9. Gebyr ved overtredelse av meldepliktsbestemmelsen
Etter verdipapirhandelloven § 3-1 skal primærinnsidere gi børsen melding om kjøp, salg eller tegning av aksjer utstedt av selskapet eller av selskaper i samme konsern. Det samme gjelder for selskapets handel med egne aksjer. Videre må foretak som er eier av børsnoterte aksjer i et annet foretak og som på grunn av eierskapet er representert i vedkommende foretaks styre, gi melding ved handel i slike aksjer. Meldeplikten gjelder også lån, kjøp eller salg av tegningsretter, opsjoner og tilsvarende rettigheter, jf. annet ledd. Etter tredje ledd gjelder meldeplikten også der slik handel foretas av vedkommendes nærstående.
Kravet til meldingens innhold fremgår av verdipapirhandelloven § 3-3 første ledd.
Den som forsettlig eller uaktsomt overtrer meldepliktsreglene i § 3-1 kan straffes med bøter eller fengsel inntil 1 år, jf. verdipapirhandelloven § 14-3 annet ledd nr. 1. Overtredelse av verdipapirhandelloven § 3-2 straffes med bøter, jf. § 14-3 tredje ledd.
Kredittilsynet foreslår at det innføres en adgang til å ilegge overtredelsesgebyr ved overtredelse av verdipapirhandelloven § 3-1 og § 3-3 første ledd.
Bakgrunnen er blant annet at Kredittilsynet har registrert en økning i antall overtredelser av meldepliktsreglene. Kredittilsynet uttaler blant annet:
«I 1999 har Kredittilsynet behandlet over 30 saker som gjelder brudd på meldeplikten. Flertallet av overtredelsene gjelder imidlertid transaksjoner av til dels ubetydelig omfang, eller hvor meldefristen i bare liten grad er oversittet, og hvor det ikke foreligger mistanke om at den for sent fremsatte meldingen var ment å dekke over annet straffbart eller klanderverdig forhold. Mange overtredelser antas å skyldes forglemmelser og/eller manglende kjennskap til de rutiner som må følges. Praksis fra Kredittilsynets side har imidlertid vært å anmelde det alt overveiende antall saker til ØKOKRIM. Strafferammen for forsettlig eller uaktsom overtredelse av § 3-1 er i henhold til § 14-3 bøter eller fengsel inntil 1 år. Reaksjonene fra ØKOKRIM har normalt vært forelegg på bøter i størrelsesorden 20.000 - 40.000 kroner for privatpersoner.
Flertallet av de saker som behandles av Kredittilsynet er oversendt fra Oslo Børs. Dette innebærer at hver sak utredes av både Oslo Børs og Kredittilsynet før sakene blir oversendt til ØKOKRIM for ytterligere etterforskning. Etter Kredittilsynets syn legger de aktuelle saker beslag på mer ressurser enn det som er rimelig ut fra en vurdering av alvorsgraden.»
Kredittilsynet er i tvil om bruk av strafferettslige sanksjoner er hensiktsmessig i de tilfeller hvor den for sent fremsatte meldingen ikke var ment å dekke over annet straffbart eller klanderverdig forhold. Kredittilsynet viser også til at dagens reaksjonssystem kan slå uheldig ut for de børsnoterte foretak, idet sentrale personer i foretakene, selv ved mindre overtredelser av reglene om meldeplikt kan se seg nødt til å fratre sine stillinger eller verv etter ileggelse av bøter. Kredittilsynet uttaler videre:
«På denne bakgrunn, samt av nevnte prosessøkonomiske hensyn, er det Kredittilsynets oppfatning at man for transaksjoner som fremstår som lite kursrelevant, og hvor overtredelsen fremstår som lite vesentlig i forhold til de hensyn regelsen er ment å ivareta og hvilke brudd på transaksjonslovgivningen som bør prioriteres for å opprettholde tilliten i verdipapirmarkedet, bør innføre adgang til å anvende administrative sanksjoner i form av gebyrer ved overtredelsene av meldeplikten. Det vises her til børsloven § 6-3 om overtredelsesgebyrer som kan ilegges av børsen ved f.eks. brudd på informasjonsplikten, som for øvrig er en straffesanksjonert plikt.»
Kredittilsynet understreker at grove eller gjentatte overtredelser av § 3-1 fortsatt bør sanksjoneres etter dagens straffebestemmelse.
Etter Kredittilsynets syn bør størrelsen på gebyret ved overtredelse av meldeplikten fastsettes etter objektive kriterier som f.eks. transaksjonsbeløpets størrelse og forsinkelsens omfang. Kredittilsynet foreslår at de nærmere prosedyrer for gjennomføring av den administrative gebyrordningen, herunder størrelsen på gebyret, ileggelse og inndrivning, betalings- og klagefrist, bør fastsettes i forskrift.
Kredittilsynet har utarbeidet to alternative utkast til regler for behandlingsmåte dersom ilagt gebyr ikke vedtas.
Etter det første alternativet kan Kredittilsynet oversende saken til Økokrim for strafferettslig vurdering dersom tilsynet ikke finner grunn til å endre det påklagede vedtak. Dersom ilagt overtredelsesgebyr ikke vedtas vil Kredittilsynet kunne endre eller omgjøre vedtaket etter de vanlige forvaltningsrettslige regler. Kredittilsynet har også vurdert om det skal være klageadgang til Finansdepartementet, men har ikke funnet dette hensiktsmessig.
Etter det andre alternativet kan ilagt overtredelsesgebyr innklages for forhørsretten. Kredittilsynet uttaler:
«I slike tilfeller vil klage måtte fremsettes skriftlig overfor Kredittilsynet som forbereder klagebehandlingen. Dersom Kredittilsynet ikke finner grunn til å endre det påklagede vedtak, sendes så saken til den kompetente forhørsrett og føres etter straffeprosessens regler så langt de passer. I så fall fastsettes de nærmere prosedyrer i forskrift.»
Departementet er enig med Kredittilsynet i at det bør innføres en adgang til å ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på reglene om meldeplikt i verdipapirhandelloven § 3-1 og § 3-3, og slutter seg til den begrunnelse som er gitt av Kredittilsynet i høringsnotatet. Det vises også til at ingen av høringsinstansene går i mot at det innføres en slik administrativ sanksjonsmulighet.
Når det gjelder klagebehandlingen vises det til at Justisdepartementet har tatt opp spørsmålet om hvorvidt overtredelse av meldepliktsreglene bør avkriminaliseres, slik at gebyrene i sin helhet behandles administrativt. Finansdepartementet er enig med Justisdepartementet i at lite grove overtredelser bør kunne avkriminaliseres. Imidlertid mener departementet at grove overtredelser fortsatt bør være straffesanksjonert. Departementet foreslår derfor et to-sporet system som medfører at Kredittilsynet kan ilegge gebyr ved overtredelse av meldeplikten ved mindre grove overtredelser. Vedtak om gebyr vil være enkeltvedtak etter forvaltningsloven, som vil kunne påklages til Finansdepartementet. Det foreslås videre at straffeansvar videreføres for grove og gjentatte overtredelser.
Kredittilsynet har foreslått at de nærmere regler om gebyrets størrelse, ileggelse, klage etc. fastsettes i forskrift. Departementet slutter seg til Kredittilsynets vurdering, og foreslår at kompetansen til å gi slike regler legges til departementet. Den foreslåtte hjemmelen gir etter departementets syn rom for å gi regler som tar hensyn til individuelle økonomiske forhold, jf. Justisdepartementets merknad om dette.
Departementet viser ellers til at grensen mellom overtredelsene som skal medføre gebyr og overtredelser der det skal ilegges straff nødvendigvis vil måtte bli skjønnsmessig, og det enkelte tilfelle vil måtte avgjøres konkret. Departementet antar imidlertid at relevante momenter i vurderingen blant annet vil kunne være omfanget av den meldepliktige transaksjonen, hvor lenge meldefristen er oversittet og årsaken til at melding ikke er gitt. Det vises til forslag til ny § 14-2 om overtredelsesgebyr og til forslag til endringer i straffebestemmelsen i ny § 14-4.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at departementet foreslår at overtredelse av meldeplikten i § 3-1 ikke lenger skal være straffbart, unntatt ved gjentatte eller grove overtredelser. Departementet foreslår at det i stedet for straff innføres en ordning der Kredittilsynet skal ilegge «overtredelsesgebyr».
Ileggelse av overtredelsesgebyr regnes etter forslaget ikke som straff. Dette innebærer at de strafferettslige grunnprinsipper om for eksempel utvist skyld og om at man ikke kan dømmes for overtredelse dersom det finnes rimelig tvil, ikke vil gjelde. Ileggelse av overtredelsesgebyr kan bringes inn for domstolene etter sivilprosessens regler, slik at rettssikkerhetsgarantiene i straffeprosessloven ikke vil gjelde i en slik sak.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet, Senterpartiet, Venstre og representanten Karl N. Meløysund viser til Grunnloven § 96 hvor det følger at ingen kan straffes uten dom, og i lys av denne bestemmelsen kan det reises spørsmål om en ordning med overtredelsesgebyr er i samsvar med dette, siden overtredelsesgebyr i realiteten har vesentlige likheter med straff, for eksempel i form av bot. Disse medlemmer merker seg at departementet i sitt brev 15. mai 2001 viser til at ordninger med gebyr finnes i vegtrafikklovgivningen og i skatte- og avgiftslovgivningen, for eksempel i form av tilleggsskatt. Disse medlemmer viser til at slike ordninger er uvanlige i Norge, og at hensyn som kan begrunne slike ordninger på ett rettsområde ikke uten videre gjør seg gjeldende på andre rettsområder.
Disse medlemmer viser til at departementet ikke har vurdert forslaget i lys av Grunnloven § 96 og heller ikke har pekt på slike særlige hensyn som bør ligge til grunn for en ordning som kan være tvilsom i forhold til Grunnloven. Disse medlemmer viser i den sammenheng til de vurderinger som ble gjort i NOU 1985:33 av det utvalget som forberedte børsloven av 1988. Dette utvalget vurderte blant annet om børsloven skulle inneholde en regel om ileggelse av bot ved overtredelse av børsreglementet, men foreslo ikke en slik regel, da dens forhold til Grunnloven § 96 ble ansett som tvilsomt. Disse medlemmer viser videre til at departementets omtale av de eksisterende ordninger med overtredelsesgebyr ikke inneholder de bakenforliggende hensyn som der gjør seg gjeldende, og som vil være relevante ved vurderingen av en ordning som den som er foreslått nå.
Disse medlemmer viser videre til opplysningene i proposisjonen om at de bøter som hittil er ilagt, er i størrelsesorden 20-40 000 kroner for privatpersoner. Etter disse medlemmers oppfatning innebærer overtredelsesgebyrordningen et reelt rettssikkerhetshinder, idet det sjelden vil være verdt den økonomiske risikoen ved å engasjere advokat ved klagebehandling eller sivilt søksmål.
Disse medlemmer viser til departementets brev av 15. mai 2001 der det blant annet heter:
«De tilfeller som det vil kunne være aktuelt å ilegge overtredelsesgebyr for vil, etter departementets syn, ikke være så graverende at straff som virkemiddel bør anvendes.»
Etter disse medlemmers mening bør uønsket adferd blant borgerne i første rekke straffebelegges og bare tungtveiende og nøye avveide hensyn kan begrunne sanksjonsformer som i realiteten kan omfattes av Grunnloven § 96.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti legger videre til grunn at ved utarbeidelse av reglene for meldepliktsbestemmelsen, er det viktig å sikre den nødvendige rettssikkerhet. Disse medlemmer synes samtidig at diskusjonen rundt delvis avkriminalisering av brudd på meldepliktreglene og departementets forslag om et tosporet reaksjonssystem ikke uten videre kan avvises, men størrelsen på overtredelsesgebyrene representerer i seg selv prinsipielle forandringer som disse medlemmer ikke kan støtte.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, er av den oppfatning at det er vesentlig at meldepliktsbestemmelsen overholdes og at sanksjonsbestemmelsen virker preventivt og at overtredelse medfører reaksjon som harmonerer med lovbruddets karakter. Men flertallet er like fullt opptatt av at rettssikkerheten ivaretas og vil på denne bakgrunn anbefale at spørsmål om å innføre overtredelsesgebyr ikke behandles nå, men tilbakesendes departementet for ytterligere utredning.
Flertallet foreslår på denne bakgrunn at gjeldende regel om straffesanksjon ved brudd på meldeplikt blir stående, slik at det ikke innføres ny § 14-2 i loven. Straffesanksjonen vil fremgå av § 14-3 annet ledd nr. 1.
Flertallet fremmer følgende forslag:
«I lov av 19. juni 1997 nr. 79 om verdipapirhandel gjøres følgende endringer:
§ 14-3 skal lyde:
§ 14-3 Straff
Med bøter eller fengsel inntil seks år, straffes den som forsettlig eller uaktsomt overtrer § 2-1 første ledd eller § 2-6 første eller annet ledd.
Med bøter eller fengsel inntil 1 år, straffes den som forsettlig eller uaktsomt:
1. overtrer § 2-2, §§ 2a-1 til 2a-7, § 2-6 tredje ledd, § 3-1, § 5-1, § 5-7, § 5-8, § 6-1 første ledd, § 6-5, § 7-11, §§ 8-2 til 8-2, § 9-3 til 9-8, § 11-3 eller § 12-2,
2. overtrer § 2-3 dersom det foreligger innsideopplysninger i foretaket,
3. gir villedende eller uriktige opplysninger i prospekt, annonser m.v. som nevnt i § 5-5,
4. overtrer plikten i § 9-1 første ledd nr. 3 til å oppbevare finansielle instrumenter og midler som tilhører investoren atskilt fra foretakets,
5. overtrer pålegg gitt med hjemmel i § 12-4 eller
6. grovt eller gjentatte ganger overtrer §§ 2-5 eller 9-2.
Med bøter straffes den som forsettlig eller uaktsomt overtrer §§ 3-2 eller 3-3.
Medvirkning straffes på samme måte. Overtredelse av annet og tredje ledd er forseelse uten hensyn til straffens størrelse.
Påtale finner sted bare når allmenne hensyn krever det.»
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti er enige med Regjeringen om at det innføres adgang til å ilegge overtredelsesgebyr ved overtredelse av verdipapirhandelloven § 3-1 og § 3-3 første ledd. Bakgrunnen for dette er at den økningen i antall overtredelser av meldepliktreglene som har skjedd gjelder transaksjoner av til dels ubetydelig omfang, eller at meldefristen i bare liten grad er oversittet. Det foreligger heller ikke i disse sakene mistanke om at den sent fremsatte meldingen var ment å dekke over annet straffbart eller klanderverdig forhold. Disse medlemmer er opptatt av at grove eller gjentatte overtredelser av § 3-1 fortsatt bør sanksjoneres etter dagens straffebestemmelser. En viser også til at ingen av høringsinstansene går imot at det innføres en slik administrativ sanksjonsmulighet. Disse medlemmer støtter derfor det foreslåtte tosporede system som medfører at Kredittilsynet kan ilegge gebyr ved overtredelse av meldeplikten ved mindre grove overtredelser. Vedtak om gebyr vil være enkeltvedtak etter forvaltningsloven, og det vil derfor kunne påklages til Finansdepartementet. Relevante momenter i vurderingen vil være omfanget av den meldepliktige transaksjonen, hvor lenge meldefristen er oversittet og årsaken til at meldingen ikke er gitt.
Disse medlemmer støtter derfor reglene om meldeplikt i verdipapirhandelloven § 3-1 og § 3-3, og slutter seg til den begrunnelsen som er gitt i Kredittilsynet i høringsnotatet.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
«I lov om verdipapirhandel 19. juni 1997 nr. 79 om verdipapirhandel gjøres følgende endringer:
Ny § 14-2 skal lyde:
§ 14-2 Overtredelsesgebyr
Kredittilsynet kan ved overtredelse av lovens § 3-1 og § 3-3 første ledd ilegge overtredelsesgebyr til staten.
Vedtak om overtredelsesgebyr er tvangsgrunnlag for utlegg.
Departementet kan gi nærmere regler om gjennomføringen av reglene i denne paragraf, herunder om gebyrets størrelse og beregning, inndrivelse, betalingsfrist og klagefrist.
§ 14-2 blir ny § 14-3
§ 14-3 blir ny § 14-4 og skal lyde:
§ 14-4 Straff
Med bøter eller fengsel inntil seks år, straffes den som forsettlig eller uaktsomt overtrer § 2-1 første ledd eller § 2-6 første eller annet ledd.
Med bøter eller fengsel inntil 1 år, straffes den som forsettlig eller uaktsomt:
1. overtrer § 2-2, §§ 2a-1 til 2a-7, § 2-6 tredje ledd, § 5-1, § 5-7, § 5-8, § 6-1 første ledd, § 6-5, § 7-1, § 7-11, §§ 8-2 til 8-8, § 9-3 til 9-8, § 11-3 eller § 12-2,
2. overtrer § 2-3 dersom det foreligger innsideopplysninger i foretaket,
3. gir villedende eller uriktige opplysninger i prospekt, annonser mv. som nevnt i § 5-5,
4. overtrer plikten i § 9-1 første ledd nr. 3 til å oppbevare finansielle instrumenter og midler som tilhører investorer atskilt fra foretakets,
5. overtrer pålegg gitt med hjemmel i § 12-4 eller
6. grovt eller gjentatte ganger overtrer §§ 2-5, 3-1 eller 9-2.
Med bøter straffes den som forsettlig eller uaktsomt overtrer § 3-2 eller grovt eller gjentatte ganger overtrer § 3-3.
Medvirkning straffes på samme måte. Overtredelse av annet og tredje ledd er forseelse uten hensyn til straffens størrelse.
Påtale finner sted bare når allmenne hensyn krever det.»