8. UtneMNing av dommarar
- 8.1 Samandrag
- 8.1.1 Dagens organisering av arbeidet med dommarutnemningar
- 8.1.2 Oversyn over utnemningspraksis
- 8.1.3 Dommarutnemningar i andre land
- 8.1.4 Forslaga frå Domstolkommisjonen
- 8.1.5 Høyringsinstansane sine vurderingar
- 8.1.6 Hovudomsyn ved dommarutnemningar
- 8.1.7 Justisdepartementet sine vurderingar og forslag
- 8.1.8 Administrative og økonomiske konsekvensar
- 8.2 Merknader frå komiteen
Det er berre Kongen i statsråd som har rett til å utnemne dommarar. Justisdepartementet står for den tekniske sida ved sakshandsaminga.
Med unntak av søknader til dommarstillingar i Høgsterett og konstitusjonar som varar under eitt år, får Det rådgivende organ for dommerutnevnelser alle søknader til vurdering. Organet har tre medlemer som vert nemnde opp av departementet etter forslag frå høvesvis Den norske Dommerforening, Den Norske Advokatforening og Norges Juristforbund. Organet hentar inn uttaler frå referansepersonar og gjev ei rettleiande tilråding til Justisdepartementet. Tilrådinga er ikkje offentleg. Vurderinga i departementet skjer parallelt med denne handsaminga. Det vert lagt vesentleg vekt på domstolane si vurdering av søkjarane.
Når det gjeld utnemning av høgsterettsdommarar, vert det ikkje henta inn tilråding frå Det rådgivende organ. Justitiarius i Høgsterett gjev ei munnleg uttale til justisministeren etter samråd med dei andre dommarane i Høgsterett.
Domstolloven set opp nokre krav som dommarar må oppfylle, m.a. om norsk statsborgarskap og ein viss minstealder.
I Noreg har det tradisjonelt vore eit grunnleggjande krav til dommarrekrutteringa at dommarkorpset skal spegle ein breiast mogleg juridisk yrkesmessig bakgrunn. Det er òg brei semje om at det må stillast særlege krav til dommarane sin personlege integritet. Talet på kvinner i dommarkorpset har auka jamnt og er i dag på ca. 22 pst. Talet på advokatar blant nyutnemnde dommarar har gått monaleg opp på 1990-tallet.
I dei landa det er mest naturleg å samanlikne seg med, dominerer utnemningsordningar der statsleiaren står for utnemninga etter ei eller anna form for forslag eller innstilling frå eit breitt samansett organ. Desse organa kan grovt sett delast i to kategoriar; dei meir frittståande, uavhengige organa - ofte med sterkt innslag av dommarar, og organ som representerer samfunnet, der òg den utøvande makt tek del.
I proposisjonen pkt. 8.4 vert utnemningsordningar i Norden og nokre andre land gjennomgått.
Ein samrøystes Domstolkommisjon har foreslått etablert eit breitt samansett innstillingsorgan med sju medlemer; to medlemer som ålmenta sine representantar, tre dommarar og to juristar utanfor domstolane med brei kontaktflate. Kommisjonen foreslår at ålmenta sine representantar blir valde av Stortinget, medan dommarrepresentantane og dei to juristrepresentantane vert oppnemnde av Kongen i statsråd. Funksjonsperioden er fire år, med mogleg gjenoppnemning for éin periode. Sekretariatsfunksjonen vert lagt til den sentrale domstoladministrasjonen. Fleirtalet i kommisjonen går inn for at styret i domstoladministrasjonen òg skal vere innstillingsråd.
Regjeringa vel fritt mellom dei innstilte, men skal òg ha høve til å gå utover krinsen av innstilte dersom saka først vert sendt attende til innstillingsorganet med oppmoding om at organet gjev ei vurdering av den aktuelle søkjaren. Dersom denne søkjaren framleis ikkje vert innstilt, skal regjeringa likevel kunne utnemne vedkomande. Innstillingsorganet skal innstille tre søkjarar dersom det er tre kvalifiserte.
Domstolkommisjonen har òg foreslått at innsynsretten vert gjort noko meir omfattande enn det som følgjer av dagens reglar, ved at den utvida søkjarlista vert offentleg, og ved at innstillingsorganet si innstilling, men ikkje grunngjeving, vert offentleg tilgjengeleg.
Innstillingsorganet sitt ansvarsområde bør òg omfatte høgsterettsdommarar, men Høgsterett bør framleis gje uttale før utnemning av slike dommarar. Stillinga som justitiarius i Høgsterett bør falle utanfor innstillingsorganet sitt ansvarsområde.
Etter Domstolkommisjonen si vurdering er det ikkje turvande med ei endring av Grunnloven for å gjennomføre forslaget. Kommisjonen har likevel utarbeidd ei skisse til endring av Grunnloven § 21 i tilfelle dei politiske styresmaktene har ei anna meining om dette.
Det er brei oppslutning blant høyringsinstansane om forslaga frå Domstolkommisjonen. Nokre høyringsinstansar er likevel skeptiske til forslaget frå fleirtalet om å kombinere styreverva i ein ny sentral domstoladministrasjon med deltaking i innstillingsorganet. Den Norske Advokatforening meiner det bør vurderast å innføre særlege reglar for utnemning av alle høgsterettsdommarane, medan Høgsterett har gitt tilslutning til forslaget frå Domstolkommisjonen.
Justisdepartementet held fram at utnemningar av dommarar bør skje på bakgrunn av ønskje om ein demokratisk utnemningsprosess, omsynet til uavhengige domstolar, omsynet til fagleg kvalitet og personlege eigenskapar, omsynet til tilliten til domstolane og omsynet til tillit hjå potensielle søkjarar.
Moglege løysingsalternativ for dommarutnemningar kan vere: vidareføring av dagens ordning, Stortinget eller eit frittståande organ står for utnemninga, det vert etablert eit tilsettingsorgan etter tenestemannsloven sitt system der tillitsmannsapparatet har ei sentral stilling, eller ei ordning med eit frittståande innstillingsråd og utnemning i statsråd.
Justisdepartementet er einig i at det vert etablert eit nytt Innstillingsråd for dommarar. Kompetansen til å utnemne dommarar skal framleis liggje hjå Kongen i statsråd, etter at sakene er undergitt ei svært avgrensa prøving i Justisdepartementet.
Det er naturleg å lovfeste hovudprinsippa for ei slik nyordning. Kongen kan gje føresegner om dei meir detaljerte sakshandsamingsreglane. Sekretariatet bør vere ein del av den sentrale domstoladministrasjonen, men òg medlemene i Innstillingsrådet skal delta i arbeidet med førebuinga av sakene.
Justisdepartementet er einig i at Innstillingsrådet skal ha sju medlemer, der fem er juristar. Departementet ser det òg som ønskjeleg at rådet har tre dommarrepresentantar, men ikkje nødvendigvis frå alle tre rettsinstansar.
Fleirtalet i Domstolkommisjonen ønskjer at dei to juristmedlemene båe skal vere advokatar, medan mindretalet ønskjer at dei skal vere frå høvesvis privat og offentleg sektor. Justisdepartementet er einig med mindretalet.
I motsetning til utvalet meiner Justisdepartementet at Kongen i statsråd på fritt grunnlag bør oppnemne alle medlemer i Innstillingsrådet. Departementet er ikkje samd med fleirtalet i kommisjonen som vil at styret for domstoladministrasjonen òg skal vere innstillingsråd. Oppnemningsperioden vert sett til fire år. Det kan vere aktuelt å motta forslag frå domstolane, Den norske Dommerforeningen eller andre organisasjonar som organiserer dei aktuelle yrkesgruppene.
Kongen i statsråd kan trekkje attende ei oppnemning dersom vedkomande medlem ikkje er i stand til eller villig til å utføre vervet på ein forsvarleg måte. Dette prinsippet vert lovfesta.
I forslaget frå Domstolkommisjonen er ikkje domstolleiar tillagt nokon annan rolle enn å gje ei skriftleg uttale. Ei rekkje domstolleiarar har i sine høyringsuttaler understreka verdien av at dei får delta aktivt i samband med intervju mv., og Justisdepartementet er einig i dette.
Departementet sluttar seg til forslaget til prinsipp for sakshandsaminga, inkludert framgangsmåten der regjeringa vurderer å utnemne ein annan søkjar enn dei innstilte.
Justisdepartementet viser til at lov om offentleg innsyn nyleg er endra slik at ein kan unnta opplysningar om ein søkjar frå offentleg innsyn dersom søkjaren sjølv ber om det. Departementet er elles einig i at namn og rangering av søkjarane som blir innstilte skal vere offentleg tilgjengeleg, men ikkje Innstillingsrådet si grunngjeving.
Domstolkommisjonen har foreslått at Innstillingsrådet skal gje innstilling i utnemningssaker og i dei fleste saker om lengre konstitusjonar og fatte endeleg avgjerd om kortare konstitusjonar og konstitusjonar som kjem i tillegg til fast dommarstilling. Nokre høyringsinstansar ottast for om Innstillingsrådet vil vere i stand til raskt nok å handsame dei kortare konstitusjonane. Justisdepartementet viser til at dei heilt kortvarige dommarkonstitusjonane i dag vert handsama av fylkesmennene etter oppmoding frå domstolleiaren. I framtida bør slike avgjerder treffast av domstolleiaren sjølv.
Innstillingsrådet sitt ansvarsområde skal òg omfatte stillingar som dommar i Høgsterett (unntatt konstitusjonar). Når det gjeld stillinga som justitiarius i Høgsterett, bør regjeringa stå noko friare enn i høve til andre dommarutnemningar. Det er derfor ikkje naturleg at denne stillinga vert handsama av Innstillingsrådet.
Departementet meiner at dei foreslåtte avgrensingane i Kongen si frie utnemning av dommarar ikkje kjem i konflikt med Grunnlova § 21.
Reelle meirutgifter ved etableringa av den nye ordninga for dommarutnemningar vil vere ca. kr 500 000 pr. år.
Komiteen er samd i at det vert etablert eit nytt Innstillingsråd for dommarar. Kompetansen til å nemne opp dommarar skal liggje til Kongen i statsråd, etter at sakene er gitt ei avgrensa prøving i Justisdepartementet. Komiteen ser det som naturleg at det er grunn til å lovfeste hovudprinsippa for ei slik nyordning. Kongen kan gje føresegner om dei meir detaljerte sakshandsamingsreglane. Sekretariatet skal vere ein del av den nye domstoladministrasjonen, der også medlemene i Innstillingsrådet skal delta i arbeidet med førebuinga av sakene.
Komiteen er vidare samd i at rådet skal ha sju medlemer, der fem er juristar. Lengda på oppnemningsperioden bør vere fire år. Komiteen er samd med Domstolkommisjonen og Regjeringa i at Innstillingsrådet skal ha tre funksjonar: Innstilling i utnemningssaker og i dei fleste saker om konstitusjon lenger enn eit år, endeleg avgjerd i konstitusjonar inntil eit år, samt alle konstitusjonar som vert gjeve i tillegg til fast dommarstilling. Kortvarige dommarkonstitusjonar vert å avgjere av domstolleiaren i tråd med departementet sitt syn.
Komiteen ser det som rett at ansvarsområdet for Innstillingsrådet òg skal omfatte stillingar som dommar i Høgsterett, men ikkje konstitusjonar. Høgsterett skal ha rett til å uttale seg før oppnemning, men etter at Innstillingsrådet si innstilling er gjort kjent for dei.
Komiteen er vidare samd med Regjeringa i at når det gjeld stillinga som justitiarius i Høgsterett, skal ein kunne stå friare enn i høve til andre dommarutnemningar, og det er difor ikkje naturleg at denne stillinga vert handsama av Innstillingsrådet.
Komiteen har merka seg at Justisdepartementet meiner at dei føreslegne avgrensingane i Kongen sitt frie val av dommarar ikkje vil kome i konflikt med Grunnlova § 21.
Fleirtalet i komiteen, alle unntatt medlemen frå Framstegspartiet og representanten Jørn L. Stang, er samd i at det er Kongen i statsråd som på fritt grunnlag nemner opp alle medlemene til Innstillingsrådet.
Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet og representanten Jørn L. Stang mener at innstillingsutvalget bør oppnevnes etter de samme prinsipper som legges til grunn for oppnevnelsen av styret for domstoladministrasjonen, hvilket vil si at 3 dommere utnevnes av Høyesterett, 2 jurister av regjeringen og de 2 øvrige representantene i utvalget oppnevnes av Stortinget. Disse medlemmer er imidlertid enig med departementet i at Innstilingsrådet og styret for domstoladministrasjonen bør være to forskjellige organer.
Disse medlemmer fremmer forslag til endring i domstolloven § 55 a i tråd med dette.
Disse medlemmer viser for øvrig til sine merknader under pkt. 6.