11. Det offentliges kontroll og tilsyn med stiftelsene
Det offentlige fører etter nåværende stiftelseslov et visst tilsyn med stiftelser. Omfanget av tilsynet beror på om stiftelsen har offentlig stadfestelse eller om den er en såkalt «privat stiftelse». Tilsynet utøves av fylkesmennene, med Justisdepartementet som overordnet tilsynsmyndighet.
Utvalget mener at det er et klart behov for en offentlig tilsynsordning med stiftelsene, men at nåværende lovs regler om tilsyn og kontroll er uklare og ufullstendige. I en ny stiftelseslov bør søke å trekke opp klarere rettsgrunnlag for det offentliges tilsyn. Videre mener utvalget at det er behov for å vurdere organiseringen av tilsynet med stiftelser.
Høringsinstansene uttaler seg i liten grad om det prinsipielle spørsmålet om det i det hele tatt bør være en oppgave for det offentlige å føre tilsyn og kontroll med stiftelsene.
Departementet er enig med utvalget i at det fortsatt bør være et offentlig tilsyn med stiftelser, og slutter seg til utvalgets begrunnelse. Når det gjelder forslaget fra Næringslivets Hovedorganisasjon om å erstatte den offentlige tilsynsordningen med revisorkontroll, mener departementet at revisor ikke fullt ut kan erstatte en offentlig tilsynsordning. Det vil være behov for en instans som har myndighet til å følge opp ulovlige forhold og gripe inn med de forskjellige tiltak som loven gir hjemmel for. En slik oppgave kan neppe legges til revisor eller en annen privat instans.
Utvalget mener at tilsynet dels bør skje i stiftelsenes egen regi, og dels i regi av en offentlig tilsynsmyndighet. Når det gjelder egenkontroll, foreslår utvalget at revisor ved uttalelse i revisjonsberetningen skal kommentere om utdelingene er i samsvar med vedtektene og stiftelsesloven. Det offentliges kontroll bør i hovedsak gå ut på å se til at stiftelsene forvaltes i samsvar med vedtektene og lovgivningen, og å treffe vedtak med hjemmel i stiftelsesloven.
Høringsinstansene har ikke uttalt seg prinsipielt om disse spørsmålene.
Departementet er enig i den skisse som utvalget har lagt opp til.
Utvalget mener at dagens ordning, hvor tilsynet er lagt til fylkesmennene, bør erstattes av en sentral tilsynsordning. Det vurderer om oppgaven kan legges til ett eller noen få fylkesmannsembeter, eller til et allerede eksisterende organ, men avviser disse alternativene, og går inn for at det opprettes et nytt sentralt organ for tilsynet med stiftelser, Stiftelsestilsynet.
Under høringen har det vært bred oppslutning om at tilsynet med offentlige stiftelser bør sentraliseres.
Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at det bør opprettes en egen tilsynsenhet som gis navnet «Stiftelsestilsynet», men departementet har ikke med dette konkludert med at tilsynet nødvendigvis bør legges til et nyopprettet organ. Slik departementet ser det, er det tvert imot gode grunner som kan tale for å legge tilsynsmyndigheten til et eksisterende organ. Regjeringen tar sikte på å foreta en gjennomgang av alle statlige tilsynsordninger, hvor siktemålet delvis er en forenkling og eventuelt avvikling og delvis en effektivisering og samordning av ordningene. Opprettelsen av et Stiftelsestilsyn må vurderes i lys av dette arbeidet, og departementet vil komme tilbake til spørsmålet. Departementet er enig med utvalget i at Stiftelsestilsynet også bør ha oppgaven som registreringsmyndighet.
Utvalget tar opp spørsmålet om hvilken ordning som bør gjelde ved behandling av klager over Stiftelsestilsynets vedtak, og mener at det bør opprettes en egen klagenemnd for behandling av slike klager, «Stiftelsesklagenemnden». Justisdepartementet skal fortsatt ha stilling som overordnet stiftelsesmyndighet, og loven bør ikke avskjære departementets instruksjons- og omgjøringsrett. Utvalgets klare oppfatning er likevel at departementet bare unntaksvis bør gjøre bruk av denne kompetansen.
Blant høringsinstansene er det delte oppfatninger om spørsmålet.
Justisdepartementet går på det nåværende tidspunkt ikke inn for å opprette en egen klagenemnd for behandling av klagesaker etter stiftelsesloven. Departementet legger til grunn at en slik ordning vil bli dyr i forhold til de ressurser som i dag brukes på klagesaker etter stiftelsesloven. Departementet bruker grovt regnet rundt 0,3 årsverk på arbeidet som overordnet tilsynsmyndighet. Selv om det må antas at antallet klagesaker kan øke etter den nye loven, antar departementet at det ikke vil dreie seg om et så stort antall saker at det kan begrunne opprettelsen av en egen klagenemnd. Klage over Stiftelsestilsynets vedtak vil følge de alminnelige reglene om klage i forvaltningsloven.
Komiteen har merket seg forslaget om en sentral tilsynsordning og oppretting av en egen tilsynsenhet med navnet «Stiftelsestilsynet» som også bør ha oppgaven som registreringsmyndighet.
Komiteen viser til at det er gode grunner for å ha en offentlig tilsynsordning med stiftelser. Det er ingen eierkontroll, slik det for eksempel er i selskaper, og derfor er det behov for at noen utenforstående kan føre et tilsyn for å avdekke og forebygge misbruk. Komiteen mener det er naturlig at det er det offentlige som bør utføre dette tilsynet. Komiteen viser til at Stiftelseslovutvalget mente at dagens regler er uklare og ufullstendige. Komiteen vil understreke betydningen av å ha et klart og tydelig rettsgrunnlag for det offentliges tilsyn med stiftelsene. Det gir forutsigbarhet og trygghet både for stiftelsene og for de som skal utføre tilsynet.
Komiteen understreker at hovedoppgaven for tilsynsmyndigheten må være å føre tilsyn med at stiftelsene forvaltes i samsvar med vedtektene og stiftelsesloven, og å treffe vedtak med hjemmel i loven. Komiteen mener at alle stiftelser i prinsippet skal være underlagt samme form for tilsyn, uten at dette skal være til hinder for at tilsynet til en viss grad differensieres. Komiteen slutter seg også til Regjeringsadvokatens og departementets syn om at staten ikke kan holdes erstatningsansvarlig for ikke å ha grepet inn i forhold til uheldige disposisjoner foretatt av stiftelsens styrende organer.
Komiteen støtter departementets forslag om at det ikke er hensiktsmessig med, eller behov for, en egen klagenemnd.
Komiteen viser til at utvalget mener at de erfaringer man har med dagens tilsynsordning, på ingen måte er dårlige, men at det er rom for forbedringer.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet og Fremskrittspartiet, har registrert de synspunkter som taler for å opprette et stiftelsestilsyn, men har likevel konkludert med inntil videre å opprettholde dagens ordning med at fylkesmennene bør utføre tilsynet.
Flertallet legger vekt på at dagens ordning innebærer en nærhet til brukerne som man ville miste ved en sentralisering. Nærheten som i dag finnes gjør det også enklere å veilede og yte service overfor stiftelsene, og lokalkunnskap kan være en nyttig faktor i tilsynsarbeidet. Flertallet mener det er viktig å ikke gjøre tilværelsen for innbyggerne i Norge mer komplisert enn nødvendig, og ønsker heller ikke å belaste små, idealistiske stiftelser med belastende utgifter til gebyr/avgifter.
Flertallet har merket seg at hensyn til kompetanse innenfor saksfeltet, effektiv ressursutnyttelse og ensartet praksis og forutsigbarhet har vært brukt som argumenter for å opprette et tilsyn. Flertallet understreker at dette er viktige punkter som må ivaretas, men at dette også kan gjøres ved å styrke fylkesmannsembetene med faglig opplæring og personalressurser. Med dagens teknologi må det etter flertallets mening også være mulig at de forskjellige fylkesmannsembetene kan samle og utveksle praksis og erfaringer, og dermed øke kompetansen.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Fremskrittspartiet viser til departementets forslag om opprettelse av en tilsynsenhet for stiftelser. I likhet med utvalget legger departementet vekt på behovet for ensartet praksis, at kompetansen på dette noe spesielle rettsområdet blir bedre, og hensynet til en mer effektiv ressursbruk. Disse medlemmer merker seg den brede tilslutning forslaget har fått fra høringsinstansene. Disse høringsinstansene legger i stor grad vekt på mulighetene for å utvikle kompetanse innenfor saksfeltet, effektiv ressursutnyttelse og ensartet praksis og forutsigbarhet. Disse medlemmer vil særlig fremheve en fellesuttalelse fra fylkesmennene og en fra 10 private og allmennyttige stiftelser, der begge uttalelsene støtter forslaget. Samtidig har disse medlemmer merket seg at noen høringsinstanser gir uttrykk for skepsis, ved å vise til at en samordning av tilsynet vil innebære at det blir vanskeligere å veilede og yte service overfor stiftelsene. Disse medlemmer mener det er av avgjørende betydning at stiftelsenes behov for veiledning og service ivaretas, og forutsetter at dette imøtekommes. På denne bakgrunn går disse medlemmer inn for å samle det offentlige tilsyn med stiftelser, og fremmer forslag om dette som samsvarer med departementets forslag i Ot.prp. nr. 15 (2000-2001).
Disse medlemmer har merket seg at departementet foreløpig ikke har tatt stilling til konkret plassering av det offentlige tilsynet med stiftelser. Videre har disse medlemmer merket seg at departementet mener det er gode grunner som kan tale for å legge tilsynsmyndighet til et eksisterende organ. Disse medlemmer er enig i en slik vurdering, og ber departementet komme tilbake til Stortinget med forslag om konkret plassering.