EUs felles utanriks- og tryggingspolitikk blei innført ved Maastricht-traktaten (traktaten om Den europeiske unionen) som tok til å gjelde 1. november 1993. Føresegnene på dette feltet blei reviderte ved Amsterdam-traktaten som tok til å gjelde 1. mai 1999. Artiklane 11 - 28 (del V) i traktaten om Den europeiske unionen (TEU) inneheld i dag dei særlege føresegnene om Den felles utanriks- og tryggingspolitikken, og regulerer også spørsmålet om ei gradvis utforming av ein felles forsvarspolitikk. Desse utgjer den såkalla søyle II i EU. Vedtak som er gjorde i medhald av TEU del V, er av folkerettsleg karakter og vil eventuelt måtte gjennomførast i medhald av den nasjonale lovgjevinga i den einskilde medlemsstaten. Dersom vedtaket derimot fell innanfor kompetansen til Fellesskapet, den såkalla søyle I i EU, vil det kunne ta form av fellesskapsregelverk som har direkte verknad i medlemsstatane i EU for personar og føretak. Det vil her ofte dreie seg om tiltak med sikte på å halde ved lag eller rette opp att internasjonal fred og tryggleik, eller til fremjing av demokrati, rettsstatsprinsippet og vern av grunnleggjande fridomar, eller som bryt eller reduserer dei økonomiske sambanda med tredjestatar. På norsk side vil tilsvarande tiltak kunne gjere det naudsynt med ein eigen lovheimel på dei områda dette gjeld.

Som eit ledd i den politiske dialogen mellom EU og EFTA/EØS-statane, har Noreg jamleg blitt invitert til å slutte seg til EU-tiltaka innan området for Den felles utanriks- og tryggingspolitikken. Slik tilslutning vil m.a. vere naturleg for Noreg i saker som det er brei internasjonal oppslutning om, t.d. i FN eller andre internasjonale organisasjonar. Dersom det er tenleg for Noreg å slutte seg til eit særskilt EU-vedtak innan området for Den felles utanriks- og tryggingspolitikken, kan det vise seg naudsynt samstundes å gjere interne iverksetjingstiltak for å sikre effektiviteten og truverdet til vedtaket. Siktemålet med lova er å gje det naudsynte internrettslege heimelsgrunnlaget for å kunne gjennomføre eigne tiltak i Noreg i samband med EUs vedtak, der dette er ønskeleg etter ei samla vurdering og etter konsultasjonar med organa i Stortinget. Eit heimelsgrunnlag vil kunne vere med på å styrkje den internasjonale handle- og reaksjonsevna til Noreg. I dei mest alvorlege tilfella vil tidsaspektet kunne ha mykje å seie. Tiltaka vil kunne vere av ein slik karakter at truverdet deira nettopp er avhengig av rask og internasjonalt samordna iverksetjing. Alternativet til ei generell heimelslov er å gjennomføre ein full lovgjevingsprosess i dei einskilde tilfella. Dette er vanlegvis tidkrevjande, og vil forseinke dei norske reaksjonsmoglegheitene samanlikna med EU-statane.

Med Amsterdam-traktaten fekk EU to nye utanrikspolitiske verkemiddel, felles strategiar og internasjonale avtaler, i tillegg til dei verkemidla som er fastsette i Maastricht-traktaten, felles haldningar og aksjonar. Ein felles strategi fastset hovudmålsetjingar, kor lenge dei skal vare og tilgjengelege verkemiddel på område der medlemsstatane i EU har viktige felles interesser.

Ei felles haldning, som definerer Fellesskapet si tilnærming til eit geografisk eller tematisk spørsmål, må vanlegvis vedtakast samrøystes av Rådet. Ei felles haldning bind politikken til medlemsstatane på det området han gjeld. Det ligg på den einskilde medlemsstaten å syte for at politikken hans er i samsvar med den felles haldninga. Felles aksjonar blir vedtekne samrøystes av Rådet i samband med konkrete situasjonar der det blir rekna for påkravd med operative tiltak frå EU-sida. Felles aksjonar som gjennomfører ein tidlegare vedteken felles strategi, kan vedtakast med kvalifisert fleirtal.

Regjeringa legg til grunn at sanksjonar må baserast på vedtak gjorde av Tryggingsrådet i FN. Etter FN-pakta artikkel 25 pliktar Noreg folkerettsleg å gjennomføre sanksjonar som blir vedtekne ved vedtak («decisions») av Tryggingsrådet etter kap. VII i FN-pakta. Tilsvarande tiltak innan EU vil særleg vere aktuelle der eit slikt verkemiddel blir rekna som naudsynt for å nå viktige målsetjingar for Den felles utanriks- og tryggingspolitikken, og der ei avgjerd eller tilråding frå Tryggingsrådet i FN ikkje blir rekna som ein framkomeleg veg.

For gjennomføring av sanksjonar i samsvar med bindande vedtak gjorde av Tryggingsrådet i FN, har ein på norsk side den naudsynte gjennomføringslova, jf. lova til gjennomføring av bindande vedtak av Tryggingsrådet i FN av 7. juni 1968 nr. 4. Det er derfor berre for dei sjølvstendige tiltaka i EU, og eventuelt for tilfelle der Tryggingsrådet har nøgd seg med å vedta ikkje-bindande tilrådingar («recommendations») som EU-statane har vedteke å gjennomføre, at det er naudsynt med ei eiga norsk tilslutningslov.

Noreg har ved fire høve vedteke økonomiske tiltak mot andre statar, utan at det låg føre bindande vedtak av Tryggingsrådet. Det blei i 1980 vedteke tiltak mot Iran, i 1982 mot Argentina, i 1986 og 1987 mot Sør-Afrika og no sist i 1999 mot den føderale republikken Jugoslavia.

På det økonomiske området finst det allereie einskilde lovheimlar som kan brukast til å avgrense samkvemmet med andre statar, men det finst ikkje ei generell heimelslov for gjennomføring av visse internasjonale tiltak i samband med vedtak av Den europeiske unionen innan området for Den felles utanriks- og tryggingspolitikken.

Det blir gjort forslag om å ta inn ein paragraf om at føresegner gjevne i medhald av lova gjeld med dei innskrenkingane som følgjer av avtaler med framande statar eller av folkeretten elles. Både EU-statane og Noreg er gjennom ei rekkje bilaterale og multilaterale avtaler underlagde grenser for handlefridomen med omsyn til tiltak. Som eksempel kan nemnast handelsavtaler, WTO/GATT-avtalene, sjøfartsavtaler, luftfartsavtaler. Slike avtaler kan i einskilde tilfelle utgjere skrankar for gjennomføring av visse typar reaksjonar. I alvorlege tilfeller må ein vurdere om desse avtalene skal suspenderast eller seiast opp.

Tiltak etter denne lova vil ha ein annan folkerettsleg karakter enn bindande sanksjonar vedtekne av Tryggingsrådet i FN som etter artikkel 103 i FN-pakta gjev plikter som går føre alle andre folkerettslege plikter.

Dersom det finst avtaler som avgrensar høvet til å bruke visse typar tiltak overfor visse statar, må det derfor gjerast ei nærare folkerettsleg vurdering av eventuelle tiltak og rekkjevidda av dei.

Lova knyter seg til Den felles utanriks- og tryggingspolitikken i EU. Noreg har ingen folkerettslege plikter overfor EU på dette området, og tilslutning vil derfor finne stad på grunnlag av sjølvstendige og individuelle norske vedtak basert på omstenda i dei ein­skilde tilfella. Det kan heller ikkje utelukkast at det kan bli naudsynt med einskilde tilpassingar i reaksjonsforma for Noreg, sjølv om ein i hovudsak følgjer EU-tiltaka. Dei materielle tiltaksføresegnene bør ut frå føremålet om samsvar med EU-tiltaka reknast for å vere avgrensa til det omfanget som EU legg til grunn.

Gjennomføring av tilslutning til bindande EU-vedtak vil kunne gjere det uråd å oppfylle inngåtte kontraktar. I den utstrekning tiltaka vil føre til økonomisk tap for vedkomande kontraktspart, kan det etter omstenda tenkjast reist spørsmål om dei representerer eit slikt inngrep i gjeldande kontraktstilhøve at staten vil kunne stå overfor spørsmål om skadebot etter Grunnlova §§ 97 og 105. Endeleg avgjerd i slike spørsmål må takast av domstolane.

Dette vil måtte vurderast for det einskilde iverksetjingsvedtaket, og det vil vere vesentleg for norske styresmakter å redusere risikoen for skadebotansvar så langt som mogeleg.