4. Endringer i reglene om eiendomsskatt på kraftproduksjonsanlegg
- 4.1 Sammendrag
Innledningsvis angis at ved fremleggelse av forslag om endringer for å sikre at kommunenes eiendomsskatteinntekter for 2001 blir i samsvar med Stortingets provenyforutsetninger i Innst. O. nr. 85 (1999-2000), vil det være en forutsetning at eigedomsskattelova § 8 skal tre i kraft for kraftanlegg fra og med 1. januar 2001. Som nevnt i kapittel 3.4 vil LVKs fremsatte innsigelser mot denne forutsetning bli særskilt kommentert i brev fra finansministeren til LVK.
Om departementets forutsetninger for vurderingene av forslag til endringer for å sikre at kommunenes eiendomsskatteinntekter for 2001 blir mest mulig i tråd med Stortingets provenyforutsetninger i Innst. O. nr. 85 (1999-2000), skal for øvrig angis:
For det første er det ikke aktuelt nå å foreta en generell gjennomgang av reglene slik det ble gjort i Ot.prp. nr. 47 (1999-2000). Vurderingene der ble i det vesentlige foretatt på prinsipielt faglig grunnlag, selv om hensynet til kommunenes inntekter var en sentral faktor. Usikkerheten rundt provenyet er nå relativt begrenset ettersom det foreligger komplette ligningsmessige fastsettelser som gir grunnlag for langt sikrere provenyanslag. Vurderingene nedenfor tar derfor kun sikte på å sikre at Stortingets provenyforutsetninger slik det uttrykkes i Innst. O. nr. 85 (1999-2000) blir oppfylt, dvs. at kommunenes inntekter fra eiendomsskatt i 2001 skal bli om lag 915 mill. kroner.
En annen forutsetning for iverksettelsen av de nye reglene fra nyttår med virkninger i tråd med slike budsjettforutsetninger, er at ligningsmyndighetene raskest mulig må kunne fastsette nye eiendomsskattegrunnlag for skatteåret 2001. Denne forutsetningen innebærer at endringer i reglene ikke må nødvendiggjøre innsending av nye opplysninger fra skattyterne. Et slikt arbeid vil bli for tidkrevende. Det er også en sammenheng mellom denne forutsetningen og et viktig mer generelt hensyn; at reglene ikke bør gjøres mer kompliserte enn nødvendig.
En tredje forutsetning for vurderingene nedenfor er at endringene som vurderes og foreslås, skal revurderes i løpet av 2002. De reglene som er vedtatt av Stortinget om eiendomsskatt på kraftanlegg, er tenkt å gjelde når kraftprisene er lave så vel som når kraftprisene er høye. Ved innføringen av nye regler som forslås nå, vil kraftprisene ha vært lave i lengre tid uten at det er forhold som tilsier at dette vil vedvare over lengre tid. Det vil samtidig være usikkerhet rundt praktiseringen av reglene den første tiden. De endringene som blir vurdert og foreslått nedenfor, har derfor som hovedsiktemål å lempe overgangen for kommunene til et nytt system.
Det første alternativet departementet har tatt opp med Enfo og LVK, er å øke den minimumsverdien for verdsettelse av kraftanlegg Stortinget vedtok som nytt fjerde ledd til eigedomsskattelova § 8, jf. endringslov av 23. juni 2000. Etter denne bestemmelse skal verdien av kraftanlegg ikke kunne settes lavere enn 0,50 kr/kWh av grunnlaget for naturressursskatten for anlegget ved ligningen året før skatteåret. Regelen gjelder bare kraftanlegg som verdsettes etter skatteloven § 18-5 første ledd. Kraftanlegg med generatorer med samlet påstemplet merkeytelse under 10 000 kVa som verdsettes etter skatteloven § 18-5 femte ledd, vil således ikke være omfattet. Det samme gjelder anleggsdeler som ikke er satt i drift som verdsettes etter skatteloven § 18-5 sjette ledd.
Minimumsverdien for anleggene ble foreslått og vedtatt satt så lavt som 0,50 kr/kWh av et 7 års gjennomsnitt av produksjonen, slik at den kun skulle ha betydning for enkeltkommuner i perioder hvor kommunene ellers ville få meget lave inntekter på grunn av lave kraftpriser. En økning av denne verdien vil dermed svekke beskatningens preg av å være lønnsomhetsbasert, men vil sikre at Stortingets provenyforutsetninger i Innst. O. nr. 85 (1999-2000) oppnås. Når flere kommuner enn tidligere antatt opplever en betydelig reduksjon, vil en økning av denne verdien være det mest effektive tiltaket for å begrense provenyreduksjonen på kort sikt ved overgangen til nye regler for et stort antall kommuner. Endringen vil også begrense omfordelingsvirkninger mellom kommuner av de nye reglene. Ettersom en slik endring gir et «gulv» som ikke påvirkes av nye lønnsomhets-baserte grunnlag for 2002, kan en slik endring gjelde utover 2001 uten at det er nødvendig å foreta en ny vurdering av dette tiltaket før 2002.
Departementet har innhentet opplysninger fra Skattedirektoratet om de fastsatte eiendomsskattegrunnlagene for 2001. Disse tallene inneholder imidlertid ikke informasjon om hvilke kraftanlegg som får fastsatt eiendomsskattegrunnlaget etter ordinære regler eller for hvilke anlegg reglene om minimumsverdi kommer til anvendelse. Departementet har derfor innhentet ytterligere informasjon fra Sentralskattekontoret for storbedrifter i Moss om 5 foretak som har eierandeler i om lag 140 kraftverk. Disse utgjør til sammen om lag 50 pst. av det samlede eiendomsskattegrunnlaget etter vedtatte regler. For disse 140 kraftverkene er det mulig å beregne med full sikkerhet hvor mye eiendomsskattegrunnlaget for 2001 øker ved økt minimumsverdi. Departementet har så antatt at de øvrige kraftanleggene som utgjør 50 pst. av samlet eiendomsskattegrunnlag, i gjennomsnitt får samme prosentvise økning av grunnlagene som disse 140 kraftverkene. I den grad kraftverkene som ikke er med i materialet i gjennomsnitt skulle være mindre lønnsomme enn de kraftverkene departementet har opplysninger om, vil denne beregningsmetoden undervurdere provenyet av økt minimumsverdi. I motsatt retning trekker at andelen små kraftverk (under 10 000 kVA) som ikke berøres av økt minimumsverdi, trolig er noe høyere blant de kraftverkene som departementet ikke har detaljerte opplysninger om. Samlet sett anser imidlertid departementet usikkerheten som relativt liten.
Basert på denne metoden anslår departementet at en ny minimumsverdi på 1,1 kr/kWh vil sikre et samlet eiendomsskatteproveny på om lag 925 mill. kroner i 2001, dvs. noe i overkant av provenyforutsetningen i Innst.O. nr. 85 (1999-2000).
En økning av samtlige skattegrunnlag med en fast prosentsats vil være en endring som er enkel å gjennomføre. Omfordelingseffektene av de nye reglene forsterkes imidlertid for kommunene. En slik økning er dessuten ikke velegnet for videreføring etter 2001, men må vurderes på ny når grunnlagene for 2002 er klare. Det betyr at saken kan måtte fremmes for Stortinget på nytt før jul 2001.
Provenyeffekten av endringen kan anslås med stor grad av sikkerhet ved hjelp av de opplysningene som er innhentet fra Skattedirektoratet. En økning i alle fastsatte eiendomsskattegrunnlag med 25 pst. vil gi et eiendomsskatteproveny i 2001 på om lag 915 mill. kroner.
En økning av maksimalsatsen for eiendomsskatt på kraftanlegg vil også være meget enkel å gjennomføre. Dette tiltak ble vurdert som uegnet av departementet i Ot.prp. nr. 47 (1999-2000) kapittel 2.5. En slik endring avhjelper ikke provenysvikten i de kommunene som får sitt skattegrunnlag redusert mest ved innføringen av de nye reglene. Også en slik endring kan måtte fremmes på nytt for vurdering av Stortinget neste år når grunnlagene for 2002 er klare.
Økning av maksimalsatsen for ileggelse av eiendomsskatt på kraftanlegg, vil være avhengig av at kommunene faktisk vedtar slik satsøkning. Provenyeffekten av endringen kan likevel anslås med stor grad av sikkerhet ved hjelp av de opplysningene som er innhentet fra Skattedirektoratet. En økning av maksimalsatsen med 0,2 prosentpoeng fra 0,7 pst. til 0,9 pst. vil gi et samlet eiendomsskatteproveny i 2001 på om lag 940 mill. kroner, dersom alle kommuner øker skattesatsen med 0,2 prosentpoeng.
En økning av satsen for naturressursskatten fra 1,1 øre /kWh av grunnlaget for inntektsåret 2000, vil også være meget enkelt å gjennomføre. Den samlede provenyeffekten av en slik endring er det likeledes meget enkelt å beregne. Etter gjeldende ordning inngår naturressursskatten i kommunenes inntektssystem og utjevnes gjennom det statlige inntektsfordelingssystem. Som påpekt av LVK vil en økning i denne skatten ikke alltid tilfalle de samme kommunene som mister eiendomsskatteinntekter. Enfo forutsetter at kommunene skal få beholde hele økningen. En slik endring ville eventuelt forutsette at økningen ikke skal inngå i kommunenes inntektssystem. Dette vil virke kompliserende på dette systemet.
Naturressursskatten går dessuten uansett til fradrag ved beregning av kraftforetakenes øvrige skattearter som er undergitt skatt til staten. En økning av naturressursskattesatsen vil dermed redusere statens skatteinntekter tilsvarende. En slik endring vil således påvirke øvrige forutsetninger for statsbudsjettet.
En kombinasjon av de ovenfor omtalte endringstiltak vil virke kompliserende og effekten er vanskeligere å beregne. Departementet går derfor inn for å iverksette kun ett endringstiltak. Ut fra de forutsetningene og de effekter de forskjellige endringer som er gjennomgått i kapittel 3.5.1 og 2 i proposisjonen, foreslår departementet en økning av minimumsverdien til 1,10 kr/kWh. Dette vil gi et proveny på om lag det nivå Stortinget forutsatte i Innst. O. nr. 85 (1999-2000).
Departementet vil komme tilbake med en vurdering og eventuelle forslag til endringer i løpet av 2002.
Det vises til utkast til endring i eigedomsskattelova § 8 fjerde ledd.
Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag til endring i eiendomsskatteloven § 8 fjerde ledd.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Høyre og Sosialistisk Venstreparti, viser til at Regjeringen vil komme tilbake med en vurdering og eventuelle forslag til endringer i løpet av 2002. Det er viktig at det blir skapt tillit til beregningen av grunnlaget for eiendomsskatt, og flertallet vil be Regjeringen særlig vurdere kommunenes innsynsrett og klageadgang vedrørende takstgrunnlaget for eiendomsskatt på produksjonsanlegg.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Høyre, viser til at forslaget til endringer i eiendomsskatteloven § 8 imøtekommer Stortingets tidligere forutsetninger i denne saken. Flertallet mener derfor at det er grunnlag for iverksettelse av § 8 som forutsatt.
Flertallet viser til at det i forbindelse med arbeidet med denne innstillingen er reist spørsmålstegn ved om de berørte kommuner har innsynsrett i takstgrunnlaget for eiendomsskatt på produksjonsanlegg i deres kommuner. Finansministeren sier om dette i svarbrev til Høyres stortingsgruppe 6. desember følgende:
«Taushetspliktreglene i ligningsloven § 3-13 nr. 1 er ikke til hinder for at opplysninger gis til «offentlig myndighet som kan ha bruk for dem i sitt arbeid med skatt, toll». Bl.a. på denne bakgrunn sendte Skattedirektoratet i begynnelsen av november d.å. de fastsatte eiendomsskattegrunnlag og foreløpige kommunefordelingsnøkler for kommunekryssende anlegg til de kommuner hvor kraftanleggene er beliggende. Jeg kan heller ikke se betenkeligheter ved at disse kommuner på forespørsel også kan få innsyn i relevante opplysninger om grunnlaget for ligningsmyndighetenes verdifastsettelse. Jeg vil gjøre dette standpunkt kjent i etaten.
Etter eigedomsskattelova § 18 skal likningskontoret «gjeva eigedomsskattekontoret alle opplysningar det ligg inne med og som trengst til utskriving av eigedomsskatten». Denne lovbestemmelse trer i kraft fra 1. januar 2001 i forhold til eiendomsbeskatningen av kraftproduksjonsanlegg.
Den lovbestemte opplysningsplikten i eigedomsskattelova § 18 vil, så langt den rekker, oppheve taushetspliktbestemmelsen i ligningsloven § 3-13 nr. 1. Etter bestemmelsen vil kommunenes eiendomsskattekontor ikke være «uvedkommende» i forhold til å få adgang til ligningsmyndighetenes opplysninger om fastsatte eiendomsskattegrunnlag og om grunnlaget for fastsettelsen, samt om fastsatte fordelingsnøkler ved kommunefordeling av skattegrunnlaget og om grunnlaget for fastsettelse av fordelingen. Opplysningsplikten og innsynsretten vil imidlertid være begrenset til opplysninger som er av betydning for utskriving av eiendomsskatt på kraftanlegg i kommunen.
Departementet vil med første avgi en presiserende uttalelse om omfanget av opplysningsplikten og innsynsretten etter eigedomsskattelova § 18.»
Flertallet tar dette til etterretning.
Flertallet viser til at LVK har påpekt at det i enkelte tilfeller er store variasjoner i eiendomsskattegrunnlaget for samme kraftverk, avhengig av hvilken skattyter det dreier seg om. Flertallet har også merket seg at disse avvikene til en viss grad kan skyldes spesielle omstendigheter knyttet til effekten på anlegget, eiersammensetningen, og eiernes vurderinger av når det er mest lønnsomt å ta ut oppmagasinert vann til kraftproduksjon. For å unngå forskjellsbehandling ved fastsettelse av eiendomsskattegrunnlaget, mener flertallet det er viktig at takseringsreglene for kraftproduksjonsanlegg praktiseres så entydig og likt som mulig. Dagens ordning med desentralisert ligning av kraftforetak kan gjøre det vanskelig. Det vises til at regjeringen Brundtland i Ot.prp. nr. 23 (1995-1996) foreslå sentral ligning av kraftproduksjonsforetak. Utfra de opplysninger som da forelå, mente imidlertid flertallet i Innst. O. nr. 62 (1995-1996) det ikke var tungtveiende grunner til en slik sentralisering. Flertallet mener de opplysningene som er fremkommet, hensynet til likebehandling og behovet for oppbygging av særlig kompetanse og bransjekunnskap hos ligningsmyndighetene tilsier at Regjeringen foretar en ny vurdering av dette spørsmålet.
Flertallet viser for øvrig til sine respektive merknader i Innst. O. nr. 85 (1999-2000).
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre støtter departementets forslag om å innføre en minimumsverdi for produksjonsanlegg, fastsatt til kr 1,10 pr. kWh av grunnlaget for naturressursskatten på anlegget. Dette vil sikre enkeltkommuner mot store reduksjoner i inntektene fra eiendomsskatten på kraftanlegg i perioder med lave kraftpriser. Disse medlemmer har samtidig merket seg at de foreslåtte endringene har som hovedsiktemål å lempe overgangen for kommunene til et nytt system, og skal revurderes i 2002 bl.a. på bakgrunn av utviklingen i kraftprisene. Disse medlemmer mener det vil være naturlig å innføre en tilsvarende maksimumsverdi for produksjonsanlegg for å sikre enkelte kraftprodusenter mot kraftige økninger i eiendomsskatten i år med meget høye kraftpriser. Disse medlemmer ber derfor om at Regjeringen vurderer å innføre en tilsvarende maksimumsverdi for produksjonsanlegg.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre mener at departementet, ved å foreslå minimumsverdien hevet fra 0,50 kr/kWH til 1,10 kr/kWh, har valgt et godt alternativ for, på makroplanet, å rette opp det påviste provenytap for kommunene. Kommunefordelingen av provenyet vil imidlertid fortsatt representere betydelige avvik, slik at enkelte kommuner kommer svært dårlig ut etter departementets forslag (skattebortfall på opp til 40 pst.).
Disse medlemmer viser til at ved innføring av et nytt takseringssystem vil det kunne oppstå feil. Dermed vil det være behov for en formell klageadgang. Disse medlemmer har merket seg at finansministeren vil vurdere en klageadgang for senere år. Behovet for en slik klageadgang vil imidlertid være til stede allerede fra innføringstidspunktet for et nytt takseringsprinsipp. Derfor bør en alminnelig klagerett over fastsettelsen, både av eiendomsskattegrunnlaget og kommunefordelingen, vedtas senest i forbindelse med iverksettelsen av eiendomsskattelovens § 8.
Disse medlemmer vil også påpeke at eiendomsskattegrunnlaget ennå ikke er kjent, og at kommunene derfor vil ha problemer med å anslå inntekten fra eiendomsskatt i forbindelse med budsjettet for kommende år. Disse forhold tilsier at ikrafttredelse av eiendomsskattelovens § 8 må utsettes til 1. januar 2002, slik at de nevnte forhold i mellomtiden kan bringes i orden.
På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:
«Ikrafttredelse av eiendomsskattelovens § 8 utsettes til 1. januar 2002.»
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti vil vise til Innst. O. nr. 62 (1995-1996) der medlemmene fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rød Valgallianse uttaler: «…vil ut fra behovet for oversiktlige regler og stabile takstbaserte inntekter gå inn for å opprettholde eiendomsskatten i sin nåværende form».
Dette medlem vil peke på at vårt primærstandpunkt ikke fikk flertall, og at vårt subsidiære standpunkt var å gå inn for et opplegg som sikrer kommunene inntekter fra eiendomsskatt på kraftproduksjonsanlegg i 2001 på anslagsvis 1 mrd. kroner.
Basert på Skattedirektoratets registrering av samtlige eiendomsskattegrunnlag fastsatt etter de nye reglene, ligger det an til at kommunenes samlede inntekter blir anslagsvis 730 mill. kroner, dvs. 180 mill. kroner under anslaget i Ot.prp. nr. 47 og 270 mill. kroner under anslaget på 1 mrd. kroner.
Dette medlem vil derfor slutte seg til Regjeringens forslag om å øke minimumsverdien for verdsettelse av eiendomsskatt på kraftanlegg til 1,10 kr/kWh, noe som vil gi en eiendomsskatteproveny på ca. 925 mill. kroner, og vil peke på at LVK også er tilfreds med Regjeringens forslag.
Regjeringen redegjør i proposisjonen avsnitt 3-6 om den praktiske gjennomføringen av forslaget.
Komiteen tar redegjørelsen til etterretning.