Sammendrag

Lov 17. juli 1998 nr. 56 om årsregnskap m.v. (regnskapsloven) trådte i kraft 1. januar 1999. Loven bygger på et prinsipp om at regnskapslovgivningen er en rammelov som skal utfylles gjennom forskrifter og standarder for god regnskapsskikk, jf. Ot.prp. nr. 42 (1997-1998) om lov om årsregnskap m.v. avsnitt 2.6.3.

Regnskapsloven kapittel 2 innebærer en utvidet plikt til registrering av regnskapsopplysninger i forhold til tidligere regler. Dette henger blant annet sammen med at plikten til å registrere opplysninger i mange tilfeller inntrer på et tidligere tidspunkt etter den nye regnskapsloven enn etter regnskapsloven av 1977 med forskrifter. Også kravene til dokumentasjon og oppbevaring er på enkelte punkter mer omfattende etter regnskapsloven av 1998 med forskrifter enn etter tidligere regler. Som følge av at regnskapsloven er en rammelov, som er forutsatt å skulle utfylles gjennom forskrifter og standarder for god regnskapsskikk, er det nødvendig å ta hensyn til hvor mye tid som er påkrevet for å utarbeide ulike standarder. Finansdepartementet er også innforstått med at brukerne trenger noe tid til å tilpasse seg nye standarder.

Ut fra den informasjonen departementet har mottatt om framdriften i dette arbeidet foreslår departementet å forlenge overgangsperioden slik at adgangen til å benytte reglene om registrering og dokumentasjon av regnskapsopplysninger i regnskapsloven av 1977 med forskrifter forlenges frem til 1. januar 2002. Departementet legger til grunn at dette vil gi de aktuelle organer tilstrekkelig tid til å utarbeide utfyllende standarder og de regnskapspliktige tilstrekkelig tid til å implementere nye systemer som følge av den nye standarden for god regnskapsskikk. Departementet legger til grunn at arbeidet med fastsettelse av de aktuelle standarder for god regnskapsskikk blir gitt høy prioritet.

Departementet anser det ikke hensiktsmessig å knytte spørsmålet om en forlengelse av overgangsperioden for regnskapsloven kapittel 2 til den generelle evalueringen av loven som skal foretas etter 2001. Departementet viser til at Stortingets anmodning om en evaluering av regnskapsloven etter tre år hadde sin bakgrunn i at lovendringene var omfattende, både innholdsmessig og lovredigeringsmessig. På denne bakgrunn ble det sett som ønskelig å vurdere erfaringene med hvordan loven virker etter at den hadde vært i kraft i en viss tid. En eventuell vurdering av reglene i kapittel 2 vil i tilfelle måtte gjennomføres etter at disse reglene har virket i noen tid.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at det ved Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 42 (1997-1998) Om lov om årsregnskap fremkom betydelige innvendinger mot lovforslagets kap. 2 om registrering og dokumentasjon av regnskapsopplysninger. Flertallet tar til etterretning at Finansdepartementet nå er innforstått med at det er nødvendig å ta hensyn til hvor mye tid som er påkrevet for å utarbeide ulike standarder, og at departementet også er innforstått med at brukerne trenger noe tid til å tilpasse seg nye standarder.

Flertallet har merket seg at departementet på denne bakgrunn foreslår å forlenge overgangsperioden til 1. januar 2002.

Flertallet viser samtidig til at komiteen har mottatt en rekke innspill om regnskapslovens kapittel 2, som alle peker på klare svakheter i lovtekstens utforming. Det pekes også på at det er grunnleggende problemer med lovens kap. 2 som vanskeliggjør utarbeidelsen av standarder på dette området. Finanskomiteen har blant annet mottatt innspill fra Næringslivets Hovedorganisasjon, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon og Finansnæringens Hovedorganisasjon som alle ber om at ikrafttredelsen av kap. 2 utsettes utover det departementet foreslår, og at det raskest mulig nedsettes et bredt sammensatt offentlig utvalg som skal utarbeide forslag til et nytt kapittel 2 i regnskapsloven.

Flertallet vil også vise til Kredittilsynets høringssvar av 28. september 2000 til utkastet til god regnskapsskikk for registrering og dokumentasjon av regnskapsopplysninger, utarbeidet av Norsk RegnskapsStiftelse, der Kredittilsynet blant annet skriver:

«Kredittilsynet har tidligere gitt uttrykk for en kritisk holdning til lovens kapittel 2 med hensyn til innholdet, forståelsen av bestemmelsene og praktiserbarheten av disse. Våre viktigste innvendinger har vært:

• Lovkapitlet mangler logiske klare prinsipper og rammer for hva regnskapsføringen skal omfatte og hvordan den skal innrettes. Det inneholder i stedet en blanding av overordnede krav og detaljkrav som eventuelt burde fremgå av forskrifter. Når samtidig innarbeidede begrep ble fjernet og nye uvante tatt inn, antok Kredittilsynet at det ville oppstå betydelig usikkerhet.

• Lovkapitlet stiller krav som ikke har kontrollverdi i forhold til de kostnader som kravene vil medføre for norsk næringsliv. Formålet med regnskapslovens kapittel 2 burde dessuten etter Kredittilsynets mening være å stille prinsipielle krav til føringsprosess og dokumentasjon for å sikre kontrollmulighet i ettertid. Kapitlet inneholder i stedet en blanding av internkontrollkrav og krav som gir ekstern sikring. Krav i lov og forskrift må ikke være til hinder for et fleksibelt opplegg i forhold til foretakets størrelse, kompleksitet og risiko hvis dette kravet ikke er nødvendig av kontrollmessige årsaker.

• Lovteksten er uklar, slik at regnskapspliktige, regnskapsførere og revisorer ikke vil forstå hva kravene innebærer i praksis.

• Manglende unntakskrav vil skape praktiske problemer.

Basert på vår tilsynsvirksomhet med revisorer og regnskapsførere synes det som om ingen regnskapspliktige til nå har tatt dette kapitlet av loven i bruk. Heller ikke produsenter av regnskapssystemer har gjort forsøk på å tilpasse sine produkter. Dette til tross for at det er mer enn to år siden lovens krav ble kjent, og det nå bare er noen måneder til den opprinnelige fristen for implementering løper ut.

Det er Kredittilsynets prinsipielle oppfatning at lovkapitlet inneholder så mange vesentlige svakheter at det beste ville være fortsatt å gi mulighet for utsettelse med å ta i bruk kapitlet frem til en mer helhetlig lovgjennomgang skal foretas. Bestemmelsene i regnskapsloven av 1977 i kombinasjon med den såkalte løsbladforskriften gir i mellomtiden tilstrekkelig kontrollmulighet. Hvis Skattedirektoratet med bakgrunn i kontrollbehov ønsker å innføre eller endre enkelte detaljkrav, kan dette likevel skje ved forskrift.

Finansdepartementet er nå innstilt på å forlenge fristen for å ta lovkapitlet i bruk med ytterligere ett år, men selv en slik frist er etter vår vurdering ikke tilstrekkelig for at regnskapssystemene skal kunne omarbeides og testes forsvarlig.»

Flertallet mener på denne bakgrunn det er nødvendig med en full gjennomgang av regnskapslovens kapittel 2 om registrering og dokumentasjon av regnskapsopplysninger, med sikte på å utarbeide et nytt og bedre regelverk på området. En slik gjennomgang bør foretas av et offentlig utvalg, med representanter for næringsliv, regnskapsmiljøer og offentlige myndigheter. Forslaget fra dette utvalget bør deretter sendes på ordinær høring, før departementet fremmer nytt forslag for Stortinget til nye regler for registrering og dokumentasjon av regnskapsopplysninger i regnskapsloven. Inntil nye regler trår i kraft kan regnskapspliktige velge å benytte reglene om registrering og dokumentasjon av regnskapsopplysninger (bokføring) i lov av 13. mai 1977 nr. 35 med forskrifter.

Flertallet fremmer følgende forslag:

«a

§ 9-2 første ledd annet og tredje punktum skal lyde:

Regnskapspliktige kan velge å benytte reglene om registrering og dokumentasjon av regnskapsopplysninger (bokføring) i lov av 13. mai 1977 nr. 35 med forskrifter i stedet for reglene i lovens kapittel 2. Departementet kan i forskrift gi nærmere regler om anvendelsen av lov 13. mai 1977 nr. 35 og om gjennomføringen av bestemmelsen i foregående punktum.

b

Stortinget ber Regjeringen sette ned et offentlig utvalg som skal utarbeide forslag til nye forbedrede og enklere regler for registrering og dokumentasjon av regnskapsopplysninger (dvs. forslag til nytt kapittel 2 i lov av 17. juli 1998 nr. 56 om årsregnsskap m.v.). Utvalget skal ha representanter for næringsliv, regnskapsmiljøer og offentlige myndigheter.»

Flertallet går etter dette også imot Regjeringens forslag om å innføre et nytt annet punktum i regnskapslovens § 9-1 annet ledd.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til behandlingen av Ot.prp. nr. 42 (1997-1998) om forberedelsene av den nye regnskapsloven som ble lagt fram av regjeringen Bondevik og som fikk flertall i Stortinget våren 1998 som følge av et kompromiss i Stortinget mellom Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre.

I finanskomiteens innstilling, Innst. O. nr. 61 (1997-1998) heter det bl.a.:

«Komiteen viser til at proposisjonens kap. 2 innebærer en tildels betydelig utvidelse fra den tidligere lov. Den regnskapspliktige tillegges en utvidet plikt til å registrere nærmere angitte transaksjoner og andre disposisjoner. Loven definerer registreringsplikten til å omfatte alle opplysninger om transaksjoner og andre disposisjoner som har betydning for størrelsen og sammensetningen av den regnskapspliktiges eiendeler, gjeld, inntekter og kostnader i et regnskapssystem. Komiteen vil peke på at gjeldende lov gjennom Løsbladforskriften har definert krav til konkrete rapporter. Dette er av Regjeringen foreslått endret til mer generelle krav til spesifisering av registrerte opplysninger. En slik endring kan medføre at systemleverandører må levere nye typer rapporter, alternativt at regnskapsfører må legge om sine manuelle systemer eller rapporteringssystemer, noe som igjen vil kunne medføre omleggingskostnader for bedriftene. Komiteen vil peke på at krav om systemendringer kommer i en tid med store prosjekter i næringslivet som foretar systemendringer i forbindelse med år 2000-problematikken samt tilpasninger for EURO-rapportering. Tilgangen til systemeringsressurser er derfor knappe og kostbare. Komiteen mener at det for mange regnskapsavleggere vil føre til et stort tidspress og høye kostnader relatert til omprogrammering eller tilleggsprogrammering.

Komiteen har merket seg den brede enighet om at reglene må utarbeides slik at det gis rom for bruk av ny teknologi, og er tilfreds med at også departementet har sluttet seg til dette.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre og Tverrpolitisk Folkevalgte, mener at det i en overgangsperiode fram til 1. januar 2001 bør være adgang til fortsatt å benytte gjeldende bokføringsregler for de som ønsker det. Dette ivaretar hensynet til nødvendig omstillingstid og tilpasning.»

Disse medlemmer viser til at den nye loven er en rammelov som i stor grad setter generelle krav til registreringen, og hvor det er lagt til grunn at utfyllende forskriftsbestemmelser og utvikling av god regnskapsskikk skal danne grunnlaget for den nærmere praktiseringen av loven.

Disse medlemmer er kjent med at det er kommet krav om mer tid før overgangsperioden utgår, samt endringer av enkelte konkrete bestemmelser.

Disse medlemmer er positive til at Regjeringen nå legger opp til å imøtekomme en del av organisasjonenes innspill, enten i form av forlenget overgangsperiode fram til 1. januar 2002 eller forslag om hjemmel for i forskrift å kunne imøtekomme slike innspill, for eksempel knyttet til kortere oppbevaringstid for visse typer regnskapsmateriale og avgrensning av plikten til registrering av avtaler. Disse medlemmer støtter også de lovendringene som er foreslått i proposisjonen.

Disse medlemmer forutsetter at departementet legger vekt på en dialog med de berørte organisasjonene når det skal foretas endringer i forskriftene.

Disse medlemmer slutter seg til Regjeringens forslag til endring av regnskapsloven § 9-2 første ledd annet punktum om å forlenge overgangsperioden slik at adgangen til å benytte reglene om registrering og dokumentasjon av regnskapsopplysninger i regnskapsloven av 1977 med forskrifter forlenges frem til 1. januar 2002.

Disse medlemmer slutter seg også til Regjeringens forslag om å innføre et nytt annet punktum i regnskapslovens § 9-1 annet ledd. Bestemmelsen gir departementet hjemmel til i forskrift å unnta regnskapspliktige fra bestemmelsen i regnskapsloven § 2-1 første ledd, § 2-3 fjerde ledd første punktum, § 2-6 og § 2-7 annet ledd første og tredje punktum.