4. Nærmere om andre problemstillinger
- 4.1 Innledning
- 4.2 Tjenester over landegrensene (internasjonale tjenester)
- 4.3 Nærmere om fritak fra merverdiavgiftsplikten på omsetning av varer og tjenester (nullsatsede områder)
- 4.4 Merverdiavgiftsloven § 70 - dispensasjoner fra avgiftsplikten
- 4.5 Forholdet mellom tjenester utført med egne ansatte (egenregi) og kjøp av tjenester
- 4.6 Den avgiftsmessige behandlingen av offentlige overføringer
- 4.7 Investeringsavgiften
Forslaget til endringer i merverdiavgiftsloven medfører at flere næringsdrivende blir avgiftspliktige. Dette har gjort det nødvendig å vurdere også andre områder i merverdiavgiftssystemet enn de som er omtalt på bakgrunn av konkrete lovendringer. Enkelte av disse områdene vil som en konsekvens av reformen også kreve en nærmere oppfølging. Dette gjelder eksempelvis spørsmålet om den avgiftsmessige behandlingen av tjenester over landegrensene, jf. kap. 8.2 i proposisjonen.
Komiteen viser til merknader i det følgende.
Som det fremgår i proposisjonen avsnitt 8.2.2 vil mange tjenester som leveres fra en næringsdrivende i et EU-land til kunder i Norge, ikke bli avgiftsberegnet i det land hvor tjenesteyter er etablert. Etter departementets mening bør det være en målsetting at det i Norge etableres regler som sikrer at det i slike tilfeller skal beregnes merverdiavgift i Norge. En tilsvarende målsetting bør være at hvis det ved omsetning fra utlandet foreligger avgiftsplikt i det land tjenesteyteren er bosatt, så skal det ikke foreligge avgiftsplikt til Norge. Dette sikrer at samme tjeneste ikke avgiftsbelegges i to land, men samtidig at tjenester over landegrensene ikke blir avgiftsfrie både i Norge og i det land tjenesteyteren er hjemmehørende.
Problemet med å fastslå når tjenester omsatt over landegrensene skal avgiftsbelegges i Norge har tidligere ikke vært ansett for å være særlig stort, idet de fleste tjenester som er avgiftspliktige i Norge har vært lite egnet for levering over landegrensene. Det er f.eks. lite tvilsomt at arbeid på fast eiendom i Norge skal avgiftsbelegges her dersom tjenesten utføres på fast eiendom i Norge, uavhengig av om tjenesteyteren eller kjøperen er norsk eller utenlandsk. På samme måte skal en frisørtjeneste eller en bilreparasjon som utføres i Norge være avgiftspliktige her selv om kunden er utenlandsk. Liberaliseringen av telekommunikasjonsmarkedet har imidlertid aktualisert problemstillingen, idet utenlandske teleleverandører kan tilby tjenester til norske kunder i konkurranse med norske leverandører. Dette var bl.a. bakgrunnen for endringen i merverdiavgiftsloven § 65 a som innebar at departementet fikk en utvidet hjemmel til å pålegge betalingsplikt ved innførsel av tjenester fra utlandet, jf. Ot.prp. nr. 32 (1997-1998). Den samme problemstillingen oppstår i forhold til eksempelvis reklametjenester. Departementet vil understreke at det samme spørsmålet oppstår når det er norske tjenesteytere som omsetter slike tjenester til kunder i utlandet.
Behovet for klare regler på dette området forsterkes ytterligere når omsetning av langt flere tjenester nå foreslås gjort avgiftspliktig, særlig fordi en rekke tjenester i dag også er egnet for levering over landegrensene, f.eks. elektronisk. Som eksempel på slike «nye» tjenester som er egnet for levering over landegrensene kan nevnes administrativ og organisatorisk rådgivning, tjenester fra advokater og revisorer, informasjonstjenester og ulike IT-tjenester. For slike tjenester, hvor det ikke nødvendigvis foreligger et konstaterbart leveringssted, er det innenfor gjeldende regelverk som knytter avgiftsplikten til innenlands omsetning, uklart om tjenestene dekkes av avgiftsplikten. Dette hjemmelsproblemet er imidlertid, gjennom ovennevnte endring av merverdiavgiftsloven § 65 a, forsøkt løst ved å gi departementet hjemmel til, i forskrifts form, å pålegge betalingsplikt også ved innførsel av tjenester. Slike forskrifter er imidlertid enda ikke gitt.
I forbindelse med endringen av merverdiavgiftsloven § 65 a hadde flere høringsinstanser kritiske bemerkninger til at avgiftsplikten for internasjonale tjenester skulle knyttes til begrepet «innførsel av tjenester». Det ble påpekt at begrepet var uegnet som diskusjonsgrunnlag ved vurderingen av en eventuell avgiftsplikt, idet det ikke er naturlig å si at det innføres tjenester. Det ble videre reist spørsmål om ikke tjenester levert til norsk oppdragsgiver fra utlandet allerede var avgiftspliktig etter gjeldende regler for innenlands omsetning. Enkelte høringsinstanser pekte også på at skatte- og avgiftsspørsmål i forhold til internasjonale tjenester, som f.eks. telekommunikasjonstjenester, ikke bare burde løses nasjonalt, men også internasjonalt.
Departementet vil vise til at det nå foregår et omfattende internasjonalt samarbeid i regi av OECD knyttet til merverdiavgift og elektronisk handel. OECDs arbeid bygger på rammevilkår utarbeidet i OECDs ministerkonferanse i Ottawa i 1998. Her er det enighet om at landene i forhold til merverdiavgift skal skattlegge internasjonale tjenester i det land hvor forbruket skjer, med det formål å unngå dobbeltbeskatning eller ikke tilsiktet nullbeskatning. I dette arbeidet står det meget sentralt å utarbeide felles retningslinjer for hvor tjenester som kan omsettes elektronisk skal anses forbrukt. I tillegg vurderes hvilke oppkrevingsmekanismer som bør gjelde for å sikre at tjenesten faktisk beskattes der den forbrukes. Det er samtidig en målsetning at reglene gjøres enklest mulig for de næringsdrivende. Særlig vil det bli vurdert etablert retningslinjer om at det i tilfeller hvor den internasjonale tjenesteomsetningen skjer mellom næringsdrivende, så skal kjøperen kunne innbetale avgiften, såkalt «reverse charge». Ved omsetning av slike tjenester fra en utenlandsk næringsdrivende direkte til en forbruker, vurderes etablert retningslinjer for når den utenlandske næringsdrivende må registrere seg i landet forbrukeren er hjemhørende. I dette arbeidet er eksempelvis USA, Japan, Canada og Australia aktive ved siden av de europeiske land.
Departementet vil også gjøre oppmerksom på at EU-kommisjonen 7. juni 2000 fremsatte et forslag til et nytt direktiv om merverdiavgiftsbehandlingen av elektronisk leverte tjenesteytelser, jf. COM (2000) 349. Dette forslaget går i korthet ut på at slike tjenester som er levert til forbruk innen EU skal avgiftsbelegges i EU. Tilsvarende foreslås det at slike tjenester som leveres fra en næringsdrivende i EU til en kunde utenfor EU, skal fritas for merverdiavgift i EU. Forslaget har som siktemål å modernisere det eksisterende merverdiavgiftssystemet innen EU, som i liten grad er utformet med siktemål å lage regler for tjenester som leveres elektronisk. I forslaget er det også utarbeidet en rekke forenklingstiltak med sikte på å minske kostnadene næringslivet har på grunn av reglene. For næringsdrivende utenfor EU foreslås bl.a. at de bare trenger å registrere seg i ett EU land. Det foreligger ikke plikt til registrering hvor det er omsetning mellom næringsdrivende, fordi kunden da selv skal betale avgiften («reverse charge»). Omsettes det direkte til forbrukere innen EU foreligger det imidlertid en plikt til å registrere seg hvor omsetningen overskrider en grense på 100 000 ecu. Forslaget innebærer videre at næringsdrivende kan velge hvilket land de registrerer seg i. Det skal i så fall beregnes merverdiavgift med den sats som gjelder i det land de velger å registrere seg i. Direktivforslaget er ikke vedtatt.
Gjennomgangen over viser at gjeldende norsk regelverk, som bygger på import/eksport-betraktninger, bør moderniseres. I lys av det arbeidet som nå pågår internasjonalt og fordi gjeldende regelverk i mange tilfeller gir mulighet for avgiftsbelegging også av internasjonale tjenesteytelser, vil departementet ikke foreslå endringer i gjeldende regelverk på dette området som ledd i forslaget om å innføre generell avgiftsplikt på omsetning av tjenester. Dette bl.a. fordi departementet har hjemmel til å fastsette egne forskrifter om betalingsplikt på internasjonale tjenester etter merverdiavgiftsloven § 65 a, som eksempelvis kan benyttes dersom gjeldende regelverk fører til at norske næringsdrivende får en konkurranseulempe i forhold til tjenesteytere i andre land. Departementet vil imidlertid, særlig i lys av arbeidet innen OECD, foreta en ny gjennomgang av avgiftsreglene når det gjelder internasjonale tjenester. Departementet vil derfor arbeide videre med regelverket på dette området.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre og representanten Steinar Bastesen, tar til etterretning at departementet vil arbeide videre med regelverket for tjenester over landegrensene.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til sine generelle merknader i kap. 1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse medlemmer er av den oppfatning at man først bør vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en del av budsjettet.
Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker også at man holder de prinsipielle drøftelsene og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.
Ved innføring av generell merverdiavgiftsplikt på omsetning av tjenester er det nødvendig å se på i hvilken utstrekning det er behov for å videreføre fritak som følger av merverdiavgiftsloven §§ 16 og 17. Fritakene har sine særskilte begrunnelser, slik at det er nødvendig å foreta en konkret vurdering av hvert enkelt av dem. Som en følge av at det nå foreslås avgiftsplikt på en rekke nye tjenesteområder, bør uansett regelverket som knytter seg til eksportbetraktninger moderniseres. Dette behovet forsterkes ytterligere av det internasjonale arbeidet som nå pågår, særlig i forhold til elektronisk handel. Det vises til omtalen i kap. 8.2 i proposisjonen.
I proposisjonen avsnitt 8.3.2 gis det en omtale av de ulike fritak på dette området.
Komiteen tar dette til orientering.
Ut fra målsetningen om et konsekvent og nøytralt avgiftssystem mener departementet som et prinsipielt utgangspunkt at alt innenlands forbruk av varer og tjenester bør avgiftsbelegges. Dette er også en av hovedbegrunnelsene for forslaget om å innføre generell merverdiavgiftsplikt på omsetning av tjenester. Det er i den forbindelse understreket at unntak fra den generelle avgiftsplikten krever en særskilt begrunnelse. Det samme må i utgangspunktet også gjelde en opprettholdelse av eksisterende merverdiavgiftsfritak (nullsatser).
Departementet har på bakgrunn av ovennevnte foretatt en vurdering av de fritakene som er fastsatt i merverdiavgiftsloven §§ 16 og 17. Etter departementets oppfatning kreves det en langt sterkere og mer kvalifisert begrunnelse for å opprettholde disse fritakene når det nå foreslås generell avgiftsplikt på omsetning av tjenester. Fritak fra avgiftsplikten er en meget gunstig ordning, og bør etter departementets vurdering bare gis i de tilfeller hvor det følger direkte av de prinsipper som er lagt til grunn for avgiftssystemet eller i andre helt særskilte tilfeller. Som et prinsipielt utgangspunkt bør det være slik at virksomheter med omsetning av varer og tjenester enten omfattes av merverdiavgiftssystemet og må beregne utgående merverdiavgift samtidig som de har fradragsrett for inngående merverdiavgift, eller at virksomheten holdes helt utenfor.
Når det gjelder fritakene i merverdiavgiftsloven § 16 første ledd nr. 1-3 om leveranser til eksport og eksportlignende omsetningstilfeller, kommer ikke begrunnelsen for disse fritakene i noen annen stilling som følge av forslaget om å innføre generell merverdiavgiftsplikt på omsetning av tjenester. Det vil imidlertid i fremtiden være nødvendig å foreta en gjennomgang av dette regelverket på bakgrunn av det internasjonale arbeidet som nå pågår i regi av OECD på merverdiavgiftsområdet og som knytter seg til handel over landegrensene, jf. kap. 8.2.
Når det gjelder fritakene som er gitt i merverdiavgiftsloven § 17, kan det hevdes at en utvidelse av avgiftsplikten til også å gjelde persontransport ikke lenger gjør det nødvendig å opprettholde fritaket eksempelvis for utleie og reparasjonstjenester i forbindelse med varelevering. Ved avgiftsplikt på persontransport vil det foreligge fradragsrett for inngående merverdiavgift på slike anskaffelser til bruk i virksomheten. På den annen side gjelder fritaket etter gjeldende rett også for næringsdrivende som har fradragsrett (varetransport), og en eventuell opphevelse må derfor gis virkning for alle registrerte virksomheter innen denne sektoren. Lignende fritaksordninger praktiseres dessuten innen EU, selv om persontransport som hovedregel er merverdiavgiftspliktig. På denne bakgrunn finner departementet i denne omgang ikke grunnlag for å foreslå endringer i merverdiavgiftsloven § 17.
Når det gjelder fritaket som er gitt for direkte transport til eller fra utlandet, jf. merverdiavgiftsloven § 16 første ledd nr. 4, vises det til omtalen i kap. 6.2.2.5 i proposisjonen. Som det fremgår av denne omtalen, er det foreslått endringer slik at fritaket utvides til også å gjelde innenlands persontransport som ledd i direkte transport til eller fra utlandet.
Når det gjelder fritaket for transporttjenester som består i ferging av kjøretøy, jf. merverdiavgiftsloven § 16 første ledd nr. 10, er fritaket begrunnet med å minske kostnadene for transport i distriktene. Som en følge av at det nå foreslås avgiftsplikt på omsetning av persontransporttjenester, jf. kap. 6.2.2 i proposisjonen, synes det etter departementets mening ikke lenger utfra systemmessige betraktninger å være grunnlag for å opprettholde dette fritaket. På denne bakgrunn foreslår departementet at fritaket i merverdiavgiftsloven § 16 første ledd nr. 10 for transporttjenester som består i ferging av kjøretøyer oppheves. En opphevelse av denne bestemmelsen medfører at det skal betales merverdiavgift av vederlaget for slike tjenester etter hovedregelen om generell avgiftsplikt på omsetning av tjenester. Tjenesten foreslås imidlertid avgiftsbelagt med en redusert merverdiavgiftssats på 12 pst. Departementets forslag om redusert avgiftssats er fremmet i St.prp. nr. 1 (2000-2001) Skatte-, avgifts- og tollvedtak. Det er også fremmet forslag om at fergevirksomheten blir kompensert for merkostnadene, jf. kap. 6.2.2.6 og 10.3 i proposisjonen. Når det gjelder økonomiske konsekvenser ved å fjerne nullsatsen på ferging av kjøretøyer, vises det til omtalen av persontransport i kap. 6.2.2.6 i proposisjonen.
Når det gjelder fritaket i merverdiavgiftsloven § 16 første ledd nr. 12 om tjenester for regning av utenlandsk oppdragsgiver, kommer heller ikke begrunnelsen for dette etter departementets mening i noen annen stilling enn tidligere. Departementet kan heller ikke se at det på nåværende tidspunkt er grunnlag for revurdere fritaket for vegsektoren, jf. merverdiavgiftsloven § 16 første ledd nr. 13.
Fritaket i merverdiavgiftsloven § 16 første ledd nr. 7 og 8 for omsetning av aviser, bøker og visse tidsskrift, byr på avgrensningsproblemer som gjør bestemmelsen vanskelig å praktisere. Bestemmelsen gir bl.a. opphav til konkurransevridninger ved at omsetning av aviser er fritatt mens omsetning av ukeblader er avgiftspliktig. Det samme gjelder forholdet mellom trykte publikasjoner og publikasjoner som publiseres på annen måte enn i trykt form. Eksempelvis regnes omsetning av publikasjoner på CD-rom som avgiftspliktig omsetning av vare. Det vil ved innføringen av generell avgiftsplikt på omsetning av tjenester kunne oppstå ytterligere konkurransevridning ved at også omsetning av digitalt overførte publikasjoner blir avgiftspliktig. Departementet vil imidlertid ikke i denne proposisjonen fremme forslag om endringer på dette området. Det vises også til at Dagspresseutvalgets utredning (NOU 2000:15 Pressepolitikk ved et tusenårsskifte) fortsatt er på høring. Høringsfristen utløper 15. oktober 2000.
Fritaket i merverdiavgiftsloven § 16 første ledd nr. 9 om elektrisk kraft til husholdningsbruk i Nord-Norge, er begrunnet i et ønske om å redusere utgiftene til elektrisk kraft for private husholdninger i denne landsdelen. Departementet finner ikke grunnlag for å foreslå endringer på dette området.
Fritaket for omsetning av brukte kjøretøy i merverdiavgiftsloven § 16 første ledd nr. 11 kommer etter departementets oppfatning ikke i noen annen stilling enn tidligere. Begrunnelsen om at omregistreringsavgiften i slike tilfeller er mer konkurransenøytralt enn merverdiavgiften, bør etter departementets oppfatning føre til at fritaket opprettholdes.
Det vises for øvrig til at det foreslås avgiftsplikt på persontransport med redusert merverdiavgiftssats på 12 pst., men slik at det innføres en særordning med nullsats for personbefordring med luftfartøy. Bestemmelsen om nullsats for luftfarten er foreslått tatt inn i merverdiavgiftsloven § 16. Det vises til kapittel 6.2.2 i proposisjonen.
Departementet foreslår at gjeldende fritaksordninger hjemlet i merverdiavgiftsloven § 16 første ledd opprettholdes, med unntak av fritaket for transporttjenester som består i ferging av kjøretøy, jf. § 16 første ledd nr. 10, som foreslås opphevet. Gjeldende avgiftsfritak for varetransport direkte til eller fra utlandet i § 16 første ledd nr. 4 foreslås også utvidet til å gjelde persontransport.
Komiteen viser til respektive merknader andre steder i denne innstilling når det gjelder Regjeringens forslag til nullsats.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og representanten Steinar Bastesen vil imidlertid gjøre unntak i forbindelse med behandlingen av momsreformen. Disse medlemmer vil gå inn for at det innføres en særordning for personbefordring med fly. Disse medlemmer vil på denne bakgrunn stemme for bestemmelsen om nullsats for luftfarten hjemlet i § 16 første ledd ny nr. 13.
Etter merverdiavgiftsloven § 70 kan Finansdepartementet helt eller delvis frita fra avgiftsplikt etter merverdiavgiftsloven når det foreligger særlige forhold. Ved siden av å være brukt i enkelttilfeller, er bestemmelsen også brukt som hjemmel for å gi mer generelle fritak. Det er i proposisjonen avsnitt 8.4 redegjort nærmere for i hvilke tilfeller fritak etter § 70 er gitt.
Generell merverdiavgift på omsetning av tjenester vil medføre at det blir mindre behov for å etablere særordninger i medhold av merverdiavgiftsloven § 70. Lovforslaget som legges fram, samt de endringer som har funnet sted etter at enkelte av fritakene ble gitt, vil også ha betydning for en del av de gitte fritakene. Noen av fritakene vil f.eks. ikke lenger ha praktisk betydning. Dette gjelder bl.a. fritaket for begravelsesbyråenes transport av døde, herunder for pakking og forsendelse av urner etter bisettelsen. Fritaket vil bli overflødig som følge av det foreslåtte unntaket for seremonielle tjenester i forbindelse med begravelser m.v., se kapittel 7.2.11 i proposisjonen. Det samme gjelder fritaket som beskrevet ovenfor for hotellnæringen. Som følge av at overnattingstjenester ikke er foreslått unntatt fra avgiftsområdet, vil hoteller få fradragsrett for inngående merverdiavgift på anskaffelser til overnattingsvirksomheten. En generell merverdiavgiftsplikt på omsetning av tjenester vil også gjøre fritaket for busselskapers egenreparasjon overflødig. Siden persontransport etter forslaget vil omfattes av avgiftsområdet, vil det ikke foreligge uttak ved egenreparasjoner. Disse fritakene vil bli opphevet.
For enkelte andre fritak vil den opprinnelige begrunnelsen for fritakene ikke lenger være til stede etter den foreslåtte lovendringen. Dette gjelder eksempelvis fritaket som er gitt for eiere som stiller fast eiendom til disposisjon for reklame. Disse fritakene vil bli opphevet.
Når det gjelder serveringstjenester, vil avgiftsplikten følge av hovedregelen om generell merverdiavgiftsplikt på omsetning av tjenester. Dette innebærer at all servering mot vederlag i utgangspunktet blir avgiftspliktig virksomhet uten hensyn til om det serveres til en lukket krets eller om offentligheten også har adgang. Et unntak gjelder for serveringstjenester som kan anses som en del av en ellers unntatt tjeneste, se kapittel 7.2.2 i proposisjonen. En forutsetning for avgiftsplikt, vil for øvrig være at de generelle vilkårene for avgiftsplikt foreligger. Det må foreligge en omsetning på 30 000 kroner i en periode på 12 måneder og serveringstjenesten må omsettes i næring. Rene bedriftskantiner som ikke tar vederlag for sin servering, vil således ikke bli avgiftspliktig. Departementet vil på denne bakgrunn se nærmere på de fritak som er gitt på dette området.
På bakgrunn av Stortingets behandling av lovforslagene i denne proposisjonen, vil departementet foreta en nærmere gjennomgang av de fritak som er gitt i medhold av merverdiavgiftsloven § 70.
Komiteen tar dette til orientering.
Et av hovedprinsippene bak utformingen av merverdiavgiftssystemet er at det skal være en nøytral form for forbruksbeskatning. Likeartede tjenester skal behandles likt, og det er et mål at merverdiavgiftsregelverket i minst mulig grad skal bidra til at aktørene velger å innrette seg på en annen måte enn det de ellers ville valgt.
For avgiftspliktige næringsdrivende er prinsippet om nøytralitet godt ivaretatt i merverdiavgiftsregelverket gjennom fradragsretten som gjelder ved kjøp av avgiftspliktige varer og tjenester til bruk i virksomheten. Dersom en næringsdrivende velger å utføre tjenester i egenregi med egne ansatte, skjer det ingen omsetning, og det skal ikke beregnes merverdiavgift. Et eksempel på dette er en bedrift som ansetter egne folk til å vaske bedriftens lokaler. Hvis den næringsdrivende i stedet velger å kjøpe tjenesten fra en ekstern tjenesteyter, eksempelvis et rengjøringsbyrå, skal dette firma beregne merverdiavgift på vederlaget av tjenesten. Kjøperen av tjenesten har imidlertid i dette tilfellet full fradragsrett slik at merverdiavgiften ikke blir endelig belastet. For avgiftspliktige næringsdrivende er det således ingen konkurransevridning som følge av merverdiavgiftssystemet om tjenesten utføres med egne ansatte eller om den kjøpes fra eksterne tjenesteytere. Det kan imidlertid oppstå konkurransevridning i forhold til enkelte tjenester som ved kjøp fra ekstern tjenesteyter, i motsetning til om tjenesten utføres i egenregi, vil utløse plikt til å beregne investeringsavgift. Dette gjelder eksempelvis arbeid med reparasjon, vedlikehold og rengjøring av driftsmidler, jf. investeringsavgiftsloven § 4 første ledd nr. 2.
For ikke avgiftspliktig virksomhet kan det imidlertid oppstå en konkurransevridning som følge av merverdiavgiftsregelverket. Slike virksomheter har ingen fradragsrett for anskaffelser av avgiftspliktige varer og tjenester. Dersom en slik virksomhet velger å utføre tjenesten i egenregi med egne ansatte skal det ikke beregnes merverdiavgift av denne tjenesten. Et eksempel på dette er en bank som velger å ansette egne edb-spesialister. Den tjenesten disse ansatte utfører for egen bedrift skal det ikke svares merverdiavgift av. Hvis banken i stedet kjøper en edb-tjeneste fra andre næringsdrivende skal tjenesteyteren beregne merverdiavgift på vanlig måte. Fordi kjøperen er en ikke avgiftspliktig virksomhet og mangler fradragsrett ved anskaffelsen, oppstår konkurransevridning i forhold til merverdiavgift. Virksomheter som er unntatt sparer med andre ord merverdiavgift ved å utføre tjenester i egenregi.
Den effekten som her er beskrevet og som oppstår i forholdet mellom egenregi og kjøp av tjenester fra andre næringsdrivende, er en følge av at merverdiavgiftssystemet er en generell omsetningsavgift og følger dermed av de prinsipper systemet bygger på. Dette gjør seg særlig sterkt gjeldende i forhold til offentlig sektor fordi den er stor og fordi det innen sektoren i liten grad kan sies å foreligge omsetning. Fordi merverdiavgiften her kan føre til at eksempelvis kommunen velger å utføre tjenester med egne ansatte i stedet for å kjøpe tjenesten av andre, ble det fra 1. mai 1995 iverksatt en kompensasjonsordning for kommuner og fylkeskommuners kjøp av visse tjenester. Denne loven innebærer at kommunal virksomhet som kjøper tjenester som gjelder bygg og anlegg og vask og rens av tekstiler får kompensert merverdiavgiften gjennom en særskilt fastsatt bevilgning på statsbudsjettets utgiftsside.
Forslaget til merverdiavgiftsreform vil medføre at flere næringsdrivende tjenesteytere blir avgiftspliktig. For disse næringsdrivende, eksempelvis advokater, konsulentvirksomhet og reiselivsvirksomhet, vil forskjellen i merverdiavgiftsbelastning mellom egenregi og kjøp av eksterne tjenester som eksisterer etter dagens regelverk forsvinne.
For virksomhet som foreslås fortsatt unntatt, eksempelvis kommunal virksomhet og finansiell sektor, kan imidlertid konkurransevridning mellom egenregi og kjøp av tjenester kunne øke noe som følge av forslaget om at flere tjenester skal bli avgiftspliktige. Et eksempel på dette er en bank som velger å kjøpe administrative tjenester eller konsulenttjenester, herunder advokattjenester, fra andre. Etter forslaget i denne proposisjonen vil disse tjenestene bli avgiftspliktige, og banken vil bli belastet merverdiavgift ved kjøpet. Hvis tjenestene derimot organiseres/utføres innen virksomheten med egne ansatte, vil det ikke utløse merverdiavgiftsplikt.
Departementet vurderer denne effekten, som gjelder ikke avgiftspliktig virksomhet, som uheldig isolert sett. Imidlertid er dette som nevnt en direkte følge av merverdiavgiftssystemets krav til omsetning. Så lenge merverdiavgiftsgrunnlaget ikke gjøres helt generelt og uavhengig av omsetningskriteriet, vil avgiftsfordelen ved å utføre tjenester med egne ansatte bestå for næringsdrivende som driver virksomhet utenfor merverdiavgiftsområdet. Reformen bidrar til at langt flere næringsdrivende blir avgiftspliktige slik at disse problemene fjernes for en rekke aktører.
Loven om kompensasjonsordningen som Stortinget vedtok i 1995, og utvidet fra 2000 for kommuners kjøp av visse tjenester, foreslås ikke endret. Kompensasjonsordningen har vært vurdert en rekke ganger av Stortinget i nittiårene. Departementet kan ikke se at de nye tjenesteområder som det blir foreslått innført merverdiavgift på vil medføre sterkere incentiver for kommunene til å utføre disse tjenestene ved bruk av egne ansatte, enn det som gjelder i dag for ikke kompensasjonsberettigede tjenester.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre og representanten Steinar Bastesen, tar til etterretning at Regjeringen ikke foreslår endringer i lov om kompensasjonsordningen.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre viser til budsjettavtalens pkt. 6 hvor Regjeringen bes om å komme tilbake i Revidert nasjonalbudsjett 2001 med en nærmere vurdering av momsreformens virkning på forholdet mellom tjenester utført av egne ansatte og kjøp av tjenester.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til sine generelle merknader i kap. 1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse medlemmer er av den oppfatning at man først bør vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en del av budsjettet.
Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker også at man holder de prinsipielle drøftelsene og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.
Som nevnt tidligere er det en forutsetning for avgiftsplikt at det foreligger omsetning eller innførsel. Omsetningsbegrepet er nærmere beskrevet i kapittel 3.2.2.2 i proposisjonen.
At merverdiavgiften er transaksjonsrelatert har skapt enkelte problemer knyttet til offentlige overføringer. Det offentlige kan både opptre som ordinære kjøpere av varer og tjenester, og vil i slike situasjoner betale merverdiavgift på sine anskaffelser. Det offentlig yter imidlertid også ren støtte til ulike formål.
Avgiftsrettslig kan det imidlertid være flytende overganger mellom disse situasjonene, hvor det sentrale spørsmålet blir om det foreligger omsetning mellom det offentlige og den som mottar den offentlige overføringen. Det kan i slike tilfeller være uklart om det offentlige mottar en motytelse. Hvorvidt det foreligger omsetning beror på en helhetsvurdering, hvor det bl.a. er av vesentlig betydning om det offentlige organet har krav på en gjenytelse, slik at kravet til gjensidighet er oppfylt.
Dette spørsmålet blir i mange tilfeller ytterligere forvansket ved at overføringen fra det offentlige til virksomheter som driver omsetning benyttes til å redusere prisen på leveranser av varer og ytelser av tjenester til en tredjemann/kjøper. I et slikt tilfelle kan det være aktuelt å reise spørsmålet om det er to kjøpere, både det offentlige og tredjemann eller om det bare er tredjemann som anses som kjøper. Etter gjeldende rett er det forholdet mellom virksomheten og tredjemann som anses som omsetning. Beregningsgrunnlaget for merverdiavgiften blir således i utgangspunktet den reduserte prisen. F.eks. vil offentlige tilskudd i form av skyssgodtgjørelse eller lignende til veterinærer som ytes for at disse skal kunne tilby sine tjenester til redusert pris i distriktene, ikke være å anse som vederlag for veterinærtjenester. Hvis det offentlige i stedet overførte midler direkte til kjøperen ville beregningsgrunnlaget for avgiften bli den ordinære prisen, det vil si høyere enn om virksomheten mottok overføringen.
I EU har man løst dette noe annerledes. Etter EFs sjette avgiftsdirektiv artikkel 2 skal det faktureres med merverdiavgift ved levering av varer og tjenesteytelser som foretas mot vederlag. Beregningsgrunnlaget for avgiften er i utgangspunktet den samlede verdi av vederlaget som leverandøren eller tjenesteyteren mottar eller vil motta av kjøperen, tredjemann m.v., herunder tilskudd som er direkte forbundet med transaksjonenes pris, jf. artikkel 11(A)(1)(a). I henhold til Sveriges Offentlige Utredninger (SOU) 1999:133 kan det i EU være aktuelt å anse tilskudd fra det offentlige til en privat virksomhet som yter gratis tjenester til privatpersoner, som et vederlag for de aktuelle tjenestene. Eksempelvis kan tilskudd som gis til en skole for at denne skal kunne yte gratis undervisningstjenester til deler av befolkningen anes som vederlag for undervisningstjenester.
I New Zealand har man innført et system der offentlige organer omfattes av avgiftsområdet ved all ytelse av tjenester (med mindre disse etter sin art er særskilt unntatt fra avgiftsområdet), også når tjenestene ytes til andre offentlige organer. Bevilgninger fra et offentlig organ, eller subsidier til en privat virksomhet, anses som vederlag for en ytelse også når bevilgningene/subsidiene ikke er knyttet til antall omsatte enheter. Systemet forutsetter en prising av offentlige tjenester, og har som hensikt å motvirke konkurransevridning mellom offentlige og private tjenesteytelser.
Innføring av generell merverdiavgiftsplikt på omsetning av tjenester vil ikke innebære noen endring i norsk rett på det aktuelle området.
Komiteen tar dette til orientering.
De virksomheter som i henhold til Regjeringens forslag vil bli avgiftspliktige vil også bli omfattet av plikten til å svare investeringsavgift.
Som det fremgår av redegjørelsen i avsnitt 8.7 i proposisjonen gjelder plikten til å beregne investeringsavgift i hovedsak ved anskaffelse av varer som skal tjene som driftsmidler i virksomheten, og i mindre grad ved kjøp av tjenester. Anskaffelse av tjenester som gjennom Regjeringens forslag foreslås tatt inn under merverdiavgiftens område, vil derfor som hovedregel ikke medføre en plikt til å beregne investeringsavgift. Enkelte rettigheter er etter gjeldende rett definert som vare, jf. merverdiavgiftsloven § 2 annet ledd. Som ledd i merverdiavgiftsreformen er disse foreslått fjernet fra varedefinisjonen og tatt inn i et utvidet tjenestebegrep. Dette innebærer at anskaffelse av slike rettigheter ikke lenger utløser plikt til å beregne investeringsavgift.
Departementet tar på bakgrunn av ovennevnte sikte på å følge opp og se nærmere på virkningene av reformen på investeringsavgiften, herunder vurdere behovet for eventuelle endringer av systemet.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Sosialistisk Venstreparti, foreslår at investeringsavgiftsloven skal vedtas opphevet samtidig med endringer i merverdiavgiftsloven med virkning fra 1. januar 2002, med unntak av lovens oppkrevingsbestemmelser som må gjelde så lenge det er nødvendig for å få innbetaling av siste termin 2001. Flertallet fremmer følgende forslag til lov:
«Forslag til lov om opphevelse av lov 19. juni 1969 nr. 67 om avgift på investeringer m.v.
I
Lov 19. juni 1969 nr. 67 om avgift på investeringer m.v. oppheves.
II
Loven trer i kraft 1. januar 2002, med unntak av §§ 6 og 7 som oppheves fra det tidspunkt Kongen bestemmer.»
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, viser til budsjettavtalen pkt. 7 hvor avtalepartene er enige om å fjerne investeringsavgiften med virkning fra 1. januar 2002.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til forliket mellom Arbeiderpartiet og sentrumspartiene der det foreslås å oppheve investeringsavgiften fra 1. januar 2002.
Dette medlem er prinsipielt for videreføring av investeringsavgiften. Oppheving av denne medfører en betydelig avgiftsreduksjon for næringslivet, på bekostning av det offentlige. Dette vil derfor bety redusert tilbud av offentlige velferdsstjenester, eller økt avgiftsbelastning for andre grupper.
Dette medlem understreker at de mange unntakene fra investeringsavgiften har medført at denne skaper betydelige tilpasningsproblemer i økonomien. Det bør derfor foretas en gjennomgang av investeringsavgiften med sikte på en provenynøytral omlegging der man utvider avgiftsgrunnlaget og reduserer satsen.
Dette medlem vil fremme følgende forslag:
«Det nedsettes et offentlig utvalg som skal gjennomgå investeringsavgiften med sikte på en provenynøytral omlegging der man utvider avgiftsgrunnlaget og reduserer satsen.»