26. Økonomiske og administrative konsekvenser
Selv om maksimalgrensene for innskudd eventuelt skulle bli noe lavere enn det som ble lagt til grunn i de beregningene som ble foretatt i NOU 1999:32, og som er omtalt i avsnitt 18.9, jf. avsnitt 7.5, vil innføring av innskuddspensjoner i arbeidsforhold kunne innebære en betydelig reduksjon i skatteinntekter. Etter departementets syn må det synliggjøres hvordan kostnadene ved en slik reform skal dekkes inn, og departementet vil derfor komme tilbake i budsjettet for 2001 med konkrete forslag til hvordan inndekningen bør skje.
Skattereglene for tjenestepensjonsordninger er generelt gunstige og bryter med prinsippene som lå til grunn for skattereformen av 1992 om skattemessig likebehandling av ulike spareformer. Krav om livslange ytelser og forsikringselement har tidligere vært brukt som argument for denne skattemessige særbehandlingen. Med de endringer som Stortinget vedtok i forbindelse med lov om foretakspensjon - og som også blir fulgt opp i denne proposisjonen om lov om innskuddspensjon - svekkes imidlertid denne begrunnelsen betydelig. Stortingets vedtak innebar bl.a. at minste utbetalingstid ble satt til ti år, og at det er adgang til valg mellom forsikrings- og sparekontrakt.
Etter departementets syn taler dette for at inndekningen av provenytapet så langt som mulig bør skje gjennom innstramminger i de generelle skattereglene for pensjoner i arbeidsforhold. Stortinget har forutsatt at den skattemessige behandling av ytelsesbaserte (jf. lov om foretakspensjon) og innskuddsbaserte ordninger skal være lik, og omtalen av skattereglene i denne proposisjonen er gjort med utgangspunkt i dette prinsippet. Eventuelle reduksjoner knyttet til fordelene av de særskilte skattereglene og pensjoner bør i tråd med dette også i størst mulig grad gjelde både innskudds- og ytelsesbaserte ordninger.
Beskatningen av en privat tjenestepensjonsordning etter skatteloven skjer etter det såkalte P-prinsippet, jf. kapittel 17. Prinsippet har tre hovedelementer: (i) Arbeidsgiveren får fradrag for premie og tilskudd til ordningen innenfor nærmere fastsatte rammer, (ii) det foretas ingen løpende beskatning av avkastningen på innestående midler og (iii) alle utbetalinger under ordningen beskattes i sin helhet som pensjon hos mottakerne. Videre inngår ikke innbetalinger fra arbeidsgiver i arbeidstakerens grunnlag for formuesskatt og arbeidsgiver svarer ikke eventuell formuesskatt av innestående midler i premiefond. Alle disse elementene innebærer en skattemessig vesentlig gunstigere behandling av slike pensjonsordninger, framfor at arbeidstakeren selv måtte finansiere slike spareordninger gjennom beskattede lønnsinntekter.
Det er også andre særskilt gunstige elementer ved den skattemessige behandlingen av pensjoner i arbeidsforhold, bl.a. at arbeidsgiver i foretakspensjonsordninger får fradrag for innbetalinger til et premiefond tilsvarende 150 pst. av gjennomsnittlig årlig premie de tre siste årene. Fondet kan likevel ikke være større enn ti ganger gjennomsnittet av betalt årlig premie de siste tre årene, og midler som tilbakeføres fra fondet inntektsføres og kommer til beskatning. Selv om mulighetene for å få skattemessig fradrag for mer enn det årlige innskuddet er beløpsmessig begrenset, innebærer denne ordningen likevel en fordel ved at den gir arbeidsgiverne en mulighet til å utsette beskatningen av overskudd. Denne adgangen innebærer m.a.o. en skattekreditt for selskapene. I denne proposisjonen er det foreslått tilsvarende bestemmelser for innskuddsfond i innskuddspensjonsordninger.
Et annet særlig gunstig element er at arbeidstakere som går ut av ordningen før oppnådd pensjonsalder har rett til fortsatt pensjonssparing med et inntektsfradrag på inntil 40 000 kroner pr. år. Dette fradraget kommer i tillegg til eventuelt fradrag for IPA (individuell pensjonsavtale), der det også er en øvre grense på 40 000 kroner. Etter departementets syn er det liten grunn til at det ikke skal være en felles øvre grense for disse to individuelle skattestimulerte pensjonsordningene på 40 000 kroner. Det vises for øvrig til drøfting av avkastningsskatt i avsnitt 17.2.3 i proposisjonen.
Departementet vil i budsjettet for 2001 komme tilbake med konkrete inndekningsforslag i form av reduserte fordeler knyttet til de særskilte skattereglene for innskudds- og ytelsesbaserte pensjonsordninger. Utgangspunktet er at innskuddsbasert pensjon ikke skal redusere statens inntekter.
For øvrig vises til redegjørelsen for økonomiske og administrative konsekvenser i proposisjonen kapittel 18.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at departementet i proposisjonens avsnitt 18.10 gir en omtale av provenymessige forhold knyttet til innføring av innskuddspensjoner i arbeidsforhold innenfor skatteloven. Her fremgår det at departementet sikter mot at innskuddsbasert pensjon ikke skal redusere statens inntekter. Flertallet vil påpeke at nær 1 million arbeidstakere står uten pensjonsordning i arbeidsforhold, og at det er en uttalt politisk målsetting å øke utbredelsen av pensjonsordninger i arbeidsforhold. Flertallet kan vanskelig se hvordan en skal kunne oppnå målet om økt utbredelse at skattefavoriserte pensjonsordninger uten at statens inntekter reduseres på kort sikt.
Flertallet viser til at departementet i proposisjonens avsnitt 18.10 og i brev til finanskomiteen datert 7. september 2000 varsler forslag om økt skatt på premiefond og innskuddsfond i forbindelse med statsbudsjettet 2001. Departementet varsler også økt skattlegging av fortsettelsesforsikringer. Flertallet viser til at et flertall på Stortinget gikk imot økt skattlegging av premiefond ved behandlingen av St.meld. nr. 35 (1994-1995) Velferdsmeldingen.
I Innst. S. nr. 180 (1995-1996) (s. 106) heter det fra komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Kristelig Folkeparti, Høyre og Fremskrittspartiet som representerte et flertall på Stortinget:
«Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Fremskrittspartiet, viser til Regjeringens forslag om å redusere adgangen til avsetning på premiefond under dagens tak på 10 ganger årets premie i TPES-ordningen. Disse medlemmer viser videre til regelen om at tilskudd til premiefond ikke må overstige 150 pst. av årets premie, som setter grense for den årlige avsetningen til fondet. Disse medlemmer mener at bedriftens avsetningsmulighet ikke må svekkes med hensyn til sikring av de ansattes rettigheter. Disse medlemmer viser videre til forslag fra Regjeringen om både å inntekts- og formuesbeskatte premiefond. Disse medlemmer viser til at selv om avkastningen på premiefondet ikke beskattes fortløpende, blir uttak fra fondet, dvs. pensjonene, beskattet med inntektsskatt. Disse medlemmer viser til at beskatning kan vanskeliggjøre oppbygging av pensjonsordning for ansatte i private bedrifter. Disse medlemmer vil på denne bakgrunn ikke støtte forslaget til innstramming.»
Flertallet viser videre til at regelverket for premiefond senest ble vurdert i forbindelse med lov om foretakspensjon. Flertallet viser til at det i denne forbindelse ble vedtatt et tak på premiefondets størrelse på ti ganger gjennomsnittet av årets premie og premiene for de to foregående år, jf. § 10-4 i lov om foretakspensjon. Premiefondsmidler utover dette taket skal tilbakeføres til foretaket mot beskatning, noe som således vil føre til økte skatteinntekter.
På denne bakgrunn går flertallet imot det varslede forslaget om skattemessig innstramming for premiefond og innskuddsfond. Flertallet vil komme tilbake til spørsmålet om skattemessig innstramming for fortsettelsesforsikring når et eventuelt forslag fra departementet foreligger.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti tar redegjørelsen fra Regjeringen til etterretning.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet mener at skattereglene knyttet til pensjonsordninger må vurderes sammen med de øvrige skatte- og avgiftsreglene. Disse medlemmer avventer derfor de konkrete forslagene til visse innstramminger når det gjelder skattefavoriseringen av fortsettelsesforsikringer samt premie, som Regjeringen vil komme med i skatte- og avgiftsopplegget for 2001.