2.1 Generelt

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Odd Eriksen, Kjell Ivar Fossnes, Aud Gaundal, Einar Johansen og Leif Lund, fra Fremskrittspartiet, Torbjørn Andersen og Lodve Solholm, fra Kristelig Folkeparti, Anita Apelthun Sæle og Ivar østberg, fra Høyre, Sverre J. Hoddevik og Erna Solberg, fra Senterpartiet, Magnhild Meltveit Kleppa, og fra Sosialistisk Venstreparti, Karin Andersen, vil vise til at proposisjonen inneholder forslag til endringer i kommuneloven som i hovedsak er knyttet til reglene om økonomisk planlegging og forvaltning. Komiteen har merket seg at forslaget til lovendringer bygger på utredningsarbeider som departementet selv har gjennomført og at det har vært en omfattende høringsrunde.

Komiteen vil vise til at Kommunenes Sentralforbund i samarbeid med Norsk kemner- og kommunekassererforbund (NKK) har hatt et eget prosjekt hvor det våren 1998 ble avgitt sluttrapport om samme tema.

Komiteen ser det som positivt at det fremmes forslag til endringer av reglene knyttet til økonomisk planlegging og forvaltning da nåværende regler har sitt grunnlag i kommuneloven av 1992. Komiteen vil peke på at det er økende fokus på hvordan kommunal sektor utnytter sine ressurser og det er derfor viktig å ha styringsmodeller som ivaretar dette. Komiteen vil imidlertid peke på at det politiske skjønnet også står sentralt i kommuneforvaltningen.

2.2 Planlegging ut over året

Komiteen har merket seg at et av motivene for departementets gjennomgang av kommunelovens reg­ler var for å se på muligheten for å gjennomføre forenklinger. Komiteen er fornøyd med at det fremmes regelendringer som er med og forenkler og til dels reduserer den statlige kontrollen med kommunesektoren, både direkte med kun betinget kontroll etter § 59 a, og mer generelt ved færre forskrifter i medhold av lov og ved i større grad å ta i bruk ramme- og målstyring. Komiteen vil vise til at det er et godt eksempel på forskriftsforenkling at dagens økonomiplanforskrifter forsvinner og kun innholdet i lovens § 44 blir førende.

Komiteen vil understreke at forutsigbare rammebetingelser er en forutsetning for at kommuner og fylkeskommuner kan drive realistisk økonomisk planlegging. Det er i tillegg viktig at det er samsvar mellom pålagte oppgaver og økonomiske rammer.

2.3 Det kommunale budsjett- og regnskapssystem

Komiteen er enig i at de grunnleggende regnskapsprinsipper skal fastsettes i loven, og at utfyllende bestemmelser skal gis i forskrifts form, supplert med anbefalinger og standarder basert på «god kommunal regnskapsskikk». Komiteen er således enig i at det etableres et selvstendig organ som skal ivareta arbeidet med utviklingen av «god kommunal regnskapsskikk». Komiteen mener det er viktig at dette organet tilføres tilstrekkelige ressurser og at virksomheten kan komme raskt i gang.

Komiteen har merket seg at både KS og NKK er positive til opprettelsen av et eget organ for god regnskapsskikk. Komiteen har videre merket seg at både KS og NKK mener at det er beregnet for lite ressurser til driften av dette organet.

Komiteen støtter at prinsippet om «god kommunal regnskapsskikk» tas inn i loven nå.

Komiteen har også merket seg at en del høringsinstanser deriblant KS og NKK anbefaler at man endrer regnskapsprinsipp fra finansielt orientert til et resultatorientert regnskap for å synliggjøre avskrivninger og gjøre det lettere å sammenligne anbud fra private i en konkurransesituasjon. Komiteen har merket seg at mange av høringsinstansene kommenterer problemet med manglende avskrivninger i dagens regnskapsprinsipp. Komiteen slutter seg til at beregning av årlige avskrivninger blir obligatorisk.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre vil vise til at departementet i sitt høringsutkast la frem en drøfting av spørsmål knyttet til valg av hovedprinsipp for føring av kommunale regnskaper. Disse medlemmer vil vise til at flere land har innført resultat og regnskapsorienterte budsjett og regnskapssystemer. Videre er det flere høringsinstanser som mener det enten bør innføres en egen lov basert på disse prinsipper eller at forholdet bør utredes nærmere. Disse medlemmer vil peke på at regnskap som ikke avspeiler når en vare/tjeneste anskaffes, men et regnskap som baserer seg på forbruket av den ressursen varen/tjenesten er, gir en langt mer dekkende beskrivelse av den faktiske økonomiske aktiviteten i en kommune. Informasjonsverdien av et regnskap er etter disse medlemmers syn større når det baseres på kostnader, ikke på betalte regninger/påførte forpliktelser. Disse medlemmer vil vise til at en rekke kommuner nå organiserer deler av virksomheten i selskapsformer som fører regnskap etter regnskapsloven. Ulike regnskapsprinsipp skaper problemer med sammenligning av aktivitet og skaper større kunnskapskrav til regnskapsforståelse hos kommunepolitikere. Disse medlemmer ser at aktivitet som ikke har et inntektsskapende motiv, som store deler av kommuneaktiviteten ikke har, vil kreve noen andre regnskapsregler enn de regnskapsregler som regnskapsloven baserer seg på. Disse medlemmer mener likevel det er viktig med en tilnærming, og vil derfor be Regjeringen utrede dette videre bl.a. gjennom konkrete forsøk i enkelte kommuner.

Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:

«Stortinget ber Regjeringen arbeide videre med en omlegging av regnskapsprinsippet for kommuneregnskapet i retning av en resultatorientert regnskaps- og budsjettføring. Det bør i det videre arbeid også gjennomføres forsøk i enkelte kommuner med omlegging av regnskapsprinsipp.»

Komiteen har merket seg at det i lovforslaget foreslås saldering av underskudd i årsregnskapet opp mot frie reserver dersom kommunen ikke har budsjettert med bruk av disse fondene i inneværende årsbudsjett.

Komiteen ser det som positivt at kravet til budsjettets utforming gir kommunestyrene adgang til å drive reell rammestyring utfra en helhetlig prioritering. Komiteen vil understreke at årsbudsjettet som den sentrale plan for kommunens virksomhet bør stå sentralt i dialogen mellom kommunen og innbyggerne. Komiteen støtter forslaget om at fullstendig årsbudsjett skal sendes departementet til orientering.

Komiteen vil vise til at etter endringer i kommuneloven av 1992 ble beslutningsmyndigheten til fylkestinget styrket på bekostning av fylkesutvalget i flere økonomispørsmål. Enhver endring i kapitalbudsjettet, justering av renter og avdrag, samt fylkesskatt må vedtas av fylkestinget. Komiteen vil peke på at enkelte fylker har fylkesting kun fire ganger i året. Det kan være uhensiktsmessig å vente i 3 måneder for å vente på endelig godkjenning av for eksempel en endring i et kostnadsoverslag på 100 000 kroner. Komiteen har merket seg at Regjeringen vil åpne for at deler av fylkestingets enekompetanse kan delegeres til fylkesutvalget i kurante tilfeller.

Komiteen vil vise til at departementet ikke lenger skal gi forskrifter om delegasjon i budsjettsaker. Dette skal ikke medføre at kommunestyret ikke kan delegere underliggende virksomheter eller administrasjon fullmakter innenfor de budsjetter og driftsrammer som kommunestyret selv setter ved behandling av årsbudsjettet. Dette bør også gjelde overføring av rammer fra drift til investeringer - selv om disse budsjetteres separat.

2.4 Saksbehandlingsregler

Komiteen vil peke på at formannskapet/byrådet/fylkesutvalget/fylkesrådet fremdeles er ansvarlig for å legge fram forslag til årsbudsjett. Komiteen har merket seg at det ikke stilles krav til alminnelig flertall for et av de fremsatte forslag.

Komiteen ser det som viktig at budsjett og økonomiplan sikres nødvendig legitimitet gjennom avsluttende votering i kommunestyret eller fylkestinget.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at da regelen om bundet avstemming ble tatt inn i kommuneloven, var argumentasjonen at dette ville klargjøre behandlingsreglene omkring vedtak i budsjett og økonomiplan som kommunene må fatte. I praksis har avstemningsreglene i de aller fleste tilfellene fungert etter hensikten, ved at både flertalls- og mindretallspartier har vært innstilt på å inngå de nødvendige kompromisser for å oppnå tilstrekkelig støtte for de ulike forslagene. Disse medlemmer vil peke på at det likevel har vært eksempler på at avstemningsreglene har blitt brukt til å tvinge representanter og partigrupper til å stemme for forslag til budsjett- og økonomiplan som de ikke har hatt innflytelse over, og som har elementer i seg som gjør det i utgangspunktet uaktuelt å stemme for ett av de to gjenstående forslag.

Disse medlemmer vil vise til vurderingen som ble gjort i Stortingets organer, da de konkluderte med at det ikke var aktuelt å tvinge representanter til å velge mellom alternative forslag de ikke ønsket å støtte. Selv om denne voteringsorden i teorien kan føre til at det ikke blir vedtatt noe budsjett, var det den alminnelige oppfatning at dette var et element som ville tvinge både større og mindre partigrupper til å inngå i konkrete samtaler med sikte på å komme frem til et forslag som ville kunne samle tilstrekkelig støtte, selv uten alternativ votering.

Disse medlemmer vil vurdere kommune- og fylkespolitikere til å være like ansvarlige som stortingspolitikere, og vil dermed fremme forslag om at Stortingets voteringsorden også blir innført i kommunene.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«§ 35 nr. 2 siste punktum oppheves.»

2.5 Nasjonale informasjonstjenester om kommunal økonomi og tjenesteproduksjon

Komiteen støtter forslaget om at KOSTRAs krav til informasjonsinnhenting forankres i kommuneloven. Komiteen har merket seg at siktemålet med KOSTRA er å forbedre det eksisterende datagrunnlaget om ressursbruk og produserte tjenester i kommunal sektor. Komiteen vil peke på at for å oppnå dette er det nødvendig å knytte bedre forbindelse mellom de ulike informasjonssystemene. Komiteen har merket seg at KOSTRA har som mål å ut­vikle en tverrgående og samordnet kjede for rapportering av økonomi og tjenestedata mellom kommunene og staten. KOSTRA vil være et viktig virkemiddel for å få til effektiv økonomistyring i kommunene. Komiteen vil peke på at det er viktig at KOSTRA medfører forenkling av rapportering og at man unngår dobbeltrapportering. Komiteen vil understreke viktigheten av at kommunene får relevant informasjon og rask tilbakemelding av data for å kunne bedre kommunenes økonomistyringssystemer.

2.6 Kommunale låneopptak og garantier

Komiteen ser det som positivt at reglene for låneopptak er utformet mer fleksibelt enn i dag og at dagens detaljerte avdragsforskrifter faller bort.

Komiteen støtter forslaget om å utvide reglene om garantistillelse til å gjelde selvstendige garantier i tillegg til tredjemannsgarantier som i dag. Komiteen har merket seg at man i forslag til ny lov har fjernet kravet om at et tiltak skal ha «særlig kommunal interesse» for at man skal kunne stille kommunal garanti, fordi det har vist seg vanskelig å avgrense dette begrepet.

2.7 Finansforvaltning

Komiteen vil vise til at det foreslås å innføre en egen bestemmelse i kommuneloven hvor det stilles nærmere krav til kommunenes finansforvaltning. Komiteen er enig i at det er behov for en slik bestemmelse for å møte en utvikling der kommunene i stadig større grad velger andre plasserings- og låneformer enn de tradisjonelle. Komiteen ser det som viktig at disse bestemmelsene slår fast de grunnleggende prinsippene og at den enkelte kommune fastsetter regler om finansforvaltningen innenfor kommunelovens rammer.

Komiteen ser det som positivt at det gis en lovbestemmelse som uttrykkelig klargjør at forbudet mot motregning ikke er til hinder for inngåelse av konsernkontoavtaler med felles kapitaldisponering.

Komiteen viser til at departementet fortsatt skal gi egen forskrift om disposisjoner som innebærer risiko, herunder valutarisiko. Komiteen er enig i dette, men vil understreke at slike regler må utformes slik at det åpnes for en noe mer fleksibel praksis ved lån og plasseringer i utlandet enn i dag. For eksempel bør det i visse tilfelle være mulig for kommuner og fylkeskommuner å bruke utenlandsk valuta forutsatt at de har betryggende rutiner for å vurdere og håndtere den finansielle risiko.

Komiteen vil, i tråd med forenkling og tillit til det kommunale selvstyret, be Regjeringen endre regelverket som innebærer at fagdepartementet kan kreve at øremerkede tilskudd skal plasseres på egne konti. Komiteen mener det ikke bør kreves at øremerkede tilskudd skal holdes utenfor konsernkontoordningen.

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti vil vise til ny § 50 nr. 1 der Regjeringen foreslår en presisering av gjeldende låne­regler ved at lovlige, langsiktige låneformål begrenses til «varige driftsmidler» når det gjelder kommuners egne anskaffelser. Disse medlemmer er delvis uenig i at det ikke skal være anledning til å låne til aksjekjøp. Disse medlemmer slutter seg til at kommunene ikke bør finansiere aksjekjøp med lån dersom aksjepostene klassifiseres som omløpsmidler. Aksjekjøp som har et annet formål enn å være en del av kommunens overskuddslikviditet bør fortsatt kunne lånefinansieres. Disse medlemmer vil peke på at enkelte kommuner må ta distriktspolitiske hensyn, ved for eksempel investeringer i lokale kraftselskaper, både for å beholde viktige arbeidsplasser i distriktet, eierskap til lokale ressurser som kan gi god avkastning og å ha styring med viktig infrastruktur i lokalsamfunnet.

Disse medlemmer vil peke på at forsyning av elektrisk kraft er en av de strategisk sett viktigste innsatsfaktorenene i et moderne kunnskapssamfunn. Vannkraftbasert produksjon er i hovedsak basert på investeringer i tidligere tider, den har liten risiko, og den er rein og miljømessig uproblematisk. Offentlig kontroll av kraftsektoren, effektiv produksjon og utnyttelse av markedet vil gi god avkastning og basis for finansiering av offentlige tjenester.

Disse medlemmer vil derfor fremme følgende forslag:

«Ny § 50 nr. 9 skal lyde:

Kommuner og fylkeskommuner kan ta opp lån til finansiering av kjøp av aksjer for varig eie. Det kan kun tas opp lån til tiltak som er ført opp i årsbudsjettet.

Regjeringens forslag til § 50 nr. 9 blir til § 50 nr. 10.»

2.8 Gjeldsforfølging overfor kommunene

Komiteen slutter seg til at forbudet mot utlegg og arrest opprettholdes og at kommunene fortsatt beskyttes mot konkurs. Komiteen støtter forslaget om å opprettholde motregningsreglene. Komiteen vil peke på at kommunene plikter å dekke sine betalingsforpliktelser, og at det sentrale er at motregningsreglene til en viss grad sikrer likviditeten i en situasjon med betalingsvansker.

2.9 Statlig tilsyn og kontroll

Komiteen slutter seg til forslaget om innføring av betinget statlig kontroll av årsbudsjett og godkjenning av låneopptak og andre økonomiske disposisjoner som kan pådra kommunen utgifter. Komiteen har merket seg at garantistillelse fortsatt vil være gjenstand for automatisk løpende godkjenning, jf. § 51. Komiteen ser det som en stor fordel at reglene for hvilke kommuner som kommer inn under denne ordningen blir fastlagt i loven. Komiteen har merket seg at den enkelte kommune vil ha et selvstendig ansvar for å orientere departementet dersom den ser at vilkårene for kontroll er til stede. Komiteen vil vise til at staten fremdeles vil ha god oversikt over den økonomiske situasjonen i den enkelte kommune ved at alle vedtak om årsbudsjett og låneopptak i kommunen oversendes departementet til orientering.