12. Premiefond
Utvalgets vurderinger og forslag vedrørende premiefond er omtalt i proposisjonens avsnitt 12.2 hvor følgende forhold er gitt særskilt omtale:
premiefondets bestanddeler,
anvendelse av premiefondsmidler,
foretak som har opprettet, eller sluttet seg til, flere tjenestepensjonsordninger,
tilbakeføring av premiefondsmidler, og
om premiefondsmidler bør regnes som ansvarlig kapital i pensjonskasser.
Departementet viser til utvalgets vurdering av de ulike sider vedrørende premiefondet. Departementet er i det alt vesentligste enig i utvalgets vurderinger.
Departementet mener at det er viktig at det er klare regler vedrørende premiefondet. Dette gjelder både opprettelse av et premiefond og den funksjon at overskudd på pensjonsordningen skal tilføres premiefondet, jf. § 10-1. Videre er det viktig at det klargjøres hvordan midlene i premiefondet kan anvendes.
I lovforslaget § 10-2 er det bestemt hvilke midler som skal tilføres premiefondet. Dette er tilskudd til premiefondet, avkastning på midlene i premiefondet, overskudd på forvaltningen av pensjonsordningens midler, pensjoner som ikke kommer til utbetaling, og for meget betalt forskuddspremie for medlemmer som slutter i løpet av året.
Når det gjelder anvendelse av premiefondsmidler, er denne uttømmende regulert i § 10-3. Etter § 10-3 første ledd bokstav a kan midler i premiefond anvendes til dekning av både foretakets og arbeidstakernes andel av premien. Foretaket kan etter bokstav b på nærmere angitte vilkår overføre premiefondsmidler til pensjonistenes overskuddsfond, jf. også § 11-3. Videre kan premiefondet etter bokstav c på samme vilkår som etter gjeldende regler anvendes til utbetaling av uførepensjon til medlemmer, dersom pensjonsordningen ikke omfatter uførepensjon. Etter departementets syn vil det å gi foretaket adgang til å benytte premiefondsmidler til dette formål, ikke innebære noe vesentlig inngrep i premiefondets hovedoppgave, som er å sikre videreføring av ordningen med alderspensjon til de øvrige medlemmene. Videre kan premiefondet etter bokstav d benyttes til alderspensjon for medlemmer som er fylt 67 år der ordningens pensjonsalder er høyere enn dette. Det fremgår imidlertid av § 10-3 annet ledd at foretaket ikke kan bruke midler til slike pensjonsytelser dersom det ikke er nok midler i premiefondet til å sikre at årets premie og neste års premie blir betalt.
Videre har departementet avgrenset anvendelsesområdet for premiefondet, slik at premiefondet skal brukes til å sikre pensjonsytelser for medlemmene, og ikke for andre. Medlemskretsen er imidlertid utvidet i forhold til dagens regler, jf. §§ 3-3 til 3-10. Dette betyr at utbetalinger av pensjon utover det som følger av ordningens regelverk, må foretas over foretakets drift. Midler fra premiefondet som overføres til foretaket etter § 10-4, og som foretaket står fritt til å disponere, kan bl.a. nyttes til slike formål. Departementet vil for øvrig peke på at overgangsbestemmelsen § 16-2 15. ledd gir mulighet til å bruke midlene i pensjonsordningen, i praksis premiefondet, til å kunne fortsette å utbetale pensjon i tre år til ikke-medlemmer som i dag mottar ytelser.
Departementet mener at premiefondets størrelse bør holdes på et moderat nivå, hensett til dets oppgave om å sikre videreføring av pensjonsordningen i en rimelig periode, selv om foretaket kommer i økonomiske vansker. Departementet anser et premiefond på ti ganger årets premie som det maksimalt nødvendige, og at foretaket derfor bør ha adgang til å tilbakeføre deler av premiefond som er mindre enn dette, ned til fem års premie. Det er i § 10-4 foreslått regler om tilbakeføring av midler fra premiefondet til foretaket. Beløp som tilbakeføres, må inntektsføres i foretaket det år tilbakeføringen skjer. I § 10-4 første ledd i utvalgets forslag er det foreslått obligatorisk tilbakeføring av midler for den del av premiefondet som ved årets utgang er større enn ti ganger gjennomsnittet av årets og de to foregående års premier. Dette vil være en årsoppgjørsdisposisjon for det aktuelle året. I annet ledd i samme paragraf er foretaket gitt adgang til å tilbakeføre et beløp mellom fem og ti ganger denne gjennomsnittspremie.
Den norske Aktuarforening har reist spørsmål ved utvalgets forslag om at premiefond skal fordeles ved fusjon, fisjon, oppløsning m.v. Departementet mener at det sentrale er at premiefondet skal sikre videreføring av ordningen - videreføre premiebetaling - når slike situasjoner oppstår. Arbeidstakerne må i utgangspunktet behandles likt. Dette gjør det også lettere å få videreført en ordning, f.eks. ved fisjon, og vil f.eks. innebære at ved deling av et foretak og foretakets pensjonsordning, bør slike rettigheter gjelde for begge de nye ordninger og ikke forbeholdes for arbeidstakere i den ene ordningen. Det vises ellers til § 15-3 tredje ledd (opphør og avvikling) om en tidsbegrensning på fem år, jf. også § 14-1 annet ledd (deling av foretak), § 14-2 første ledd (utskilling av en del av foretaket) og § 14-3 annet ledd (avvikling av virksomhet i foretaket). Departementet vil dessuten understreke at premiefondet ikke er noen tilleggssikkerhet for å dekke de opptjente rettigheter, da disse er sikret ved § 9-1 om krav til premiereserve, og livsforsikringsselskapets eller pensjonskassens garanterte renteavkastning (grunnlagsrente) m.v. Departementet vil også peke på at det innenfor lovens rammer tilligger foretaket å disponere over premiefondet. For øvrig nevnes det at det er gitt særlige regler om anvendelse av premiefondet ved sammenslåing, ved deling og ved opphør og avvikling av foretak i lovforslaget kap. 13, 14 og 15, og det vises til omtalen av disse.
Det er også anført at premienes størrelse kan variere en del, og at dette særlig kan være tilfellet i perioden like etter lovens ikrafttreden. Dette er særlig relevant i forhold til reglene om pliktig og frivillig tilbakeføring av premiefondet til foretaket, jf. § 10-4 første ledd og annet ledd. Departementet er enig at det kan være rimelig å supplere de generelle bestemmelser i § 10-4 første ledd og annet ledd med spesialbestemmelser i en overgangsperiode. Denne overgangsbestemmelsen finnes i § 16-2 19. ledd, hvor det fremgår at departementet legger opp til at premien beregnes som et gjennomsnitt av de siste fem års premier. Dessuten foretas beregningen slik at for det eller de år hvor premien er lavere enn halvparten av premien i det av de fem årene hvor den er høyest, så settes premien lik halvparten av den høyeste premie. Derved får en inn både en lengre periode og løfter gjennomsnittet når noen årspremier er særlig lave. Dette slår da automatisk inn også i tilbakeføringsadgangen etter § 10-4 annet ledd.
Blant høringsinstansene er det nevnt at tilbakeføringsreglene i § 10-4 burde knyttes til premiereserven. Departementet er ikke enig i dette. Premiereserven er en akkumulert balansepost, og den vil være helt ulik for to like foretak hvor det ene foretak har hatt pensjonsordning i en årrekke, mens det andre foretak nylig har opprettet pensjonsordning. Departementet vil her peke på at formålet med premiefondet er å sikre premiebetaling i et visst antall år framover, og da er et gjennomsnitt av de siste års premier det beste mål, jf. § 10-4, og altså § 16-2 19. ledd.
Det er fra flere høringsinstanser hevdet at utvalget ikke har gitt noen nærmere vurdering av premiefondets eiendomsrettslige stilling og at utvalgets forslag om anvendelse av premiefondet derfor mangler et prinsipielt grunnlag. Det vises her til sitatet fra utvalgets utredning i proposisjonens avsnitt 12.2.1:
«Utvalget forstår dette (eiendomsretten) slik at det bes om en vurdering av reglene om disponering av premiefondsmidler, og hvem disposisjonsretten tilkommer i de ulike situasjoner.»
Dette er altså utvalgets forståelse av dette spørsmålet.
Slik det fremgår har utvalget foreslått regulert hvordan premiefondsmidlene skal disponeres, og hvem som i tilfelle har disposisjonsretten. Det vises til § 10-3, hvor det også fremgår at det - når annet ikke følger av særlige regler i lovforslaget - er foretaket som har rett til å disponere premiefondet. Etter departementets syn er det grunnleggende at premiefondet skal benyttes til pensjonsformål for medlemmene. Premiefondet kan ikke angripes ved konkurs, eller lignende, jf. § 8-3. Utvalget slår fast at etter dette blir det lite meningsfylt å ta nærmere stilling til eiendomsretten som sådan til premiefondet, som ville være en teoretisk eiendomsrett. De midler det dreier seg om, vil være overlatt til pensjonskasse, livsforsikringsselskap eller bank til forvaltning, og «eiendomsretten» vil i tilfellet være lik den disposisjonsrett foretaket har i forhold til den som forvalter midlene, som følger av § 10-3.
Departementet er enig i utvalgets vurderinger. Departementet vil her også minne om at begrepet eiendomsrett juridisk er et funksjonelt begrep som benyttes som stikkord for summen av de beføyelser som retten gir. Det som er viktig i relasjon til det aktuelle spørsmål, er derfor hvilke beføyelser som tilkommer arbeidstakere og pensjonister og foretak i forhold til hverandre og i forhold til det forsikringsselskap eller pensjonskasse som har midlene til forvaltning. Disse spørsmål er uttrykkelig og uttømmende regulert i utvalgets lovforslag, og er fulgt opp i proposisjonen. I proposisjonens kap. 12 ivaretas hensynene som oppstår i konsernforhold. I proposisjonens kap. 13, 14 og 15 reguleres anvendelse av midlene ved sammenslåing og deling og opphør av pensjonsordninger.
Flere høringsinstanser har berørt spørsmålet om premiefondet kan godkjennes og benyttes som ansvarlig kapital. Utvalgets vurdering av dette spørsmålet er sitert i proposisjonens avsnitt 12.1 og 12.2.5, hvor det er sitert fra sidene 129, 130 og 131 i utvalgets utredning. Siden det i flere år har vært kjent at det har vært arbeidet med forslag om å tillate overføring av premiefond - der disse er store - til foretaket mot beskatning, har det vært press i retning av å godta premiefond som ansvarlig kapital i pensjonskasser eller å tillate at premiefond kan brukes til å dekke underskudd i pensjonskasser. Premiefond overført til foretaket kan etter forslaget fra utvalget og i denne proposisjonen benyttes fritt av foretaket, herunder som ytterligere innskudd av ansvarlig kapital. Som nevnt oppfyller ikke premiefondet de forskriftsfastsatte kravene til ansvarlig kapital, og slik bruk ville for øvrig også være grunnleggende i strid med formålet for premiefondet. For øvrig nevnes at pensjonskassene på ordinær måte oppfyller kravene til ansvarlig kapital.
Stortinget vedtok med 74 (Høyre, Fremskrittspartiet, Senterpartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre) mot 71 (Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti) stemmer 20. juni 1997, jf. Innst. S. nr. 295 (1996-97) at Regjeringen bør opprettholde muligheten til at pensjonskasser kan dekke underskudd ved å trekke på premiefondet inntil ny lovgivning er behandlet. Slik mulighet er gitt - som en oppfølging av Stortingets vedtak - fram til denne loven er på plass. En slik midlertidig mulighet må imidlertid ikke tolkes som en prinsipiell godkjennelse av at premiefondet skal kunne benyttes til å dekke underskudd før den ansvarlige kapital må benyttes. Tvert imot gir den foreliggende utredning en god foranledning til å få klargjort bl.a. premiefondets rolle. Utvalgets vurdering av disse spørsmål er gjengitt foran. I det følgende vil departementets syn fremgå.
Departementets syn kan oppsummeres som følgende:
Vilkårene for å kunne bruke premiefond som ansvarlig kapital, slik disse vilkårene fremgår av forskrift av 1. juni 1990 nr. 435 om beregning av ansvarlig kapital for finansinstitusjoner, er ikke oppfylt. Premiefond er heller ikke omfattet av bestemmelsene i §§ 2 til 5 i forskriften som regulerer hvilke typer kapital som kan regnes som ansvarlig kapital. Det er heller ikke mulig å godkjenne premiefond som ansvarlig kapital etter § 3 nr. 13, verken etter dagens regler eller etter de foreslåtte regler.
Det forhold at de standardvedtekter som ble godkjent fra og med 1955, godtok at premiefond kunne nyttes til dekning av underskudd i pensjonskasser, må ses i nær sammenheng med at pensjonskasser, før innføringen av krav til ansvarlig kapital i 1993, ikke hadde andre midler enn premiefondsmidler til å dekke underskudd (manglende premiereserve) med. For å sikre premiereserven for opptjente pensjonsrettigheter og for å unngå avvikling av pensjonskassen, var det derfor i en slik situasjon både i medlemmenes og foretakets interesse å anvende premiefondet til dekning av underskudd i pensjonskassen i stedet for å redusere premiereserven og dermed opptjente rettigheter. På denne bakgrunn, og også med støtte i 1968-reglene § 14 om at overskytende midler, dvs. premiefondsmidler, skal anvendes til beste for arbeidstakerne ved opphør og lignende, har Kredittilsynet ikke ansett slik bruk av premiefondsmidler for å være i strid med 1968-reglene, idet alternativet her var antatt å være opphør og lignende.
En adgang til å regne premiefondet som ansvarlig kapital ville på en grunnleggende måte stride mot selve formålet med premiefond, som er at premiefondet skal benyttes til pensjonsformål for medlemmene. Det er for øvrig dette formål som begrunner fradrag i skattepliktig inntekt for avsetning til premiefond.
Avsetning til ansvarlig kapital er ikke fradragsberettiget i skattepliktig inntekt.
Hensynet til de forsikrede taler klart imot at det åpnes for at premiefondet kan regnes som ansvarlig kapital. Hensikten med ansvarlig kapital er at den skal verne de forsikrede når det inntreffer tap o.l. på forvaltningen av midlene. Dessuten er spørsmålet om å kunne bruke premiefond som ansvarlig kapital bare tatt opp i relasjon til pensjonskassene og ikke i relasjon til livselskapene. Tillatelse til bruk av premiefond som ansvarlig kapital for pensjonskassene ville for det første gjøre konkurranseforholdene mellom livselskaper og pensjonskasser ulik. For det andre ville slik adgang for pensjonskassene føre til at de forsikrede fikk sin pensjonsmessige stilling vesentlig redusert hvis foretaket opprettet pensjonsordning i en pensjonskasse framfor i et livselskap, hvor premiefondet som forvaltes av pensjonskassene i tilfelle kunne benyttes til å dekke tap på forvaltningen i en situasjon hvor tilsvarende tap i et livselskap ble belastet livselskapets ansvarlige kapital.
Fra og med 1995 og fram til og med 1998 har Finansdepartementet som en midlertidig ordning godkjent at pensjonskassene kan ha kursreserver og avsette skattefritt tilleggsavsetninger etter samme regler som livselskapene, jf. senest Finansdepartementets forskrift om dette av 19. mars 1998 (for årene 1997 og 1998). Utvalget foreslår at denne ordningen gjøres varig. Departementet er enig i dette, og legger opp til å gjøre den nødvendige forskriftsendring om dette.
I lovutkastet har en i § 10-3 fjerde ledd foreslått at dersom en pensjonskasse har tapt sin ansvarlige kapital, kan midler i premiefondet også benyttes til å dekke gjenstående manglende premiereserve. Tankegangen her er parallell til den tankegang som er referert i annet strekpunkt ovenfor, om at hvis situasjonen er kommet dit at den ansvarlige kapital er tapt, så er det i en slik situasjon også til det beste for de forsikrede å anvende premiefondet på en slik måte.
For øvrig er det lagt opp til en betydelig overføringsadgang av premiefond til foretaket. Dette er midler foretaket da står fritt til å bruke slik foretaket vil. Det vises til § 10-4, og til særlig omtale foran.
Det fremgår av det ovenstående at det ikke er aktuelt å godta at premiefond kan regnes som ansvarlig kapital for pensjonskasser. Dette standpunkt er for øvrig i samsvar med den tankegang som er referert i proposisjonens avsnitt 12.2.5, hvor det er sitert fra Senterpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Fremskrittspartiets merknader til Velferdsmeldingen hvor de nevnte partier slår fast at premiefondet i realiteten er de ansattes eiendom. Det vises også til tidligere finansminister Stoltenbergs brev 6. desember 1996, jf. proposisjonens avsnitt 12.1.
Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag til §§ 10-1 til 10-4 om premiefond, unntatt § 10-4 (2).
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, slutter seg til Regjeringens forslag til § 10-4 (2).
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til sin merknad i avsnitt 4.5 hvor disse medlemmer går mot Regjeringens forslag om at det skal opprettes styringsgruppe i foretak som har pensjonsforsikring som omfatter 15 eller flere medlemmer. Dette nødvendiggjør endring i Regjeringens forslag til § 10-4 (2).
Disse medlemmer fremmer følgende forslag til § 10-4 (2):
«Lov om foretakspensjon
§ 10-4 (2) skal lyde:
(2) Foretaket kan bestemme at midler i premiefond som overstiger halvparten av grensen etter første ledd, skal overføres til foretaket. Før beslutning om overføring treffes av foretaket, skal spørsmålet forelegges styret i pensjonskassen til uttalelse.»