Spørsmål vedr. Ot.prp. nr. 70 (1998-99)

Jeg viser til brev av 29. oktober 1999 med spørsmål i forbindelse med Ot.prp. nr. 70 (1998-99).

Jeg har innhentet kommunal- og regionalministerens syn på spørsmålene 3 og 4. Nedenfor følger svar på spørsmålene:

Spørsmål 1: Er forbudet mot privat arbeidsformidling i strid med EØS-reglene ?

Arbeidsformidling og arbeidsleie er ikke regulert i EU-retten. Det er således opp til de enkelte medlemsland å utforme sine egne nasjonale regelverk for arbeidsformidling og også for arbeidsutleie.

Om et land har forbud mot privat arbeidsformidling kan det imidlertid være i strid med EUs konkurranseregler, da EØS artikkel 54 forbyr et foretaks utilbørlige utnyttelse av en dominerende stilling innen EØS-området eller en vesentlig del av dette. Etter artikkel 59 gjelder denne bestemmelsen også for offentlig foretak.

EU domstolen har avgitt en dom som har betydning for fortolkningen av forbudet mot privat arbeidsformidling og EU’s konkurranseregler. Som nevnt i Ot.prp. nr. 70 kap. 8.3 side 56, sies det bl.a. at

«Dommen i sak C-55/96 Job Centre Coop må følgelig anses å slå fast generelt at EF-landene ikke kan ha regler for offentlige arbeidsformidlingskontor som innebærer at disse «nødvendigvis» vil misbruke sin dominerende stilling.

I henhold til konklusjonen i dommen vil et slikt misbruk ikke kunne unngås dersom følgende vilkår er oppfylt:

• 1. De offentlige arbeidsformidlingskontorene er åpenbart ikke i stand til for all slags virksomhet å imøtekomme etterspørselen på arbeidsmarkedet.

• 2. Private selskapers arbeidsformidlingsvirksomhet gjøres faktisk umulig gjennom opprettholdelse av lovbestemmelser som forbyr slik virksomhet gjennom trusler om straff og administrative sanksjoner.

• 3. Den aktuelle virksomhet vil kunne omfatte andre medlemsstaters statsborgere eller områder.

Det tredje vilkåret vil i praksis alltid være oppfylt. Det antas i betenkningen (fra Wiersholm, Melbye og Bech. Min merknad) at det i praksis ikke vil være særlig vanskelig å konstatere om vilkår nr. 2 er oppfylt. Rekkevidden av det første vilkåret er imidlertid usikker, idet det i dommen ikke er sagt noe mer om hva som skal til for å si at den offentlige arbeidsformidlingen åpenbart ikke er i stand til å dekke etterspørselen på markedet.»

Denne dommen har ikke direkte konsekvenser for norsk rett. EU domstolens kompetanse omfatter ikke Norge. Derimot kan dommen få betydning for ESA eller EØS domstolens vurderinger om forholdet skulle bli prøvd for disse to organene.

Jeg vil for øvrig vise til brev fra ESA (vedlegg 1 til Ot.prp. nr 70) hvor de uttaler «The Authority’s preliminary opinion is that there is a high risk that the present Norwegian application of rules concerning placement services is in violation Articles 59(1) and 54 of the EEA-Agrement. However, a more detailed review is needed to reach a final conclusion».

Spørsmål 2: Kan vi få en nærmere begrunnelse for Regjeringens forslag om å unnta helsesektoren fra reglene for arbeidsleie?

I proposisjonen er det under punkt 6.3.2.4 Hjemmel til å forby innleie, redegjort noe for behovet for å kunne unnta områder fra arbeidsleie. Det gjelder spesielt områder hvor det er lovpålagte oppgaver eller når viktige samfunnshensyn tilsier det og det er mangel på arbeidskraft. Kombinasjonen av mangel på arbeidskraft og sterkt press for å få utført oppgaver kan medføre et stort lønns- og kostnadspress. I en slik situasjon kan ansatte finne det lønnsomt å slutte i sin stilling hos en arbeidsgiver for å gå over til utleiebyråer for deretter å leies inn igjen for samme type oppgaver som de utførte tidligere.

Det er for tiden stor mangel på visse typer helsepersonell i Norge. Det gjelder både leger (særlig spesialister), sykepleiere og enkelte andre typer spesialutdannet personell. Her har en nettopp den situasjonen som er beskrevet ovenfor med mangel på arbeidskraft kombinert med et sterkt press for å få utført oppgaver. Dersom en generelt tillater arbeidsleie innen helsesektoren vil det i dagens situasjon kunne føre til et betydelig kostnadspress. Det vil i så fall kunne medføre et dårligere helsetilbud. En kan dessuten ikke se bort fra at de geografiske ulikhetene i tilbudet av helsetjenester vil forsterkes og at det kan blir vanskelig å finansiere et godt helsetilbud i enkelte kommuner/distrikter.

På bakrunn av erfaringene knyttet til de dispensasjoner som tidligere er gitt når det gjelder utleie av helsepersonell ser jeg imidlertid at det kan være behov for at et forbud mot innleie av helse- og sosialpersonell ikke gjøres absolutt. I forbindelse med utarbeidelsen av forskrifter for det nye lovverket vil jeg derfor vurdere forslag om å kunne gjøre unntak mot forbudet i særskilte tilfeller. Forslag til forskriftene vil på vanlig måte bli sendt på høring.

Jeg vil for øvrig vise til at Regjeringen arbeider aktivt med å øke tilgangen på helsepersonell ved blant annet økt utdanningskapasitet, rekruttering av helsepersonell fra utlandet og bedre utnytting av eksisterende arbeidskraft, samt iverksetting av forskjellige stimuleringstiltak for geografisk fordeling, spesielt av leger og tannleger. Med en bedre balanse i dette arbeidsmarkedet vil behovet for å unnta helsesektoren fra arbeidsleie minske. Jeg viser også til tiltakene i Handlingsplan for helse- og sosialpersonell 1998-2001 3. utgave utgitt av Sosial- og helsedepartementet juni 1999.

Spørsmål 3: Det vises til følgende setning i Aml. § 55 L, nr. 2 «Bestemmelsen her gjelder ikke for innleie innenfor samme konsern». Hva menes med begrepet «konsern» i denne sammenhengen ? Hvordan stiller statsråden seg til å ta ut den nevnte setningen ?

Jeg har innhentet følgende svar fra Kommunal- og regionalministeren på dette spørsmålet:

Innledningsvis vil jeg peke på at departementene i lovforslaget la vekt på å videreføre og ivareta totaliteten i forslagene som ble fremmet av et enstemmig Arbeidslivs- og arbeidsleieutvalg i NOU 1998:15 om arbeidsformidling og arbeidsleie. Lovforslaget om å unnta innleie innenfor konserner fra avtalekravet i § 55 L nr. 2, bygger på dette hensyn og for øvrig de vurderinger og forslag som fremkommer i utvalgets innstilling. Jeg vil komme tilbake til dette under en nærmere vurdering av hvorvidt det bør gjelde et unntak for konserner.

Konsernbegrepet

Det følger av omtalen av § 55 L i proposisjonen at konsern­begrepet må forstås slik det er brukt i selskapslovgivningen (se Ot.prp. nr. 70 (1998-99) s. 51). Som eksempel kan nevnes allmennaksjeloven § 1-3 og aksjeloven § 1-3, der konsernbegrepet er gitt følgende definisjon:

§ 1-3. Konserner

• (1) Et morselskap utgjør sammen med et datterselskap eller datterselskaper et konsern.

• (2) Et aksjeselskap er et morselskap hvis det på grunn av avtale eller som eier av aksjer eller selskapsandeler har bestemmende innflytelse over et annet selskap. Et aksjeselskap skal alltid anses å ha bestemmende innflytelse hvis selskapet:

  • 1. eier så mange aksjer eller andeler i et annet selskap at de representerer flertallet av stemmene i det andre selskapet, eller

  • 2. har rett til å velge eller avsette et flertall av medlemmene i det andre selskapets styre.

• (3) Et selskap som står i forhold som nevnt i annet ledd til et morselskap anses som datterselskap.

• (4)Ved beregningen av stemmerettigheter og rettigheter til å velge eller avsette styremedlemmer skal rettigheter som morselskapet og morselskapets datterselskaper innehar, regnes med. Det samme gjelder rettigheter som innehas av noen som handler i eget navn, men for morselskapets eller et datterselskaps regning.

Konsernbegrepet er også definert i annen selskapslovgivning som f.eks. statsforetaksloven og selskapsloven, og disse definisjonene svarer i hovedtrekk til aksjelovenes konserndefinisjoner. Selv om konserndefinisjonene i de ulike lovene ikke er identiske, er kjernen i konsernbegrepet det samme; et selskap eller annen type foretak har bestemmende innflytelse over ett eller flere andre selskap eller foretak.

Utgangspunktet er at spørsmålet om det foreligger et konsern, jf. § 55 L, må bygge på konserndefinisjonen i den lovgivning som regulerer innleievirksomheten. Dersom innleier er et aksjeselskap er det aksjelovens konserndefinisjon som må legges til grunn i vurderingen av om innleie skjer mellom virksomheter innenfor et konsern.

Når det gjelder den nærmere forståelsen av begrepet må det søkes til forarbeider og rettspraksis knyttet til den relevante lovgivningen. Det må kunne legges til grunn at konsernbegrepet er innarbeidet i arbeids-/næringslivet slik at det i de fleste tilfeller ikke vil by på problemer å avgjøre om det foreligger et konsern.

Bør konserner unntas fra § 55 L nr. 2 ?

Vurderingen har vært at det innenfor slike selskapsstrukturer kan være hensiktsmessig med en mer fleksibel, overordnet politikk for bruk av arbeidsstokken. I et konsern har morselskapet bestemmende innflytelse over de underliggende selskapene. Morselskapet bruker som regel denne posisjonen til å organisere og drive konsernet som en økonomisk enhet. I en slik organisasjon vil morselskapets styre, dvs. konsernstyret, ha en svært sentral rolle i ledelsen og styringen av konsernet som helhet, f.eks. når det gjelder utlån av arbeidskraft mellom ulike datterselskaper. En faktisk styring vil ofte skje i morselskapet, men formelt sett må det enkelte selskap i et konsern ha eget styre og fatte vedtak i de saker loven fastsetter.

Konsekvensen av å unnta konserner fra § 55 L nr. 2 vil være at innleie kun skal drøftes (ikke avtales) med representative tillitsvalgte hos innleier (datterselskapet), selv om innleie overstiger 15% av de tilsatte hos innleier (datterselskapet) og har en varighet utover to år.

Det kan imidlertid nevnes at nevnte drøftingsreg­ler suppleres av regler i selskapslovgivningen om ansattes representasjonsrett i styret, som til dels vil kunne ivareta ansattes innflytelse på beslutninger som gjelder innleie. De ansattes representasjonsrett er i utgangspunktet knyttet til det selskap de er ansatt i, noe som også gjelder når et aksjeselskap inngår i et konsern. Etter søknad til Bedriftsdemokratinemnda kan det i tillegg etableres felles representasjonsordninger i konsernet, slik at de ansatte blir representert i de organer innen konsernet hvor den reelle beslutningsmyndighet ligger. Det må kunne legges til grunn at innleie av arbeidskraft av et visst omfang, f.eks. over 15 % av de tilsatte i virksomheten og med varighet utover to år, typisk vil være en styresak hvor de ansatte får innflytelse gjennom å være representert i styret (i både datterselskap og konsern).

Når det er sagt, kan det også ha betenkelige sider at konserner unntas fra kravet om at innleie av et visst omfang først kan skje etter avtale med representative tillitsvalgte. Arbeidstakerne i selskaper innenfor et konsern fratas viktig innflytelse ved at innleie i et stort volum (over en viss varighet og omfang), ikke skal avtales, men kun drøftes. For arbeidstakerne hos innleier kan det være av underordnet betydning om de innleide arbeidstakerne kommer fra en virksomhet innenfor konsernet eller fra en utenforstående produksjonsvirksomhet.

Ut fra ovennevnte vurderinger falt departementet ned på den løsningen som et enstemmig utvalg foreslo, og der også partene var representert.

Spørsmål 4: Kan vi få lovteknisk bistand til å formulere en definisjon av «innleier», jfr. Aml. § 55 L? (Vi ønsker at begrepet «innleier» kun skal omhandle én virksomhet/bedrift, dvs. én juridisk enhet, slik at en unngår uklarheter i forhold til hva som er antallet på «de tilsatte hos innleier», jfr. vårt spørsmål 3).

Jeg har innhentet følgende svar fra Kommunal- og regionalministeren på dette spørsmålet:

Punktet tar opp et viktig prinsipielt spørsmål, nemlig hvilken enhet begrepet «innleier» refererer til. Departementet ønsket ikke å definere innleie i arbeidsmiljøloven, og forutsatte i forarbeidene at begrepet innholdsmessig er ment å dekke den samme situasjon som utleie, slik det generelt er beskrevet i sysselsettingsloven § 27. Begrepet «oppdragsgiver» i sysselsettingsloven § 27 tilsvarer begrepet «innleier» etter arbeidsmiljøloven §§ 55 K og L. Hva som menes med oppdragsgiver er imidlertid ikke nærmere definert i sysselsettingsloven og loven gir derfor begrenset veiledning på dette punkt.

I likhet med Arbeidsformidlings- og arbeidsleieutvalget foreslår departementet at reguleringen av innleie i arbeidsmiljøloven i utgangspunktet skal omfatte alle virksomheter som faller innenfor arbeidsmiljølovens virkeområde, dvs. at reglene gjelder enhver virksomhet som sysselsetter arbeidstaker. Dette angir en nedre grense for når reglene kommer til anvendelse, og hvem som skal anses som innleier må tolkes i lys av avgrensningen av virksomhetsbegrepet. Vi viser også til at departementet på flere punkter i proposisjonen til arbeidsmiljøloven §§ 55 K og L forutsetter at bestemmelsene regulerer virksomhetens adgang til å leie inn arbeidstakere. Det uttales f.eks. under pkt. 6.3.1 (s. 40) at «… utleie blir tillatt mens begrensningene knyttes opp til virksomhetenes adgang til å leie inn arbeidstakere», mens det under pkt. 6.3.3.3 (s. 44) sies at «(b)egrensningene når det gjelder innleie knyttes derfor opp mot virksomhetenes behov for og adgang til bruk av midlertidig arbeidskraft». Videre forutsettes det i omtalen av § 55 L, se pkt. 6.3.4.1 (s. 49), at bestemmelsen skal dekke et behov for særskilt regulering av adgangen til innleie mellom virksomheter som ikke har til formål å drive utleie. Under omtalen av denne bestemmelsen på (s. 50) heter det også at «(d)røftingsplikten er en videreføring av dagens ordning som krever at innleievirksomheten drøfter saken med de tilsatte før søknad om dispensasjon kan behandles». Det har altså vært departementets intensjon at innleier må vurderes i nær sammenheng med arbeidsmiljølovens virksomhetsbegrep, og at innleier, på samme måte som arbeidsgiver, er rettssubjektet for rettigheter og plikter som eventuelt stiftes i forhold til den innleide arbeidstakeren og utleievirksomheten.

Det kan være ønskelig at det uttrykkelig fremgår av forarbeidene (komiteens merknader) at begrepet innleier kun gjelder i forhold til én virksomhet, dvs. en juridisk enhet. Dette vil kunne hindre uklarhet blant annet i forhold forståelsen av § 55 L nr. 2, hvor den enhet som det siktes til i begrepet «de tilsatte hos innleier» må forstås som den virksomheten, dvs. juridiske enheten, som arbeidstakerne leies inn til.

Spørsmål 5: Det vises til forslag til § 26 i sysselsettingsloven: «Virksomhet som vil drive formidling av arbeidskraft, må enten være registrert som aksjeselskap eller allmennaksjeselskap, eller stille garanti fra bank eller forsikringsselskap tilsvarende de egenkapitalkrav som gjelder for aksjeselskap». Hvordan stiller statsråden seg til å ta ut de ordene som er understreket?

Forslaget om at private virksomheter som vil drive formidling kan være organisert enten som aksjeselskap/allmennaksjeselskap eller personlig firma er fremmet fordi vi for denne næringen ønsker at slik virksomhet skal kunne organiseres på samme måte som enhver annen næring.

Det er imidlertid stillet egne krav til egenkapital for personlige firmaer, altså ikke AS eller ASAer. Kravet er at det skal framlegges en garanti fra bank eller forsikringsselskap som tilsvarer egenkapitalkravet for aksjeselskaper. Kravet til garanti er først og fremst foreslått for å sikre seriøsitet blant de aktører som vil drive arbeidsformidling.

Jeg kan ikke umiddelbart se fordeler for arbeidssøkerne ved å kreve at private formidlingsfirmaer må være registrert som aksjeselskaper. Et aksjeselskaps økonomiske ansvar vil være begrenset til aksjekapitalen, mens derimot eieren i et personlig firma vil være personlig ansvarlig utover den garanti som kreves i dette tilfelle.

Jeg tror derfor at kravet til egenkapital og den økonomiske sikkerhet som dette innebærer er viktigere for den enkelte arbeidssøker eller ansatte i denne næringen, enn et krav om at slik næringsvirksomhet skal være organisert som aksjeselskap.

Spørsmål 6: I en ny rapport fra OECD påstås det at et svekket stillingsvern ikke fører til at flere får arbeid, og at det ikke er sammenheng mellom nivået på arbeidsledigheten og hvor strenge lovene som regulerer arbeidsmarkedet er. Hvilke kommentarer har statsråden til OECD- rapporten?

I OECD Employment Outlook 1999, kapittel 2, er det gitt en drøfting av hvordan stillingsvernsbestemmelser påvirker arbeidsmarkedet. I OECDs vurdering av stillingsvernsbestemmelsene er det bl.a. lagt vekt på reglene for oppsigelser, midlertidige ansettelser og reguleringen av vikarbyråer. OECDs funn er noe mer sammensatte enn det spørsmålet gir uttrykk for. Dette gjenspeiles også i OECDs konklusjon i kapitlet. Der framheves det at det ikke er mulig å utlede noen enkle politikkråd ut fra de funn som er gjort i kapitlet.

Hovedkonklusjonen til OECD er at det ikke kan påvises en sammenheng mellom hvor strenge stillingsvernsbestemmelsene er og arbeidsledigheten totalt sett. Resultatene tyder imidlertid på at det er en sammenheng mellom utformingen av stillingsvernsbestemmelsene og den demografiske sammensetningen av sysselsetting og arbeidsledighet. Det betyr altså at stillingsvernsbestemmelser kan ha betydning for:

• hvilke grupper som får jobb

• hvilke grupper som blir ledige

• hvor lenge personer blir værende ledige

OECDs resultater tyder på at strengt stillingsvern har positiv effekt for sysselsettingen for menn i alderen 25-55 år, men indikerer svak negativ effekt på sysselsettingen for ungdom og kvinner. Sysselsettingsraten har en tendens til å være lavere i land med strengere arbeidsrettslovgivning. Videre finner OECD at strømmene inn og ut av ledighet blir redusert ved et strengt stillingsvern. Færre personer blir rammet av ledighet ved et strengt stillingsvern, men de som blir ledige blir værende ledige lenger enn ved et mindre strengt stillingsvern. Ungdom er mer utsatt for arbeidsledighet ved strenge stillingsvernsbestemmelser.

OECD trekker den konklusjon at stillingsvernsbestemmelser har større betydning for dynamikken i arbeidsmarkedet og sammensetningen av arbeidsledigheten, enn det totale nivået på ledigheten.

I NOU 1998:15 (Blaalidutvalget) ble det vurdert hvordan forslagene om arbeidsleie ville påvirke arbeidsmarkedet. Der konkluderes det med at sysselsettingseffekten av forslagene til endringer i reglene for arbeidsleie vil være beskjeden. Utvalget la imidlertid vekt på at et godt fungerende korttidsarbeidsmarked kan fungere som en inngangsport for nykommere i arbeidslivet, og deltagelse i dette markedet kan gi arbeidserfaring som kan øke mulighetene for fastere tilknytning til arbeidsmarkedet for de som ønsker det.

Etter min vurdering gir OECDs undersøkelse støtte til de konklusjoner som ble trukket i Blaalidutvalget og som ligger til grunn for regjeringens forslag. Ved at det nå foreslås mindre strenge reguleringer for arbeidsleie bør det kunne bidra til at det blir enklere for nykommere på arbeidsmarkedet å skaffe seg arbeidserfaring. Forslaget vil imidlertid neppe ha særlig stor effekt på den samlede sysselsettingen.