10. Andre forslag
- 10.1 Registrering av spillere
- 10.2 Aldersgrense for spill på automater
- 10.3 Utplassering av automater. Spillearkader m.v.
- 10.4 Regnskap
- 10.5 Alkoholholdige drikkevarer som gevinst
- 10.6 Markedsføringslovens § 5
- 10.7 Pyramidespill m.m.
Registrering av spillere skjer i dag på frivillig basis ved deltagelse i spill fra Norsk Tipping AS.
Arbeidsgruppen finner det rimelig om det nå innføres ordninger der spillere og deltagere i lotterier registreres. Det må imidlertid vurderes om enkelte lotteriformer, slik som mindre, tradisjonelle lotterier, bør unntas fra registreringsplikten. Arbeidsgruppen mener registrering vil være av vesentlig betydning for skattemyndighetene og et effektivt virkemiddel mot kriminelle miljøer.
Flere høringsinstanser er positive til forslaget.
Departementet har kommet til at det ikke bør fremmes forslag om registreringsplikt for spillere. Pliktig registrering av den enkelte spiller og dennes spilleaktivitet reiser etter departementet oppfatning problemstillinger knyttet til den enkeltes personvern. Det pekes på at hvitvasking av penger gjennom spill er mest aktuelt i tilknytning til totalisatorspill, men da hovedsakelig ved kjøp av spillekvitteringer som gir kjøperen dokumentasjon på gevinsten.
Komiteen har merket seg at i NOU 1997:14 «Spillet om pengene» finner arbeidsgruppen det rimelig at man i forbindelse med opprettelsen av et lotteritilsyn også får et system der spillere og deltakere i lotteri registrerer seg. Regjeringen har ikke fremmet forslag om dette og grunngir det med at registrering av den enkelte spilleren kan skape problemer for den enkeltes personvern.
Komiteen ser at registreringsplikt vil føre til større innsamling av opplysninger enn nødvendig, og at disse vil kunne bli benyttet til andre formål. Komiteen er enig i å si nei til registrering av spillere, men vil be Lotteritilsynet, når det er dannet, å ha oppmerksomheten på dette problemet sammen med Økokrim og Datatilsynet.
Alle automater som skal utplasseres i det norske markedet må typegodkjennes av Justisdepartementet iht. forskrift av 28. august 1998. Eksisterende automater må tilpasses disse kravene innen 1. april 2001. Departementet vil på sikt kreve at det installeres en overvåkingsenhet i alle automater, slik at både myndighetene og den driftsansvarlige kan følge automatens omsetning.
Fokus på uheldige barne- og ungdomsmiljøer knyttet til underholdningsautomater i såkalte spillehaller, foranlediget forskrift om spilleautomater/spillehaller m.v. I henhold til forskriften kan det bl.a. vurderes å sette vilkår om en nedre aldersgrense, og det anbefales en aldersgrense på 15 år.
I Sverige håndheves en aldersgrense på 18 år for spill på gevinstautomater. I Finland er grensen 15 år. Danmark har ingen aldersgrense for spill på automater, men enkelte spillesteder har selv innført regler om 18-årsgrense.
Arbeidsgruppen har ikke drøftet behovet for en aldersgrense. Enkelte av høringsinstansene har likevel uttalt seg om dette. Noen foreslår en aldersgrense på 16 år. Barneombudet viser til at ombudet har mottatt henvendelser om til dels store problemer for barn og unge som blir fanget av «spillegalskap».
Departementet viser til at i løpet av 90-tallet har antallet gevinstautomater økt betydelig. Samtidig har det skjedd en utvikling i retning av mer avanserte og til dels aggressive spill. En undersøkelse om spilleatferd blant 12-19-åringer fra 1997 viser at spilleinteressen blant barn og unge i første rekke er knyttet til gevinstautomater, og at interessen for automatspill avtar betraktelig etter fylte 18 år.
Departementet mener at det er uheldig at barn og unge får tilgang til spill med penger på gevinstautomater, og vil foreslå en aldersgrense på 18 år for spill på slike automater. Det foreslås også en bestemmelse om at departementet ved forskrift kan fastsette aldersgrense for deltakelse i andre lotterier.
Underholdningsautomater kan utelukkende gi gevinst i form av nye spill og innebærer ikke den samme risiko som følger med spill om penger. Departementet anser det ikke hensiktsmessig å fastsette generelle bestemmelser om aldersgrenser for slike spill, men vil vurdere å regulere barn og unges tilgang til det enkelte spill ved å fastsette aldersgrense i forbindelse med typegodkjenning av spillene.
Komiteen viser til at i den offentlige debatten om spilleavhengighet, har bl.a. spørsmålet om aldersgrense for å hindre at barn spiller på pengeautomater kommet opp.
Komiteen er orientert om at enkelte organisasjoner allerede har innført aldersgrense ved spill på automater, og at man ikke skal motta spillepenger fra barn og unge. Mange organisasjoner støtter en innføring av en lovbestemt aldersgrense, selv om usikkerheten går på om grensen skal gå ved fylte 16 år eller 18 år (myndighetsalder).
Komiteen kan ikke se at det eksisterer tilfredsstillende forskning i Norge hva gjelder utvikling av spilleavhengighet. Departementet uttaler at det ikke er kjent med at vi har forskningsresultater som viser omfanget av spilleavhengighet i Norge. Bekjempelse av spilleavhengighet må baseres på forskningsresultater. Komiteen ber Regjeringen bidra til at man får fram uavhengig forskningsmateriale om spilleavhengighet knyttet til både private og offentlige spill.
Komiteen sitt fleirtal, alle unnateke medlemene frå Framstegspartiet, syner til at departementet ved forskrift vil vurdere aldersgrense for andre lotteri enn pengeautomatar. Fleirtalet ber Regjeringa i samband med seinare sak til Stortinget vurdere trongen for aldersgrense i den totale spelemarknaden både for statlege og private pengespel.
Eit anna fleirtal, alle unnateke medlemene frå Framstegspartiet og Høgre, stør at 18 års aldersgrense på pengeautomatar vert innført.
Komiteen sine medlemer frå Høgre syner til at det ved Noregs teknisk-naturvitenskaplege universitet (NTNU) har vore eit forskingsprosjekt som søkjer å avdekkje speleavhengighet i Noreg. Denne rapporten er no lagt fram for komiteen etter at Ot.prp. nr. 84 (1998-1999) er lagt fram for Stortinget. Ein førebels konklusjon er at det er aldersgruppa fram til 16 år som er mest utsett for å verte avhengige. I aldersgruppa mellom 12 og 18 år spelar hovudtyngda på internett, data-TV og videospel. Underhaldnings- og gevinstautomatar er langt lågare vitja. Samstundes ser ein at aktiviteten frå desse spela er høgast fram til 16 års alderen og at det er stort sett gutar som spelar. Desse medlemene vil innføre 16 års aldersgrense for alle typar pengespel.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet går imot å innføre aldersgrense for pengespill slik at de samme betingelser gjelder for private spill som de statlige spill.
Disse medlemmer viser til at tenåringer har et mangfoldig produkt- og aktivitetstilbud å velge imellom. Prioritering av tid og bruk av penger vil være forskjellig ut fra ulike vurderinger og valg av kostnader i forhold til glede, nytte og underholdningsverdi. Disse medlemmer har tillit til at seriøse aktører vil påse at pengespill ikke skjer i ukontrollerte former.
Disse medlemmer vil understreke at det er viktig å skille mellom kontrollert fritidsbeskjeftigelse og det som kan betegnes som enkeltes problemer med avhengighet av spill. Det kan oppstå problemer i forhold til spilleavhengighet uavhengig om det er private lotterier eller statlige spill. Disse medlemmer påpeker at det i dag ikke finnes noen lovhjemmel som hindrer at barn kan satse sine lommepenger på statlige spill om penger.
Det er meget viktig å peke på at man må få frem vitenskapelig kunnskap med troverdighet rundt spørsmålet om spilleavhengighet før man kan konstatere at det er økning i spilleavhengighet. Disse medlemmer mener at spørsmålet i så fall ikke gjelder bare private spill, men også statlige spill. Debatten om spilleavhengighet har på mange vis vært bygget på påstander og har ikke vært kvalitetssikret gjennom uavhengig forskning.
Departementet anser det ikke betenkelig at underholdningsautomater som etter sin art ikke krever en aldersgrense, fortsatt kan stå oppstilt i det offentlige rom. Spill som krever en aldersgrense, bør etter departementets oppfatning utelukkende oppstilles i lokaler hvor det kan føres tilsyn med spillet.
Departementet mener at spill på gevinstautomater bør avgrenses til ordnede og ryddige miljøer hvor det kan håndheves en aldersgrense og føres tilsyn med spillet. Videre bør det være adgang til å oppstille automater i lokaler hvor automatene inngår som en del av et samlet underholdningstilbud. Det kan fortsatt være aktuelt å tillate utplassering av et fåtall automater i kiosker m.v. For slike oppstillinger bør det imidlertid stilles vilkår om skjerming av spilletilbudet til en avgrenset del av arealet og lokalinnehaver må påse at aldersgrensen håndheves.
Departementet har nylig forelagt aktørene i lotterimarkedet et utkast til midlertidig forskrift, hvor det bl.a. forutsettes at tillatelse til etablering av spillearkader (dvs. et antall automater oppstilt i avgrensede lokaler under permanent tilsyn) utelukkende kan gis etter forutgående samtykke fra departementet. Høringsinstansene har i det vesentlige sluttet seg til dette. Departementet vil innhente erfaringer fra oppstilling i spillearkader med henblikk på en senere forskriftsregulering. Det er overveiende positive erfaringer med organisering av automatvirksomheten i arkader bl.a. i Finland. Forskrift om typegodkjenning av gevinstautomater innebærer for øvrig at hele automatparken skal skiftes ut med mindre aggressive automater innen 1. april 2001.
Oppstilling av automater i arkader, kan etter departementets oppfatning gi innsparinger som gir grunnlag for å stille krav om at en større andel av overskuddet skal tilfalle formålet. Departementet tar ikke sikte på at etableringen av spillearkader skal medføre en økning i det totale antallet automater i markedet.
Komiteen har registrert at utbetalingsautomatene gir et bidrag til humanitære og allmennyttige foreninger og lag på omtrent 850 mill. kroner pr. år. Justisdepartementet har 28. august 1998 utgitt en forskrift om typegodkjenning av utbetalingsautomater. Forskriften legger opp til en tvungen innføring av en ny generasjon mindre «hardtspillende» eller mindre «aggressive» automater, altså en fjerning av dagens automater. Forskriften legger opp til at de nye automatene skal ha overtatt markedet totalt innen 1. april 2001.
Komiteen er enig i at alle automater som skal plasseres ut i markedet må typegodkjennes av Justisdepartementet. De fleste automatene er i dag utplassert i butikker, kjøpesentra, kiosker og lignende.
Komiteen er enig i at det er nødvendig å ha tekniske krav og typegodkjenning av automatene. Komiteen legger her vekt på bl.a. innsatsgrense, gevinstgrense og lydkontroll.
Komiteen mener det ikke må settes krav i forskriftene som krever utskiftning av automatene eller som reduserer inntektene for organisasjonene. Organisasjonene har opplyst at gjeldende forskrift ville påføre dem betydelige kostnader. Komiteen ber departementet gjennomgå forskriftene med bakgrunn i disse forutsetningene.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre mener dette må bety at gjeldende forskrift må oppheves.
Komiteen er skeptisk til spillehaller ut fra at man slik vil rendyrke et spillemiljø som igjen vil kreve større spenning og høyere gevinst fordi spillet retter seg mot voksne og er skilt fra det offentlige rom.
Komiteen er orientert om at rundt 8 til 10 spillehaller er i ferd med å bli utprøvd for å høste erfaringer i eksempelvis Oslo, Trondheim, Larvik og Kristiansand. Komiteen vil ikke hindre at slike spillehaller prøves ut, men vil ikke stille krav om overgang fra dagens oppstillingslokaler til egne lokaler eller egne arkader så lenge tilfredsstillende kontrollhensyn er ivaretatt.
Komiteen viser til at departementet ser spillearkader som et egnet spillekonsept der et antall automater er stilt opp i avgrensede lokaler under permanent tilsyn av voksen betjening som bl.a. skal håndtere en aldersgrense. Komiteen er enig i at dette spillekonseptet kan prøves ut, men vil ikke stille krav om en slik organisering. Komiteen mener at spilleautomater fremdeles må kunne være stilt opp i tilknytning til bensinstasjoner, lokalkjøpmenn, storkiosk, kjøpesentra, kinolokaler etc. som i dag. For slike oppstillinger bør det likevel stilles vilkår om at automatene blir plassert på en del av arealet der lokalinnehaver kan påse at reglene blir håndhevet.
Komiteen sitt fleirtal, alle unnateke medlemene frå Framstegspartiet, syner til at departementet har utarbeidd nye føresegner for «snillare» automatar. Med bakgrunn i materiale som er kome til komiteen under høyringane frå operatørane i marknaden, ser det ut som desse automatane ikkje spelar inn like mykje pengar til dei uttalte føremåla. For Stortinget har det vore ein føresetnad at inntektene skulle liggje nokolunde på dagens nivå.
Fleirtalet går inn for aldersgrense for spel på pengeautomatar, og ser dette som det viktigaste verkemiddelet for å hindre at born og unge skal ta del i pengespel, og slik unngå å bli avhengige av spel. Fleirtalet meiner difor trongen for å redusere automatane sin appell no er mindre viktig.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre mener at forskriften av 28. august 1998 stiller unødvendige krav som vil føre til alt for store kostnader. Utskiftingen av ca. 25 000 automater til en gjennomsnittspris på 50 000 kroner vil samlet sett med stor sannsynlighet utgjøre nærmere 1,3 mrd. kroner. Det er svært tvilsomt om organisasjonene makter slike pålegg som den nye forskriften her krever. Begrunnelsen for et slikt krav har i hovedsak fra departementets side vært den kritikk som har forekommet mot folks spilleavhengighet.
Disse medlemmer stiller seg tvilende til slike karakteristikker uten at det foreligger en troverdig utredning, undersøkelse eller analyse av dette såkalte problemet. Det må også ses i relasjon til fordelene som spilleautomatene representerer, som gleden allmennheten kan oppleve i forbindelse med spillet.
I gjeldende lotterilov er det i dag i en viss utstrekning gitt regler om regnskap. Det foreligger imidlertid ikke et samlet og enhetlig regelverk. Majoriteten av de store humanitære organisasjoner er på frivillig basis tilsluttet den private stiftelsen Innsamlingskontrollen i Norge. Stiftelsen har egne retningslinjer for regnskap hvor lotteriinntekter inngår.
Arbeidsgruppen uttaler bl.a. at man bør vurdere å knytte kravene til regnskapsføring opp mot regnskapslovens bestemmelser. Arbeidsgruppen har foreslått regnskapsplikt etter regnskapsloven kapittel 2 for «den som trenger godkjenning» etter lotteriloven. Videre er det foreslått en bestemmelse om revisjonsplikt og at departementet kan dispensere fra kravet om regnskaps- og revisjonsplikt.
De høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget, er gjennomgående positive til en innskjerping av regnskapsreglene i lotterivirksomheten. Stiftelsen Innsamlingskontrollen i Norge påpeker imidlertid at konsekvensen av arbeidsgruppens forslag er at regnskapsloven vil måtte følges av en rekke organisasjoner til tross for at regnskapsloven gjør positivt unntak for dem.
Departementet følger opp arbeidsgruppens forslag. Det foreslås at regnskapsplikten skal omfatte den samlede virksomhet, men slik at lotterivirksomheten fremgår særskilt av regnskapene. Det stilles krav om årsregnskap og årsberetning og at dette sendes inn til Regnskapsregisteret. Forslaget omfatter alle entreprenører og lokalinnehavere, og innebærer en utvidelse av regnskapsplikten for organisasjoner og foreninger som ikke omfattes av regnskapsloven. Forslaget vil imidlertid ikke medføre at organisasjoner pålegges vesentlig større byrder enn det systemet som er etablert i regi av organisasjonene selv og det som følger av gjeldende rett.
Lotterier som foregår i møter hvor allmennheten ikke har adgang og hvor lotteriet ikke er hovedhensikten med møtet, faller utenfor reglene, og det samme gjelder lotterier som er unntatt fra krav om tillatelse. Det foreslås videre en bestemmelse om adgang til å gi dispensasjon fra kravet.
Departementet er av den oppfatning at alle organisasjoner og foreninger samt entreprenører som pålegges regnskapsplikt etter lotteriloven også bør pålegges revisjonsplikt.
Komiteen vil understreke at det er svært viktig å innføre god regnskapsplikt og revisjonsplikt for denne samlede virksomheten, og kravene bør knyttes opp til regnskapsloven kap. 2 «for den som trenger godkjenning» etter lotteriloven. Det må stilles krav om årsregnskap og årsrapport og at denne skal sendes til Regnskapsregisteret. Regnskapsregisteret må melde fra til Lotteritilsynet om brudd på loven.
Departementet foreslår å endre lotteriloven § 9 når det gjelder alkoholholdige drikkevarer som gevinst, for å bringe reglene i samsvar med alkoholloven § 8-6. Lovendringen medfører kun en teknisk tilpasning og innebærer at alkohol som gevinst er tillatt i privat sammenheng.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Kristelig Folkeparti, har ingen merknader til at lotteriloven endres slik at alkohol som gevinst er lovlig i privat sammenheng.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti vil gå imot departementets forslag om å tillate alkoholholdige drikkevarer som gevinst i private sammenhenger. Disse medlemmer viser til at da alkoholloven ble vedtatt 16. mai 1997, ble det åpnet for alkohol som gevinst i rent private sammenhenger. Departementet mente at bestemmelsen skulle forstås snevert, slik at det ikke vil være lovlig dersom lotteriet er åpent for en relativ ubestemt krets av personer. Som eksempel ble det sagt at en forening eller større bedrift kan ikke avholde vinlotteri blant sine medlemmer, mens et kor, en syklubb eller et kontor på en arbeidsplass kunne ha et vinlotteri uten at det rammes av forbudet. Disse medlemmer mener at endringen i lotterilovens § 9 går lenger enn alkohollovens § 8-6, og at en utvidelse i forhold til det som ble omtalt i forbindelse med endringene i alkoholloven, ikke er ønskelig av alkoholpolitiske grunner.
I markedsføringsloven § 5 er det gitt en bestemmelse om lotteri i tilknytning til salgsfremmende tiltak. Arbeidsgruppen viser til at ansvaret for markedsføringsloven tilligger Barne- og familiedepartementet, og mener det trolig ville vært ryddigere om også denne bestemmelsen fant sin plass i lotteriloven.
Forbrukerombudet viser til at samarbeidet med Justisdepartementet fungerer tilfredsstillende og ser ikke at arbeidsgruppens forslag tilsier nye håndhevings- eller avgrensingsspørsmål. Departementet slutter seg til Forbrukerombudets vurdering.
Det er viktig å likebehandle statlige og private spilleaktørers muligheter til å reklamere eller gjøre seg attraktive for markedet. Komiteen er kjent med at statlige spill f.eks. kjører massive reklamekampanjer for sine pengespill i media.
Komiteen ber om at Regjeringen på nytt vurderer om ikke det er mest formålstjenlig å ha med en regel i lotteriloven om markedsføring. Komiteen ber videre om en totalvurdering av hvordan markedsføring av private og statlige spill som retter seg mot forbrukeren skal foregå, og ber om at dette blir lagt fram for Stortinget.
Etter lotteriloven § 16 er det forbudt å opprette eller delta i pyramidespill, eller liknende tiltak. Departementet foreslår å innta begrepet pyramidesalg i ordlyden i lotteriloven § 20, som en presisering av forbudet mot pyramidespill. Pyramidesalg omfatter elementer fra pyramidespill, men også omsetning av varer, tjenester eller rettigheter. Ved vurderingen av lovligheten må det foretas en totalvurdering av det enkelte konsept, hvor alle elementene sees i sammenheng. Pyramidesalg er i strid med lotterilovens bestemmelser bl.a. dersom en vesentlig del av omsetningen har sammenheng med verving av deltakere.
Departementet mener videre at det er behov for en hjemmel til å gi forskrifter som kan presisere innholdet i § 16.
Komiteen vil påpeke at nettverkssalg i dag ikke er regulert gjennom særskilt lovgivning. I Norge som i resten av verden har direktesalgsformen utviklet seg kraftig. Bransjen ønsker seg klare regler for virksomheten, noe komiteen anser som positivt.
Komiteen har merket seg at de fleste som driver med direktesalg har dette som attåtnæring ifølge bransjen selv. Direktesalg vil i fremtiden være voksende med de mulighetene som internett og elektronisk handel gir.
Komiteen presiserer at det er viktig å hindre all salgsform som inneholder de kjennetegn som er vanlige ved pyramidespill. Men komiteen vil understreke at det er viktig å avgrense ulovlig pyramidespill mot området for lovlig nettverksalg.
Komiteen vil ellers vise til at Nordisk ministerråd vil gjennomføre en «gemensam nordisk märkning for trygg elektronisk handel på Internet». Komiteen mener lovgivningen bør ha som utgangspunkt at den skal samsvare med lovgivningen i våre nordiske naboland, slik at nettverksvirksomhet som er lovlig i andre skandinaviske land også er lovlig i Norge. Komiteen forventer at Regjeringen legger frem lovforslag for nettverkssalg med bakgrunn i det felles nordiske samarbeidet.
Komiteen mener at begrepet «pyramidesalg» ikke skal tas inn i loven. Når det gjelder regulering av nettverkssalg bes Regjeringen utarbeide en egen lov som ikke er knyttet til lotteriloven og forskrifter til denne.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet ønsker å legge til rette for et enklere Norge og viser til den foreslåtte § 20 vedrørende pyramidesalg som ikke ivaretar den intensjonen. I forslaget som foreligger introduseres begrepet «pyramidesalg». Disse medlemmer stiller spørsmålstegn ved om det er heldig å innføre begrepet «pyramidesalg» i tillegg til «pyramidespill». Lotteriloven rammer i dag pyramidespill, som også omfatter pyramidespill som er kombinert med salg.
Disse medlemmer mener at markedsføringsloven beskytter forbrukers interesser i denne type saker, med vide muligheter for forbrukermyndigheten til å gripe inn overfor urimeligheter. Begrepet «pyramidesalg» er et relativt upresist begrep. Ifølge departementet er pyramidesalg et skjønnsmessig begrep basert på en «totalvurdering, hvor alle elementene ses i sammenheng». Disse medlemmer mener begrep som kan brukes som et grunnlag for eventuell straffsanksjonering, må være presise og klare. Det å ha et stort spillerom for skjønn med hensyn til forståelsen av begrepet vil skape uklarhet og være uheldig.