1.1 Innleiing

Forslag til nytt kapittel XII B om utsende arbeidstakarar i lov 4. februar 1977 nr. 4 om arbeidervern og arbeidsmiljø (arbeidsmiljølova), blir fremma for å implementere Rådsdirektiv 96/71/EF om utsending av arbeidstakarar i samband med tenesteyting i norsk rett. Direktivet blei innlemma i EØS-avtalen ved vedtak i EØS-komiteen 30. april 1998. Stortinget gav sitt samtykke til innlemminga 23. november 1998. Direktivet skal gjennomførast i norsk rett innan 16. desember 1999.

Direktivet seier at verksemder som sender ut arbeidstakarar til Noreg på mellombels oppdrag, skal sikre at arbeidstakarane blir omfatta av dei føresegnene Noreg har når det gjeld nærmare opplista arbeids- og tilsetjingsvilkår, dersom dei ikkje allereie på førehand er sikra gunstigare vilkår. Reglar om likebehandling av menn og kvinner og andre reglar om likebehandling skal også gjerast gjeldande for utsende arbeidstakarar.

Formålet med direktivet er både å lette utvekslinga av tenester mellom landa og å sikre rettane til arbeidstakarane, herunder å hindre «sosial dumping». For Noregs del vil det seie å sikre at norske arbeids- og tilsetjingsvilkår blir gjorde gjeldande for arbeidstakarar som er utsende til Noreg. Direktivet er eit minimumsdirektiv og er dermed ikkje til hinder for at det blir nytta arbeids- og tilsetjingsvilkår som er gunstigare for arbeidstakarane.

Direktivet er eit såkalla partielt harmoniserande direktiv. Det fastset ingen minimumsrettar for vern av arbeidstakarane, men gir EØS-landa pålegg om å bruke gjeldande rett også for arbeidstakarar som er utsende til deira territorium. Innhaldet i rettane er såleis avhengig av nasjonal rett. Direktivet pålegg dermed ikkje Noreg å innføre reglar på desse områda. Det inneheld berre eit krav om at dersom vi har slike reglar fastsette i lov, forskrift eller allmenngjord tariffavtale, skal reglane også gjelde for utsende arbeidstakarar. På fleire av dei områda som er opplista i direktivet, har Noreg reglar som gjeld for alle arbeidstakarar som utfører arbeid i Noreg. På andre område, t.d. når det gjeld ferie, kan lovvalsreglane føre til at dei norske reglane ikkje blir tekne i bruk. Noreg har ingen lovfeste føresegner om lønn. Slike føresegner er berre fastsette i tariffavtalar og individuelle arbeidsavtalar.

Stortinget vedtok i 1993 lov 4. juni 1993 nr. 58 om allmenngjering av tariffavtaler m.v. (allmenngjeringslova). Bakgrunnen var at det etter at EØS-avtalen tok til å gjelde, ikkje lenger blir stilt noko krav om arbeidsløyve for arbeidstakarar frå EØS-området som ønskjer å arbeide i eit anna EØS-land. Formålet med allmenngjeringslova er å sikre utanlandske arbeidstakarar norske arbeids- og tilsetjingsvilkår og å hindre sosial dumping. Lova gir høve til å gjere vedtak om allmenngjering av tariffavtalar, dvs. at det kan gjerast vedtak om at ein landsomfattande tariffavtale skal gjerast gjeldande for alle arbeidstakarar som utfører arbeid av den art avtalen omfattar. Til no er det ikkje gjort nokon slike vedtak.

For arbeidstakarar utanfor EØS-området har Utlendingsdirektoratet høve til å setje som vilkår for at det blir gitt arbeidsløyve, at lønns- og arbeidsvilkåra ikkje er dårlegare enn etter gjeldande tariffavtale, regulativ eller det som elles er vanleg for vedkomande stad og yrke, jf. utlendingsforskrifta 21. desember 1990 § 2. Dette er i tråd med ein avtale som blei inngått mellom LO og NAF (no NHO) i 1975, med retningslinjer for framgangsmåten for behandling av lønns- og arbeidsvilkår o.a. ved søknader om å få bruke utanlandsk arbeidskraft på tidsavgrensa oppdrag.

Fleire fagforbund har eigne løysingar for å hindre sosial dumping. Utsendingsdirektivet og forslaget til føresegner for utsende arbeidstakarar vil ikkje vere til hinder for at ordningar som alt eksisterer, held fram.

I proposisjonen blir det føreteke ein nærare gjennomgang av direktivet om utsending av arbeidstakarar, artikkel 1-7. I proposisjonen blir det også gjort rede for gjeldande rett om arbeids- og tilsettingsvilkår regulert i lov eller forskrift og internasjonal privat- og prosessrett, herunder fullbyrding av dommar. Dess­utan blir det omtala kven som er ansvarleg for informasjon og tilsyn.

1.2 Metode for å gjennomføre direktivet

1.2.1 Høyring

Eit notat med forslag til lov om utsending av arbeidstakarar blei sendt på høyring 5. februar 1999. Ei rekke instansar og organisasjonar blei bedne om å komme med eventuelle merknader.

Høyringsinstansane var i hovudsak positive til forslaget.

I proposisjonen er det gjort nærare greie for merknadene deira.

1.2.2 Behovet for ny lovgiving

I norsk rett finst det i dag ingen særskilde reglar for arbeidstakarar som arbeider i Noreg på kortvarige oppdrag. Dei fleste arbeidsrettslege reglane gjeld likevel for alle som utfører arbeid i Noreg, uavhengig av kor lenge arbeidet varer. For andre reglar er bruken avhengig av om arbeidsforholdet har si nærmaste tilknyting til Noreg eller eit anna land. Implementeringa av utsendingsdirektivet inneber at utsende arbeidstakarar skal omfattast av norsk lovgiving om arbeids- og tilsetjingsvilkår på nærmare spesifiserte område og sikrast tilgang til norske domstolar for å kunne ta vare på rettane sine.

1.2.3 Verkeområdet for lova

Utsendingsdirektivet gjeld for EØS-landa. Det går fram av artikkel 1 nr. 4 i direktivet at verksemder frå andre land ikkje skal få ei gunstigare behandling enn verksemder frå EØS-landa. Kommunal- og regionaldepartementet føreslår derfor at reglane skal gjelde for alle utanlandske verksemder som sender arbeidstakarar til Noreg på kortvarige oppdrag.

Dei fleste av høyringsinstansane som har uttalt seg om forslaget, er positive til at lova får eit så vidt bruksområde.

Kommunal- og regionaldepartementet finn at når føresegnene for utsende arbeidstakarar blir tekne inn i arbeidsmiljølova, bør reglane få det same verkeområdet som arbeidsmiljølova, også når det gjeld petroleumsverksemda, jf. arbeidsmiljølova § 2 nr. 3 og forskrift om arbeidervern og arbeidsmiljø i petroleumsvirksomheten av 27. november 1992.

Etter direktivet skal reglane ikkje gjelde for verksemder i handelsflåten når det gjeld mannskapet om bord på skip. Det blir ikkje opna for unntak for verksemder innanfor andre sektorar.

Kommunal- og regionaldepartementet føreslår at unntaket skal omfatte all skipsfart, også innanriks skipsfart. Dette er i tråd med bakgrunnen for unntaket, nemleg at skipsfart står i ei særstilling når det gjeld arbeids- og tilsetjingsvilkår. Sjømannslova sikrar i utgangspunktet både norske og utanlandske verksemder likearta arbeids- og tilsetjingsvilkår. Unntaket får etter dette det same innhaldet som unntaket for skipsfart i arbeidsmiljølova § 2 nr. 2 a). Det er dermed ikkje nødvendig å ha ein eigen unntaksregel for skipsfart i kapittelet om utsende arbeidstakarar.

Lova bør ikkje omfatte Svalbard. Svalbard kjem ikkje inn under EØS-avtalen, og plikter etter avtalen har derfor ikkje ført til endringar i den retten utlendingar har til å arbeide på Svalbard.

1.2.4 Arbeids- og tilsetjingsvilkår i lov eller forskrift

Etter direktivet skal landa sjå til at utsende arbeidstakarar blir sikra dei arbeids- og tilsetjingsvilkåra som er lista opp i direktivet, og som er fastsette i lov, forskrift eller allmenngjord tariffavtale i vertslandet.

Dei fleste arbeidsrettslege reglane gjeld allereie i dag for alle som utfører arbeid i Noreg. Kommunal- og regionaldepartementet gjer likevel framlegg om at kapittelet om utsende arbeidstakarar skal vise til alle føresegnene som regulerer arbeids- og tilsetjingsforhold som er omfatta av direktivet. Denne løysinga er grunngitt mellom anna i informasjonsomsyn. Det er viktig å gi ei samla oversikt over reglane. Løysinga er også grunngitt i at skiljet mellom reglar som gjeld for alle som utfører arbeid i Noreg, og dei føresegnene der lovvalsreglane avgjer om dei skal takast i bruk for utanlandske arbeidstakarar, ikkje alltid er klart.

1.2.5 Lova om allmenngjering av tariffavtalar

Lova gir høve til å gjere vedtak om allmenngjering av tariffavtalar, dvs. at det kan gjerast vedtak om at ein landsomfattande tariffavtale skal gjelde for alle arbeidstakarar som utfører arbeid av den art avtalen omfattar. Dersom det blir gjort vedtak om allmenngjering, kan tariffavtalen brukast for arbeidstakarar som utfører tilsvarande arbeid i Noreg, jf. allmenngjeringslova § 1 nr. 1.

Departementet føreslår at reglane for utsende arbeidstakarar skal omfatte allmenngjorde føresegner både når det gjeld lønn og arbeids- og tilsetjingsvilkår etter § 73 M første leddet i forslaget.

LO ber i si høyringsfråsegn departementet om å vurdere å ta inn ei føresegn tilsvarande artikkel 3 nr. 8 andre leddet i direktivet. Denne føresegna opnar for at arbeids- og tilsetjingsvilkår fastsette i tariffavtalar som ikkje er allmenngjorde, kan gjerast gjeldande for utsende arbeidstakarar.

Departementet drøftar dette spørsmålet i proposisjonen, men har kome til at ein ikkje bør føreslå ei føresegn tilsvarande artikkel 3 nr. 8 andre leddet i utsendingsdirektivet. Med i vurderinga er også det høvet allmenngjeringslova opnar for dersom det syner seg at utsende arbeidstakarar får dårlege lønnsvilkår i visse bransjar.

LO er usikker på om allmenngjeringslova er tilstrekkeleg til å hindre sosial dumping så lenge staten ikkje kan ta initiativ til allmenngjering. Kommunal- og regionaldepartementet vil peike på at allmenngjeringslova § 3 tredje leddet opnar for at Tariffnemnda på eige initiativ kan gjere vedtak om allmenngjering dersom allmenne omsyn krev det. På dette området vil det også vere i organisasjonane si interesse å følgje med og eventuelt krevje allmenngjering dersom situasjonen skulle tilseie det.

1.2.6 Domsmakt og fullbyrding av dommar

Domsmakt

Arbeidstakarar skal etter direktivet vere sikra tilgang til domstolane i det landet dei er eller har vore utsende til. Etter gjeldande rett har arbeidstakarar som er i Noreg for kortvarige arbeidsoppdrag, ikkje slik tilgang utan at det er gjort avtale om det. Kommunal- og regionaldepartementet føreslår derfor at det blir fastsett at dei arbeidstakarane som lova omfattar, skal kunne gå til sak ved norske domstolar for å fremme rettane sine etter arbeidsmiljølova kap. XII B.

Fullbyrding av dommar

Kommunal- og regionaldepartementet drøftar i proposisjonen om det bør vere ei føresegn om at sanksjonar mot norske verksemder for brot på føresegner gitt i medhald av utsendingsdirektivet ved utsending av arbeidstakarar, skal kunne fullbyrdast i Noreg.

Departementet viser til at sanksjonar ilagde i utlandet i sivile saker mot norske arbeidsgivarar, kan etter gjeldande rett fullbyrdast i Noreg, og det same gjeld til ein viss grad for straffesanksjonar. Det er derfor usikkert kor nødvendig ein spesialregel om fullbyrding er, samtidig som det kan vere uheldig å innføre ein slik regel utan at konsekvensane heilt lét seg fastslå. Kommunal- og regionaldepartementet vil derfor ikkje føreslå ein regel om fullbyrding av sanksjonar ilagde i utlandet mot verksemder etablerte i Noreg.

1.2.7 Ansvar for informasjon og samarbeid

For å sikre gjennomføringa av direktivet skal landa peike ut eitt eller fleire samarbeidskontor eller organ som skal ha ansvar for informasjon mellom landa og samarbeid om tilsyn. Samarbeidskontoret bør i tillegg kunne informere utanlandske arbeidstakarar, arbeidsgivarar og organisasjonar om kva for arbeids- og tilsetjingsvilkår som skal gjelde ved utsending til Noreg. Dette kan vere eit viktig element i høve til plikta til å stille eigna ordningar til rådvelde for arbeidstakarar med sikte på å overhalde direktivet.

Kommunal- og regionaldepartementet føreslår at oppgåva som samarbeidskontor blir lagd til Direktoratet for arbeidstilsynet. Arbeidstilsynet har allereie rettleiings- og tilsynsansvar på eit fleirtal av dei områda som utsendingsdirektivet omfattar. Det er derfor naturleg at oppgåva som samarbeidskontor blir lagd hit.

1.2.8 Tiltak - eigna ordningar for å sikre at direktivet blir overheldt

EU-kommisjonen har sett ned ei arbeidsgruppe som har som oppgåve å greie ut spørsmål rundt gjennomføringa av utsendingsdirektivet. Arbeidsgruppa har føreslått at det i nasjonal rett blir innført ein uttrykkjeleg regel om at verksemder som sender ut arbeidstakarar, skal følgje dei reglane som er gitt for å gjennomføre utsendingsdirektivet i det landet arbeidstakarane er utsende til.

Kommunal- og regionaldepartementet har valt å følgje forslaget frå arbeidsgruppa og føreslår ei føresegn som gir norske verksemder pålegg om å sikre at arbeidstakarane deira er omfatta av dei reglane i utsendingslandet som gjennomfører utsendingsdirektivet. Også etter norsk rett er det mogleg at norske domstolar vil bruke norsk rett i ein tilsvarande situasjon. Til dømes kan ein norsk arbeidstakar som vil gå til søksmål i samband med eit arbeidsoppdrag i Tyskland, risikere at ein norsk domstol bruker norsk rett på forholdet. Dette kan uthole den valfridommen arbeidstakarane skal ha med omsyn til kvar dei kan reise søksmål for brot på reglane etter utsendingsdirektivet. Ei slik føresegn som den arbeidsgruppa føreslår, vil derfor vere viktig med sikte på å gjennomføre direktivet.

1.2.9 Unntak som skal eller kan gjerast

Reglane for utsende arbeidstakarar skal som hovudregel ta til å gjelde frå første dag av ei utsending. I artikkel 3 nr. 3-5 i direktivet er det likevel sett opp nok­re unntak som anten skal eller kan gjerast ved gjennomføringa av direktivet i det enkelte landet.

Kommunal- og regionaldepartementet føreslår ein unntaksregel i tråd med direktivet. Unntaket omfattar også eventuelle føresegner om lønn, overtidsbetaling og ferie som blir tekne i bruk i kraft av eit vedtak etter allmenngjeringslova, jf. forslaget til kap. XII B § 73 M andre leddet. Unntaket bør derfor også gå fram av allmenngjeringslova.

For utsendingsperiodar som ikkje er lengre enn ein månad, kan det på visse vilkår gjerast unntak frå reglane om arbeidstid og kviletid, frå reglane om minste tal på feriedagar og frå reglane om minstelønn og overtidsbetaling.

Det kan også gjerast unntak frå reglane om arbeidstid og kviletid og reglane om minste tal på feriedagar med lønn når arbeidet som skal utførast, er av svært avgrensa omfang. Det skal i tilfelle fastsetjast kriterium for når omfanget er svært avgrensa. Direktivet gir ingen retningslinjer for kva som skal til, men det må i alle fall vere ein føresetnad at det er snakk om svært kortvarige utsendingsperiodar.

Kommunal- og regionaldepartementet ser ikkje noko stort behov for å følgje opp direktivet når det gjeld å gjere ytterlegare unntak frå reglane. Allereie under arbeidet med å utarbeide direktivet var Noreg imot å gjere unntak for kortare utsendingsperiodar fordi det vil gjere det vanskelegare å hindre sosial dumping. Slike unntak bør derfor ikkje gjerast. Ved så kortvarige utsendingar som det er snakk om her, vil det etter alt å dømme ikkje vere behov for å tilpasse alle arbeids- og tilsetjingsvilkår for dei utsende arbeidstakarane. Behovet kan likevel variere etter kva slags vilkår det er snakk om. Det vil t.d. vere større grunn til å ta reglane om arbeidstid og kviletid i bruk også ved svært kortvarige oppdrag, enn reglane om feriepengar og feriefritid. Ved heilt kortvarige utsendingar er det lite truleg at spørsmålet om kva for eit land sine arbeids- og tilsetjingsvilkår som skal gjelde, blir sett på spissen. Når det gjeld reglane om ferie, har arbeidstakarane ofte gunstigare vilkår etter reglane i heimlandet.

1.2.10 Høve til å utvide bruksområdet for direktivet

Etter artikkel 3 nr. 10 i direktivet kan ein gi utsendingsverksemdene pålegg om å følgje norske arbeids- og tilsetjingsvilkår også på andre område enn dei som er lista opp i direktivet, dersom det dreiar seg om føresegner om offentleg orden.

Føresegner som vedrører offentleg orden, er gjerne av offentlegrettsleg karakter. Dei omfattar alle som utfører arbeid i Noreg, og dei blir handheva av norske styresmakter. Kommunal- og regionaldepartementet ser derfor ikkje at det er nødvendig å ta slike føresegner inn i ei lov om utsende arbeidstakarar.

1.2.11 Tilsyn - sanksjonar

Når føresegnene om utsende arbeidstakarar skal takast inn i arbeidsmiljølova, er det nødvendig å regulere bruken av arbeidsmiljølova sine reglar for straff. Elles ville utanlandske arbeidstakarar og arbeidsgivarar kunne straffast t.d. for brot på ferielova eller likestillingslova med heimel i arbeidsmiljølova sine straffeføresegner. Det ville innebere at norske og utanlandske arbeidstakarar og arbeidsgivarar vert handsama på ulik måte.

Det er heller ikkje meininga at Arbeidstilsynet skal føre tilsyn med om utanlandske arbeidsgivarar sørgjer for at arbeidstakarane får alle rettane sine etter kap. XII B. Dei offentlegrettslege føresegnene i arbeidsmiljølova som er omfatta av oppramsinga i § 73 M første leddet, vil sjølvsagt Arbeidstilsynet føre tilsyn med. Om arbeidsgivar ikkje overheld reglane om t.d. helse, miljø og tryggleik vil derfor Arbeidstilsynet kunne gripe inn på vanleg måte.

1.2.12 Arbeidsmiljølova § 55 D - utanlandsstasjonerte arbeidstakarar

Arbeidsmiljølova § 55 D pålegg arbeidsgivar å inngå skriftleg arbeidsavtale med arbeidstakar som skal arbeide i eit anna land enn Noreg i meir enn ein månad. Føresegna inneheld og reglar for kva avtala minst skal seie noko om.

Kommunal- og regionaldepartementet føreslår å flytte § 55 D til § 73 P i det nye kap. XII B i arbeidsmiljølova. Det er ikkje meint at dette skal føre til materielle endringar.

1.3 Administrative og økonomiske konsekvensar

Forslaget til nytt kap. XII B i arbeidsmiljølova skal gjennomføre utsendingsdirektivet i norsk rett, noko Noreg er forplikta til etter EØS-avtalen. Konsekvensane av lovforslaget blir truleg små, men det ligg ikkje føre sikre tal for omfanget av arbeidstakarar som blir sende ut til Noreg.