1.1 Innledning

Det foreslås i proposisjonen å hjemle retten til brukerstyrt personlig assistanse i lov av 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester m.v. § 4-2 bokstav a.

Brukerstyrt personlig assistanse er en alternativ organisering av praktisk og personlig hjelp for sterkt funksjonshemmede som har behov for bistand i dagliglivet, både i og utenfor hjemmet. Brukeren har rollen som arbeidsleder og påtar seg større ansvar for organisering og innhold i forhold til sine behov. Tjenesten skal være en del av de samlede kommunale omsorgstjenester og knyttes til personen - ikke til boligen.

Notat med forslag om brukerstyrt personlig assi­stanse ble sendt på høring i mars 1999 med svarfrist april 1999. Det var 91 høringsinstanser, og ved utløpet av høringsfristen hadde det kommet inn 27 uttalelser. Det uttales at det i høringsuttalelsene generelt var stor oppslutning om den valgte løsningen.

1.2 Bakgrunn og erfaringer i Norge

Det redegjøres for et forsøksprosjekt (1990-1993) i regi av Norges Handikapforbund der ulike modeller ble utprøvd. Det uttales at forsøksprosjektet viste at brukerne fikk en mer fleksibel assistanse, men det ble påpekt et stort behov for god informasjon om ordningen og opplæring i arbeidslederrollen. Det ble konkludert med ønske om en lovhjemmel og en økonomisk ansvarsfordeling mellom staten og kommunene.

Det uttales at disse konklusjonene, sammen med den brede interessen prosjektet fikk, førte til at ordningen med brukerstyrte personlige assistenter ble et av de nye satsningsområdene i Regjeringens handlingsplan for funksjonshemmede 1994-97. Det ble der framhevd at yngre funksjonshemmede med stort behov for hjelp hadde få muligheter til deltakelse i samfunnet med de tradisjonelle former for omsorgstjenester.

Regjeringen ønsket, blant annet ved hjelp av øremerkede tilskudd, å stimulere kommunene til å ta ordningen i bruk, og det har siden 1994 blitt gitt årlige stimuleringstilskudd til kommuner som prøver ut ordningen. Tilskuddet er på 100 000 kroner pr. bruker det første året og 50 000 kroner i årene deretter. I 1999 er antallet brukere som deltar, 504, og antallet kommuner (eksklusive bydeler) er 228. Flere av disse har også satt i gang med brukerstyrt personlig assistanse for brukere som det ikke er innvilget stimuleringstilskudd til. I tillegg er det registrert at ordningen er tatt i bruk av andre kommuner som ikke har mottatt stimuleringstilskudd.

Departementets erfaring etter snart 6 års prøvetid er at ordningen er blitt godt mottatt, både av brukerne og av kommunene. Rapporter viser imidlertid at kommunene er avventende i forhold til videreføring av ordningen, fordi det er usikkerhet om hvordan utgiftene skal dekkes av det offentlige.

1.3 Liknende ordninger i andre land

Sverige har hatt en ordning med personlig assi­stanse fra 1994. Ordningen er enten en tjenesteytelse eller en pengeytelse (for å kunne kjøpe tilsvarende tjenester) og er en av flere ytelser til personer som fyller vilkårene i loven om støtte og service til enkelte grupper av funksjonshemmede (LSS). Fyller man disse vilkårene, gir loven et rettskrav på ytelsene. De gruppene som omfattes, er blant andre psykisk utviklingshemmede og personer i tilsvarende situasjon (f.eks. hjerneskadete) og personer med varige funksjonshemninger som ikke beror på normal aldring. Etter en innstramming av kriteriene i 1997 må man i tillegg - for å få rett til personlig assistanse - ha behov for hjelp til grunnleggende behov. I juni 1998 var ca. 7 600 personer som kom inn under ordningen, og statens kostnader for 1998 var beregnet til brutto 5,2 mrd. svenske kroner.

Også Danmark har en ordning med personlige assistenter som er lovfestet i § 77 i den nye danske lov om sosial service som trådte i kraft 1. juli 1998. Den danske ordningen tar sikte på en meget begrenset personkrets, beregnet til ca. 300 da ordningen skulle settes i verk. Ordningen tar først og fremst sikte på dem som er i ferd med å etablere en selvstendig tilværelse utenfor foreldrehjem eller pleiehjem, eller som trenger bistand for å kunne opprettholde en tilværelse utenfor institusjon/foreldrehjem. Utgangspunktet er at det er behov for døgnkontinuerlig hjelp. Det er særlig det store aktivitetsnivået og evnen til selv å kunne administrere ordningen (både være arbeidsleder og arbeidsgiver) som er de sentrale kriteriene i den danske ordningen.

Finland har fra 1986 hatt en ordning med personlig assistanse som er hjemlet i den finske «handicaploven», og som gjelder for personer som på grunn av sykdom eller skade under lang tid har særlige vansker med å klare de funksjoner som hører til normal livsføring. Det er en forutsetning at brukeren selv kan definere sine behov, og brukeren selv eller hans formynder er arbeidsgiver. Det er en forutsetning at man først skal utnytte de muligheter som finnes i den generelle lovgivningen. Ytelser etter flere lover kan kombineres. Det foreligger ikke tilgjengelig dokumentasjon over utgiftsutviklingen.

1.4 Merknader til lovutkastet

1.4.1 Brukerstyrt personlig assistanse i sosialtjenesteloven

I forsøksperioden har man ansett brukerstyrt personlig assistanse som en form for praktisk bistand etter sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav a. Regjeringen ønsker å føre denne ordningen videre, men vil gjøre den tydeligere ved å ta brukerstyrt personlig assistanse inn i lovteksten. Dette innebærer at kommunen får en plikt til å ha et tilbud om brukerstyrt personlig assistanse, og at brukeren kan ha krav på å få tjenesten organisert på denne måten.

Det uttales at høringsinstansene i hovedsak sluttet seg til den lovmessige løsningen departementet foreslo i høringsnotatet.

1.4.2 Hvem som kan få brukerstyrt personlig assistanse

Muligheten til å få brukerstyrt personlig assistanse skal ikke være begrenset til bestemte funksjonshemminger, diagnoser eller liknende så lenge funksjonshemmingen ikke er til hinder for å utøve nødvendig brukerstyring. Det foreslås ikke satt noen nedre grense for bistandsbehovet, men det forutsettes at bistandsbehovet er så omfattende eller av en slik art at det mer hensiktsmessig kan ivaretas gjennom brukerstyrt personlig assistanse enn gjennom mer tradisjonelle omsorgstjenester.

Brukeren må kunne definere sine egne behov, lære opp og veilede assistenten i hvordan hjelpen bør gis, sette opp og følge opp arbeidsplaner og ivareta andre forhold direkte knyttet til tjenesteutøvelsen. Kravene til arbeidslederfunksjonen innebærer at brukeren bør være myndig (over 18 år).

Departementet er kjent med at en del utviklingshemmede og andre har fått bistand til å utføre arbeidslederrollen av hjelpeverge eller andre. Det vil bli evaluert hvordan dette virker i praksis. Norges forsk­ningsråd har fått tildelt midler til et prosjekt som skal se nærmere på bruk av ordningen med brukerstyrt personlig assistent for mennesker med utviklingshemming.

1.5 Hvilke bistandsformer ordningen omfatter

Departementet understreker at det er oppgaver som kan utføres med hjemmel i sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav a, som kan inngå ved tildeling av brukerstyrt personlig assistanse. Tjenester som krever medisinskfaglig kompetanse og som derfor bare kan hjemles i kommunehelsetjenesteloven, skal normalt ikke inngå i tildelingen av brukerstyrt personlig assi­stanse. Støttekontakt kan gis i tillegg til brukerstyrt personlig assistanse, men det uttales at det ofte vil være naturlig at de funksjonene støttekontakten skal dekke, heller tas med ved utmåling av timer til brukerstyrt personlig assistanse. Det uttales at det normalt vil være lite aktuelt med brukerstyrt personlig assistanse i tillegg til tilbud med heldøgns opphold i institusjon, men at det kan gjøres unntak for brukere som er i ferd med å flytte ut av institusjonen, der det kan være hensiktsmessig med en gradvis endring i bolig- og tjenestetilbudet.

Det uttales at pårørende og andre nærstående som yter omsorg, ikke bør ansettes som personlige assi­stenter. Der brukeren selv står for utvelgelsen, skal kommunen ha adgang til å stille som vilkår at disse ikke ansettes.

1.5.1 Arbeidsrettslige sider

Kommunene skal selv kunne velge om assistenten skal ansettes i kommunen eller om de praktiske sidene skal overlates til brukeren selv eller til andelslag opprettet av brukerne. Det uttales at kommunen ikke skal kunne avslå en søknad med den begrunnelsen at brukeren ikke kan være arbeidsgiver, men at det er muligheten til å være arbeidsleder som skal være avgjørende. Dersom vedkommende ikke er i stand til å være arbeidsgiver, skal kommunen selv ta denne rollen. Sosial- og helsedepartementet vil i samråd med Kommunal- og regionaldepartementet vurdere behovet for rundskriv om de arbeidsrettslige sidene.

Det framholdes at dersom kommunen har arbeidsgiveransvaret, bør brukeren selv delta i ansettelsen og i det minste godkjenne den som skal tilsettes. Ansvaret for å skaffe vikarer ved sykdom og lignende skal påligge kommunen som arbeidsgiver, men det vil ofte være naturlig at de praktiske sidene ved dette tas hånd om av brukeren.

1.5.2 Andre forhold

I forhold til assistentene forutsettes det at kommunene tar ansvaret for basisopplæring som etiske problemstillinger, taushetsplikt o.l. Dette gjelder uansett valg av organisasjonsform. Brukerne må forplikte seg til å gjennomføre opplæring i arbeidslederrollen.

Vederlag for brukerstyrt personlig assistanse følger de vanlige reglene i forskrift om vederlag for sosiale tjenester, hjemmesykepleie og for opphold i institusjon m.v.

1.6 Økonomiske og administrative konsekvenser

Brukerstyrt personlig assistanse skal være å forstå som en del av «praktisk bistand» som kommunen plikter å yte etter sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav a. Det uttales at lovendringen vil innebære en utvidet plikt for kommunene da de i gitte tilfeller vil måtte organisere tjenestene som brukerstyrt personlig assistanse. Det framholdes at lovendringen ikke berører tjenestemengden.

Det uttales at det er vanskelig å anslå hvilket omfang ordningen vil få i Norge, men det uttales at lovendringen ikke er ment å få noen vesentlige økonomiske konsekvenser for kommunene. Det framholdes at dersom det etter lovendringen finner sted en økning av tjenestemengden, er det kommunene selv, eventuelt fylkesmannen, som vedtar dette, og at en slik eventuell økning av kommunens utgifter følger av det alminnelige regelverket og foranlediger ikke særlige statlige tiltak.

De merutgifter departementet mener kommunene bør kompenseres for, er i hovedsak administrative utgifter for å etablere ordningen, gi opplæring i arbeidslederfunksjonen til brukerne og følge opp assistenter og brukere. Det forventes at de administrative kostnadene for opprettelse av nye ordninger med brukerstyrt personlig assistanse etter hvert reduseres ved at kommunene får utviklet rutiner for å håndtere denne organisasjonsformen.

Departementet har i statsbudsjettet for 2000 foreslått en økning på 10 mill. kroner i den øremerkede bevilgningen til stimuleringstilskudd, slik at det til sammen vil bli benyttet 45 mill. kroner til stimuleringstilskudd i 2000. Ordningen med øremerket stimuleringstilskudd forutsettes å bli videreført i 3 år for å bidra til at kommunene bygger ut ordningen. Deretter vil midlene bli lagt inn i inntektssystemet. Fordi det er vanskelig å anslå den faktiske utvikling av praktiseringen i kommunene, vil departementet etablere et opplegg for å følge utviklingen i de 3 årene. Erfaringene vil bli trukket inn i drøftingene om kommunerammen i inntektssystemet.

Fylkesmannen vil være klageinstans ved tildeling av brukerstyrt personlig assistanse, på samme måte som for sosiale tjenester for øvrig. Departementet legger til grunn at lovendringen ikke vil medføre vesentlige merkostnader for fylkesmennene.