1. Sammendrag
- 1.1 Innleiing, bakgrunn m.m.
- 1.2 Utviklinga på kringkastingsområdet
- 1.3 Departementets vurderingar og konklusjonar
- 1.4 Ymist om lov om film og videogram
- 1.5 Økonomiske og administrative konsekvensar
Kulturdepartementet har lagt fram ein odelstingsproposisjon med framlegg om endringar i lov av 4. desember 1992 nr. 127 om kringkasting.
Bakgrunnen for framlegget er for det første å klårgjere heimelen for Norsk rikskringkastings høve til å engasjere seg i forretningsmessig verksemd. For det andre er målet med framlegget å opne for at NRK skal kunne engasjere seg i andre typar forretningsverksemd enn det selskapet kan med gjeldande reglar. Etter dei reglane som gjeld no, kan ikkje NRK engasjere seg i anna forretningsverksemd enn den som har å gjere med allmennkringkasting.
Departementet legg til grunn at framlegget vil medverke til å styrkje NRK si rolle som den sentrale allmennkringkastaren i Noreg.
I proposisjonen gjer vi òg framlegg om nokre mindre endringar i film- og videogramlova.
NRK har vore organisert som statleg 100 pst. eigd aksjeselskap sidan 30. april 1996. Då departementet gjorde framlegg om å omorganisere NRK frå statleg stifting til aksjeselskap la departementet vekt på at det må vere ei «...overordnet mediepolitisk oppgave å sikre NRK gode rammevilkår.» Bakgrunnen for dette var eit ønskje om å styrkje rammevilkåra for allmennkringkastinga i Noreg. Departementet streka samstundes under behovet for «...å sikre at beslutninger av vesentlig mediepolitisk betydning også i fremtiden underlegges politisk behandling og kontroll.»
Omorganiseringa til aksjeselskap vart også grunngjeve i at det var behov for å kunne tilpasse seg mediesituasjonen.
Fleirtalet i familie-, kultur- og administrasjonskomiteen slutta seg i Innst. O. nr. 16 (1995-96) til framlegget om å omorganisere NRK til aksjeselskap, og streka m. a. under at
«...de styringsredskaper som i dag regulerer virksomheten ved NRK vil videreføres. …..Det understrekes videre den klare politiske styringen som etableres gjennom generalforsamlingens behandling av saker slik det er presentert i Ot.prp. nr. 69 for 1994-95. Som A/S vil NRK innenfor de opptrukne rammer få den nødvendige handlefrihet til å treffe beslutninger som den raske mediautviklingen krever, samtidig som aksjeloven gir klare ansvarsforhold.»
Den forretningsmessige verksemda i NRK blir i dag i det store og heile drive av det heleigde dotterselskapet NRK Aktivum AS.
Etter gjeldande rett er NRKs høve til å drive forretningsverksemd avgrensa til føremål som har med allmennkringkasting å gjere.
Det er ein allmenn tendens i heile Europa til at allmennkringkastarane får høve til å engasjere seg i kommersiell verksemd, m. a. har BBC gjennom dotterselskapet BBC Worldwide i fleire år satsa aktivt på å utnytje eigne produksjonar og rettar i mange distribusjonskanalar og innhaldsformat.
I nabolanda våre ser vi òg ei utvikling der dei lisensfinansierte allmennkringkastarane driv utvida kommersiell verksemd.
I Innst. O. nr. 16 (1995-96) uttalte fleirtalet i familie-, kultur- og administrasjonskomiteen at det merka seg
«...at opprettelsen av datterselskaper kan gi NRK mulighet til å generere nye inntekter gjennom salg av programmer, drift av tekniske anlegg m.v. NRK må også kunne gå inn med eierandeler i slike selskaper.»
Føremålsparagrafen må lesast i samanheng med §6-4 i kringkastingslova som fastlegg dei generelle rammene for finansieringsgrunnlaget til NRK:
«Virksomheten i Norsk rikskringkasting AS finansieres ved kringkastingsavgift, salgsinntekter m.v. Den kan ikke finansieres ved reklamesendinger. Kringkastingsavgift fastsettes av Stortinget.»
Etter departementets vurdering gir gjeldande rett ikkje grunnlag for at NRK kan gå inn i andre typar forretningsmessig verksemd enn det som følgjer av føremålsparagrafen.
Eit notat om denne saka har vore på allmenn høyring. Reint allment sluttar det store fleirtalet av høyringsinstansane seg til framlegget frå departementet. TV 2 AS, Kringkastingsringen og Norsk Forbund for Lokal-TV er negative til framlegga i høyringsnotatet.
Utviklinga på kringkastingsområdet gjer det naudsynt å klårgjere NRK si rolle som kringkastar i det nye medielandskapet. Dei forretningsmessige rammene som blir lagde til grunn for NRK, vil vere svært viktige for det høvet selskapet har til å ta vare på si oppgåve som allmennkringkastar i framtida.
Den teknologiske utviklinga peikar mot ei allmenn omlegging til digital produksjon og distribusjon av radio og fjernsyn. Digital kringkasting utnyttjer kapasiteten betre, samstundes som det blir høve til fleire kanalar og nye tenester. Digitaliseringa gir vidare grunnlag for å transportere fleire ulike typar tenester i det same nettet. Digitaliseringa gir også grunnlag for å nytte felles brukarutstyr til ulike formål, t.d. integrerte fjernsynsapparat og PC-ar. Digitaliseringa gjer det mogleg å nytte dei same transportvegane for ulike tenester fram til det same mottakarapparatet anten dette er fjernsyn, PC eller telefon.
Departementet har i ei eiga melding tatt opp spørsmålet om val av teknologi for spreiing av digitalt fjernsyn i Noreg.
For tida er det sterk konkurranse nasjonalt og internasjonalt om senderettar. Ein må rekne med at den auka konkurransen reint allment vil føre til strukturendringar i mediebransjen. Særleg for kringkastingssektoren må ein rekne med at det vil skje ein konsentrasjon av rettar til programinnhald, og at det vil oppstå nye alliansar innan produksjon og distribusjon. Dette vil skje parallelt med den digitale utviklinga.
NRK har høve til å «kunne danne datterselskaper som kan ivareta virksomhet av kommersiell karakter, som f.eks. salg av programmer, drift av tekniske anlegg m.v.» , jf. Ot.prp. nr. 69 (1994-95), Norsk rikskringkasting som aksjeselskap. Føresetnaden er at verksemda har tilknyting til allmennkringkasting.
NRK kan drive kommersiell verksemd saman med andre aktørar. Selskapet kan også vere deleigar i andre selskap med kommersiell eller marknadsretta verksemd. Det var ein føresetnad då NRK vart omorganisert til aksjeselskap at andre typar verksemd enn allmennkringkasting skulle organiserast på «..en slik måte at det ikke vil skje noen form for subsidiering av datterselskaper gjennom kringkastingsavgiften».
NRK oppretta våren 1997 dotterselskapet NRK Aktivum AS etter samtykke frå generalforsamlinga. Føremålet med selskapet er å utvikle forretningsmessig verksemd med grunnlag i morselskapets potensial.
Hovudutfordringa for NRK Aktivum AS har vore å utvikle strategi- og forretningsplanar med analysar av mediemarknaden. Det har òg vore arbeidd med å identifisere nye forretningsområde.
Departementets prinsipielle utgangspunkt i høyringsnotatet var at NRKs primære funksjon som lisensfinansiert allmennkringkastar framleis må vere å produsere og sende reklamefrie radio- og fjernsynskanalar.
Det er eit faktum at det alt i dag er sterk konkurranse om rettane til programmateriale.
Det er ein aukande konkurranse mellom medieselskapa om kvalitetsinnhald, t. d. når det gjeld rettar til idrettsarrangement. For å kunne oppretthalde eit breitt allmennkringkastingstilbod er det viktig at NRK får tilgang på slike produkt.
Styret for NRK har synt til at organiseringa som aksjeselskap har gitt NRK eit friare spelerom for m.a. forretningsverksemd. NRK Aktivum AS vart oppretta for å skilje ut forretningsverksemd i dotterselskap. Samstundes set føremålsparagrafen i vedtektene og dei politiske føresetnadene - jf. kap. 1.4 - visse grenser for kor smidig NRK kan te seg i den noverande mediesituasjonen. Særskilt vil NRK ha trong til å kunne utvikle strategiar og gå inn i alliansar med andre aktørar både med omsyn til distribusjon, innhaldsproduksjon og rettar.
Mediebransjen er i dag prega av raske strukturendringar med internasjonale forgreiningar. Dette inneber m.a. alliansar og oppkjøp, hand i hand med utvikling av ny teknologi. NRK risikerer å havne på sidelinja i høve til denne utviklinga dersom selskapet ikkje kan posisjonere seg raskt og rett i høve til den kommersielle medieverda.
Departementet konstaterer at langt dei fleste høyringsinstansane stør departementets framlegg. Grunngivinga frå dei fleste av instansane er at ei liberalisering i høvet til forretningsmessig engasjement vil medverke til å styrkje allmennkringkastinga i Noreg.
Det er nokre høyringsinstansar som stør hovudprinsippa i framlegget, men som er kritiske til delar av det.
Departementet meiner at NRK gjennom dotterselskap bør få høve til å engasjere seg i forretningsmessig verksemd på lik line med det konkurrentane har. Samstundes må det vere ein absolutt føresetnad at NRKs allmenne programtilbod til lyttarar og sjåarar i Noreg blir halde reklamefritt. Departementet legg vidare til grunn at det ikkje kan vere aktuelt for NRK å drive, eige eller vere deleigar i radio- eller fjernsynskanalar som er finansierte med reklame og som har Noreg som primært målområde. Vidare må det vere ein absolutt føresetnad at det ikkje skal vere høve til å kryssubsidiere den forretningsmessige verksemda med lisensmidlar. Departementet legg samstundes til grunn at overskott i den forretningsmessige verksemda skal nyttast til å finansiere auka programproduksjon og programinnkjøp, noko som vil styrkje allmennkringkastinga i Noreg. Departementets framlegg vil i røynda ikkje endre konkurransesituasjonen på denne marknaden i Noreg. NRK vil etter framlegget ikkje kunne drive reklamefinansiert kringkasting i Noreg eller særskilt retta mot Noreg utan at spørsmålet har vore handsama av Stortinget. Det er først og fremst på andre område enn tradisjonell kommersiell kringkasting at NRK gjennom dotterselskap vil konkurrere med private aktørar; t.d. på område som tekstfjernsyn, plateutgiving, sal av program og eventuelt betalingsfjernsyn.
I høyringsnotatet gjorde departementet greie for at det må vere ein absolutt føresetnad for å opne for utvida forretningsmessig engasjement for NRK at det ikkje må skje noka form for subsidiering av denne verksemda frå lisensmidlar.
Høyringsinstansane stør dette. Samstundes peikar mange høyringsinstansar m. a. på at det i praksis kan vere vanskeleg å få til system som effektivt kan hindre alle former for kryssubsidiering.
Departementet peiker på at subsidiering frå lisensmidlar reint allment kan skje ved disposisjonar som ope tilsiktar overføring av verdiar frå den lisensfinansierte allmennkringkastinga; t.d. konsernbidrag og eigenkapitalinnskott mot aksjar.
Subsidieringa kan òg vere skjult i transaksjonar som ikkje synest å innebere noka verdioverføring, men som i røynda gjer det ved dei prisane som blir fastsette. Innskott av eigenkapital kan òg innehalde skjult verdioverføring i høve til medeigarar.
I høve til andre transaksjonar enn innskott og uttak av eigenkapital, skal departementet her peike på at lov av 13. juni 1997 nr. 44 om aksjeselskap gjeld for Norsk rikskringkasting AS. Departementet legg i utgangspunktet til grunn at regelen § 3-9 nr. 1 i aksjelova bør gi grunnlag for den naudsynte kontrollen med at transaksjonane innanfor NRK-konsernet skjer på forretningsmessige vilkår.
Departementet har etter høyringsrunden bede Norsk rikskringkasting AS gjere nærmare greie for dei prinsippa som skal gjelde for transaksjonar mellom selskapa. NRK uttaler følgjande:
«Formålet med etableringen av Aktivum er i første rekke å kommersielt utnytte NRKs programmer og utvikle potensielle produkter relatert til programvirksomheten. Det er et grunnleggende prinsipp for NRK og Aktivum at midler fra kringkastingavgiften ikke skal benyttes til å subsidiere kommersiell virksomhet. Selskapene legger således til grunn at enhver transaksjon mellom selskapene skal baseres på allminnelige forretningsmessige vilkår og prinsipper i tråd med bestemmelsen i aksjeloven § 3-9. Denne grunnregel kan igjen deles i tre delprinsipper:
1. Alle transaksjoner skal skje basert på et armlengde prinsipp. Dvs at transaksjoner mellom NRK og Aktivum i prinsippet skal skje til samme vilkår som overfor tredjeparter NRK ikke har eierinteresser i.
2. Åpen handel. Dvs. at Aktivum betaler for de varer og tjenester NRK leverer.
3. Reell prising. Dvs. at prisene skal reflektere reelle kostnader og markedsbetingelser.
I tråd med ordensregelen i aksjeloven § 6-13 tredje ledd vil NRK og Aktivum også sørge for at avtaler mellom de selskaper blir nedtegnet skriftlig. Det er således inngått en avtale mellom Aktivum og NRK som regulerer forholdene ved salg og annen utnyttelse av radio- og fjernsynsprogram m.v. Avtalen følger allminnelige forretningsmessige vilkår og fastsetter at Aktivum skal betale vederlag til NRK for all utnyttelse på lik linje som overfor andre opphavsmenn. Aktivums fortrinn er kun at selskapet har førsterett til salg og utnyttelse av NRKs produksjoner og programmer. NRK beholder eiendomsretten til programmene.»
Departementet legg til grunn at dette er tilfredsstillande, men vil likevel følgje utviklinga i NRK på dette området nøye, eventuelt vurdere å gi nærmare reglar. Departementet gjer framlegg om eigen lovheimel for å sikre dette.
Føresetnaden om forbod mot kryssubsidiering er viktig også i høve til dei pliktene Noreg har etter EØS-avtala m.o.t. reglar om statsstøtte og konkurranse.
Artikkel 61 i EØS-avtala slår som hovudprinsipp fast at statsstøtte i EØS er forbode når slik støtte verkar konkurransevridande på samhandelen mellom landa. Også det å gi gunstige vilkår for einskilde selskap blir råka av denne regelen.
Departementet gjer framlegg om at NRKs rammer for forretningsmessig verksemd blir utvida i høve til kva det noverande regelverket opnar for. Departementet grunngir dette med behovet for å oppretthalde NRK som ein sterk norsk allmennkringkastar. Kultur- og mediepolitisk er dette svært viktig i ein mediesituasjon som meir og meir vil bli prega av auka konkurranse om sjåarar og lyttarar. Samstundes kan mangelen på programmateriale med høgt kvalitetsinnhald føre til einsretting av det samla programtilbodet.
Kulturdepartementet gjer framlegg om at §6-1 tredje ledd i kringkastingslova blir endra, slik at NRK gjennom dotterselskap reint allment kan ta del i forretningsmessig verksemd utan at dette er avgrensa til føremål som har med allmennkringkasting å gjere.
I høyringsnotatet gjorde departementet greie for at §6-4 i kringkastingslova set forbod mot at verksemda i NRK kan finansierast med reklamesendingar. Departementet gjorde framlegg om at dette forbodet skulle opphevast for anna verksemd enn allmennkanalane (NRK1, NRKTO og P1, P2 og P3 i radio). Departementet la til grunn at desse kanalane - som i dag - må haldast reklamefrie. Ut over dette la departementet til grunn at NRK med visse avgrensingar måtte kunne engasjere seg i verksemd som inneheld reklame.
Av høyringsinstansane er det berre TV 2 AS, Norsk Forbund for Lokal-TV og Kringkastingsringen som er negative til dette.
NRK uttaler m.a. følgjande:
«NRK reiser således spørsmål om det er hensiktsmessig å formulere en eksplisitt plikt for generalforsamlingen til å forelegge for Stortinget spørsmålet om tillatelse - alene eller i samarbeid med andre medieaktører til - å etablere reklamefinansierte kanaler i Norge. Selv om en slik fremgangsmåte må antas å være den naturlige ordning, kan det forekomme tilfeller der dette ikke ville være hensiktsmessig. Det må etter NRKs syn kunne legges til grunn at statsråden selv vil foreta en forsvarlig vurdering av hvorvidt man i det enkelte tilfelle bør forelegge saken for Stortinget før Generalforsamlingen fatter sin beslutning.»
Departementet held oppe framlegget om at forbodet mot å reklamefinansiere NRK blir oppheva for anna aktivitet enn allmennkanalane (NRK1, NRKTO og P1, P2 og P3 i radio). Desse kanalane må - som i dag - haldast reklamefrie.
Den lovendringa departementet gjer framlegg om, opnar i prinsippet for at NRK kan eige, drive eller ha eigarpartar i fjernsyns- eller radiokanalar som er finansierte med reklame og blir sende frå norsk territorium og retta mot den norske marknaden. Departementet held fast på at generalforsamlinga ikkje skal kunne gi løyve til dette utan at saka har vore lagd fram for Stortinget. Departementet legg òg til grunn at generalforsamlinga ikkje skal godkjenne at NRK eig, driv eller har eigarpartar i fjernsyns- eller radiokanalar med reklame som rettar sendingane sine mot den norske marknaden frå utlandet. Det same vil gjelde såkalla telekjøpskanalar.
I høyringsnotatet gjorde departementet framlegg om at det burde opnast for å sende reklameinnslag i NRKs tekstfjernsyn, også i tekstfjernsyn som er knytta til NRKs allmennkanalar. Departementet la til grunn at tekstfjernsyn må reknast som ei tilleggsteneste der føresetnaden er at sjåaren aktivt oppsøkjer tenesta, og meinte såleis at tekstfjernsyn ikkje kan reknast som ein del av NRKs allmennkanalar.
Av dei høyringsinstansane som har uttalt seg om dette spørsmålet nemner departementet at Forbrukarombodet vil gå i mot departementets forslag i kringkastingsloven § 6-4 om å åpne for reklame i NRKs tekstfjernsyn.
Etter Barne- og familiedepartementets mening bør også tjenester som retter seg til barn være skjermet mot reklame.
«Barne- og familiedepartementet vil derfor be Kulturdepartementet om å vurdere om det er hensiktsmessig å tillate reklame på tekstfjernsyn generelt. Alternativt bør Kulturdepartementet vurdere hvordan en gjennom forskrift best kan regulere reklame i tekstfjernsyn når tekstfjernsynet har barn som målgruppe.»
TV 2 AS er negative til departementets framlegg på dette punktet.
Departementet held oppe framlegget om å tillate annonsar i tekstfjernsynet i NRK. Departementet gjer framlegg om at dette blir presisert i lovteksten. Departementet meiner også det bør presiserast at Kongen i forskrift skal kunne gi nærmare reglar om utsending av reklame i NRKs tekstfjernsyn, m.a. slik at dei omsyna Barne- og familiedepartementet nemner kan ivaretakast.
Stortinget handsama 7. mai 1998 Ot.prp. nr. 8 (1997-98), Om lov om endringar i film- og videogramlova og straffelova (Ot.prp. nr. 78 (1996-97), jf. Innst. O. nr. 40 (1997-98).
§ 4 i lova gir reglar om førehandskontroll av film eller videogram som skal synast fram i næring. Etter siste lekken i paragrafen kan Kulturdepartementet «i forskrift gjere unntak frå kravet om førehandskontroll og betaling av gebyr.» For å kunne gjennomføre ordninga med førehandskontroll effektivt, er det naudsynt for Statens filmtilsyn å få inn ulike opplysningar om filmane. Etter gjeldande forskrift kan det krevjast inn slike opplysningar. Etter departementets vurdering er det noko tvilsamt om den noverande formuleringa i lova gir den naudsynte heimelen til å gi forskrift om å krevje inn slike opplysningar. Departementet gjer difor framlegg om ein klårare forskriftsheimel i film- og videogramlova § 4.
Før lovendringa hadde § 12 i lova denne ordlyden:
«Statens filmtilsyn kan etter nærmare reglar gjere vedtak om strykningar i registeret i tilfelle brot på lov eller forskrifter givne med heimel i lov.»
Med grunnlag i denne regelen er det i forskrifta til lova fastsett reglar om at Statens filmtilsyn ved brot på reglane i lova kan suspendere eller stryke importørar, produsentar eller forhandlarar frå Filmtilsynet sine register. Dette inneber at importøren, produsenten eller forhandlaren medan det ulovlege tilhøvet pågår, ikkje kan få registrert eller førehandskontrollert nye filmar eller videogram.
Då Stortinget handsama saka, vart denne regelen oppheva. Dette er ikkje drøfta i forarbeida til lovendringa. Kulturdepartementet legg til grunn at regelen fall ut ved ein feil.
Departementet gjer framlegg om at Statens filmtilsyn etter nærmare reglar gitt av departementet får høve til å nekte å motta filmar eller videogram frå distributørar som bryt lova eller forskriftene til lova.
I Innst. O. nr. 40 (1997-98) uttalte Stortingets familie-, kultur- og administrasjonskomite følgjande om framlegget om å utvide verkeområdet for straffelova § 382 om valdsskildringar:
«Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, vil understreke at filmklubber, som ikke viser filmer i næring, må unntas fra denne bestemmelsen. Det forutsettes at departementet tar hensyn til dette ved utforming av forskriftene.»
Det vart ikkje vedteke nokon heimel til å gjere slikt unnatak som fleirtalet ønskte, korkje i straffelova eller i film- og videogramlova. Departementet har såleis ikkje høve til å ta omsyn til fleirtalet sitt ønskjemål ved utforming av forskrifter. Dette gjeld både i høve til film- og videogramlova og straffelova.
Kulturdepartementet kan ikkje tilrå at det blir fastsett lovendringar som fritek filmklubbar som gir offentlege framsyningar frå forbodet mot framsyning av ulovlege valdsskildringar i straffelova §382.
Departementet kan ikkje sjå at det er mogleg å gi ei avgrensing av ein slik regel som samstundes er klår og eintydig og ikkje vil rekkje vidare enn ønskjeleg. Kulturdepartementet ser det ikkje som aktuelt å innføre ei særordning som berre gjeld medlemmene i Norsk filmklubbforbund.
Departementets framlegg vil ikkje innebere administrative eller økonomiske konsekvensar for det offentlege.
For Norsk rikskringkasting vil framlegga på sikt kunne innebere auka inntekter. Departementet vil orientere Stortinget om nivået på inntektene frå dei kommersielle aktivitetane i dei årlege budsjettproposisjonane.
Departementets framlegg om at det skal opnast for kommersielle innslag i NRKs tekstfjernsyn vil føre til auka konkurranse om annonseinntektene i dette mediet. På den norske marknaden er det i dag TV 2 som er den viktigaste aktøren.
Departementets framlegg til endringar i lov om film og videogram får korkje konsekvensar for private eller det offentlege.