1. Samandrag
- 1.1 Proposisjonen sitt hovedinnhald
- 1.2 Bakgrunn
- 1.3 Gjeldande rett - Lov- og avtalefesta permisjonsordningar
- 1.4 Internasjonale bestemmelser om utdanningspermisjon
- 1.5 Utdanningspermisjon
- 1.6 Økonomiske og administrative konsekvensar
Kommunal- og regionaldepartementet fremmer forslag til ny bestemmelse om en rett til utdanningspermisjon for alle arbeidstakere i lov 4. februar 1977 nr. 4 om arbeidervern og arbeidsmiljø (arbeidsmiljøloven).
Lovforslaget bygger på en utredning fra Utdanningspermisjonsutvalget, jf. NOU 1998:20. Proposisjonen er en oppfølging av Stortingets vedtak av 29. februar 1996 der Stortinget ba Regjeringen om å legge frem en stortingsmelding om en livslang læringsreform. Ved kongelig resolusjon 27. september 1996, nedsatte Regjeringen et utvalg (Buer-utvalget) for å utrede bl.a. spørsmål knyttet til lovfestet rett til etter- og videreutdanning. I sin innstilling NOU 1997:25 Ny kompetanse, foreslo utvalget at rettigheter til utdanningspermisjon bør lovfestes for å sikre likebehandling av alle arbeidstakere og arbeidsgivere.
Departementet foreslår at retten til utdanningspermisjon lovfestes i et nytt kapittel VIII A i arbeidsmiljøloven.
Teknologiske endringer og økt konkurranse stiller store krav til forandring i næringslivet og i offentlig sektor. I denne sammenheng er det viktig at arbeidsstyrken tilføres kompetanse.
Permisjonsrettigheter knyttet til kompetanseutvikling er i dag kun hjemlet i overenskomster. Dette innebærer at flere arbeidstakere og virksomheter står utenfor ordningene. Det er imidlertid bred enighet om at det norske samfunnet er tjent med at alle virksomheter og alle arbeidstakere omfattes av slike ordninger.
På bakgrunn av dette ble Utdanningspermisjonsutvalget nedsatt ved kongelig resolusjon 21. august 1998.
Utvalget avga sin innstilling, NOU 1998:20, den 12. desember 1998. Den ble sendt på alminnelig høring, med høringsfrist 19. februar 1999.
Kommunal- og regionaldepartementet fikk inn til sammen 57 høringsuttalelser. De fleste høringsinstansene var i hovedsak positive til utvalgets forslag.
Arbeidsgiver har i utgangspunktet plikt til å gi arbeidstaker en innføring og veiledning i de oppgavene som er lagt til stillingen. Prinsippet forutsettes i arbeidsmiljøloven § 63 og er slått fast i prøvetidsreglene i tjenestemannsloven § 8. Hvor langt plikten går i retning av opplæring og utdanning, er mer uklart. Dette vil kunne variere, bl.a. i forhold til hva slags stilling det dreier seg om.
Uavhengig av de forpliktelser arbeidsgiver pålegges gjennom lovverket, vil arbeidsgiver som regel ha interesse av at de ansatte har en oppdatert kompetanse i forhold til de oppgavene og utfordringene den enkelte står overfor i arbeidet. Med bakgrunn i bl.a. dette, har partene i arbeidslivet inngått avtaler som gir arbeidstakernes organisasjoner til dels omfattende medvirknings- og medbestemmelsesrettigheter i forhold til etterutdanning og delvis også videreutdanning. En av disse rettighetene er en viss adgang til permisjon for utdanningsformål. Inntrykket er at avtalebestemmelser om kompetanseutvikling, etter- og videreutdanning m.v., finnes innenfor de fleste eller alle sektorer i arbeidslivet, på mange ulike nivåer (bedrift/virksomhet, bransje, sektor og tariffområde). Avtalene gir bl.a. arbeidstakerne og deres organisasjoner rett til å kunne drøfte, eventuelt forhandle, om ulike forhold knyttet til kompetanseutvikling, herunder spørsmål om permisjon til utdanningsformål.
I proposisjonen gis det noen eksempler på hva som er avtalefestet på dette området, hentet fra ulike tariffområder og sektorer.
I forbindelse med tariffoppgjøret våren 1998 inngikk LO og NHO en avtale om en «Handlingsplan for kompetanse». Denne inneholder bl.a. prinsipper og bestemmelser om utdanningspermisjon, herunder om hva slags utdanning arbeidstaker har rett til permisjon til, krav til ansiennitet i arbeidslivet og virksomheten for å få rett til permisjon, om hvor lang permisjon arbeidstaker har rett til, om varslingsfrist m.v. Bestemmelsene bygger på at retten til permisjon lovfestes.
Under oppgjøret ble tilsvarende løsninger tatt inn som del av avtalene i en rekke overenskomst-/avtaleområder i privat og offentlig sektor. I det statlige tariffområde var også partene enige om å legge forholdene til rette for en styrket kompetanseutvikling og vurdere innretningen av en individuell lovfestet rett til etter- og videreutdanning, bl.a. basert på at den enkelte gis minst like gode vilkår og rettigheter som i arbeidslivet for øvrig.
Avtalene illustrerer at arbeidsgiver har funnet det formålstjenlig å åpne for et nært samarbeid med arbeidstakernes organisasjoner om utdanningsaktiviteter. For eksempel gis arbeidstakerne i LO/NHO- og YS/NHO-området gjennom Hovedavtalene forutsigbare rammebetingelser med hensyn til etter- og videreutdanning m.m., gitt at visse forhold er oppfylt. Handlingsplanen fra 1998 illustrerer at partene, på visse vilkår, er rede til å ta et utvidet ansvar for kompetanseutviklingen i arbeidslivet.
Permisjonsrettigheten i forbindelse med svangerskap, fødsel og adopsjon er i lovverket regulert gjennom et tosporet system:
arbeidsmiljølovens regler om rett til fri fra arbeidet (permisjon)
folketrygdens regler om rett til stønad
I 1994 ble det innført en ordning med rett til delvis permisjon etter reglene i arbeidsmiljøloven § 31 A i kombinasjon med delvis uttak av fødsels- eller adopsjonspenger etter folketrygdlovens kapittel 3 B, den såkalte tidskontoordningen.
En arbeidstaker som av helsemessige, sosiale eller andre vektige velferdsgrunner i en periode har behov for redusert arbeidstid har krav på dette i henhold til arbeidsmiljøloven § 46 A.
Etter arbeidsmiljøloven § 33 C har arbeidstaker rett til permisjon fra arbeid i den utstrekning det er nødvendig for å oppfylle lovbestemt møteplikt i offentlige organer (se også kommuneloven § 40).
Kommunal- og regionaldepartementet har i Ot.prp. nr. 20 (1998-1999) fremmet forslag til endring av kommuneloven § 40 nr. 1, slik at folkevalgte i kommuner og fylkeskommuner gis rett til permisjon fra sitt arbeid i inntil fire år for å ivareta heltids- eller deltidsverv.
En rekke lovfestede sosiale ordninger forutsetter at det foreligger et ordinært arbeidsforhold. Spørsmålet i denne sammenheng er hvilke konsekvenser en utdanningspermisjon vil ha når det gjelder arbeidstakers rettigheter under slike ordninger. I proposisjonen blir det redegjort for de mest sentrale ordninger som vil kunne bli berørt, alderspensjon, dagpenger, sykepenger, fødsels- og adopsjonspenger etter folketrygdloven og feriepenger etter ferieloven.
Sverige har regulert rett til utdanningspermisjon i «Lag 1974:981 om arbetstagares rätt til ledighet för utbildning». Hver enkelt arbeidstaker har rett til permisjon for å ta utdanning.
Danmarks ordning med «uddannelsesorlov» ble innført 1. januar 1994 som ledd i en større arbeidsmarkedsreform. Loven gir på nærmere vilkår lønnsmottakere, arbeidsledige og selvstendig næringsdrivende mulighet for permisjon og stønad ved utdanning.
ILO vedtok i 1974 en konvensjon og rekommandasjon om betalt utdanningspermisjon, dvs. permisjon som tilstås en arbeidstaker i utdanningsøyemed i et nærmere fastsatt tidsrom innenfor arbeidstiden, med tilstrekkelige økonomiske ytelser. Konvensjonen krever at det utformes og gjennomføres politiske retningslinjer som tar sikte på å fremme betalt utdanningspermisjon for opplæring på ethvert nivå, allmenn, sosial og samfunnsmessig utdanning og fagforeningsutdanning. Arbeidsbyrået i ILO har uttalt at konvensjonen ikke krever innføring av en generell rett til utdanningspermisjon. Dersom det finnes ordninger med betalt utdanningspermisjon vil dette som regel være grunnlag for ratifikasjon.
Norge har ikke tiltrådt konvensjonen.
Departementet har merket seg at bortimot alle høringsinstansene ser behovet for å lovfeste en individuell rett til utdanningspermisjon for arbeidstakere.
Etter departementets syn bør retten til utdanningspermisjon gjelde for alle arbeidstakere, uavhengig av hvilken sektor de arbeider i og uansett størrelse på virksomheten. På den annen side er det på dette tidspunkt vanskelig å ha full oversikt over eventuelle utilsiktede negative konsekvenser for enkelte virksomheter. Flere av høringsinstansene går inn for at departementet gis adgang til, helt eller delvis, å unnta virksomheter gjennom forskrift. En slik unntakshjemmel vil virke som en «sikkerhetsventil». Departementet vil derfor gi sin tilslutning til dette forslaget. Imidlertid er det departementets klare forutsetning at en slik forskriftshjemmel kun skal benyttes i helt spesielle situasjoner.
Departementet foreslår at retten til utdanningspermisjon skal gjelde for arbeidstakerne uavhengig av om de er fast eller midlertidig tilsatte, og om de har full stilling eller er deltidstilsatte.
En avgrensing mot deltidstilsatte ville innebære at en stor del av arbeidsstyrken ble utelukket. Et slikt vilkår ville antakelig ramme kvinner spesielt, fordi de oftere enn menn er tilsatt i deltidsstillinger.
Som begrunnelse for at retten til utdanningspermisjon skal gjelde for midlertidig tilsatte, anfører departementet bl.a. at de midlertidig tilsatte representerer en ikke ubetydelig del av arbeidsstokken. Dersom disse ikke omfattes av retten til utdanningspermisjon vil man vanskelig nå målsettingen om å sikre alle arbeidstakere permisjonsrett. Et annet moment er at en avgrensning mot midlertidig tilsatte vil kunne føre til en dreining over mot denne tilsettingsformen. Kravet om to års forutgående tjeneste hos den arbeidsgiver det søkes permisjon fra, vil uansett innebære at det kun er ved lengre midlertidige tilsettingsforhold at det kan bli aktuelt med utdanningspermisjon. Endelig kan det nevnes at det nylig er inngått avtale om midlertidig tilsetting mellom arbeidslivets parter i EU. Formålet er å forbedre vilkårene for denne gruppen ved innføring av et prinsipp om ikke-diskriminering i forhold til fast tilsatte. Avtalen antas å ville bli allmenngjort som direktiv og vil kunne bli en del av EØS-avtalen.
Departementet er enig med utvalget i at det bør stilles krav om en viss tilknytning til arbeidslivet for å få rett til utdanningspermisjon. Intensjonen med permisjonsretten er ikke å fungere som alternativt studieløp, men som et tilbud til de som etter en tid i arbeidslivet ønsker mer utdanning. Vilkåret om «tre år i arbeidslivet» betinger etter departementets syn, at arbeidstakeren må ha hatt arbeidet som sin hovedbeskjeftigelse. Perioder med deltidsarbeid, der f.eks. studier har vært hovedbeskjeftigelse, skal således ikke kunne medregnes i opptjeningstiden. Et særlig spørsmål er om læretid i bedrifter skal kunne omfattes. Etter departementets oppfatning vil det være mest rimelig om den tid lærlingen faktisk har arbeidet på lik linje med andre arbeidstakere, teller med i opptjeningstiden.
Etter departementets oppfatning foreligger det derfor ikke tilstrekkelig grunnlag for å oppstille et vilkår om nedre aldersgrense for retten til utdanningspermisjon. Departementet vil imidlertid følge utviklingen nøye og løpende vurdere behovet for å lovfeste en nedre aldersgrense.
I tråd med utvalgets flertall foreslås det at arbeidstaker må ha vært tilsatt hos den arbeidsgiver det søkes permisjon fra de siste to år.
Etter departementets vurdering bør perioder med fravær på annet lovfestet grunnlag ikke stenge for opptjening av retten til utdanningspermisjon. Arbeidsgiver vil imidlertid kunne få medhold i at en arbeidstaker som har vært i permisjon mesteparten av opptjeningstiden, ikke skal kunne kreve utdanningspermisjon, når det vil virke hindrende på arbeidsgivers forsvarlige planlegging av drift og personaldisponeringer.
Permisjonsfravær vil få virkninger både for virksomheten som sådan og for de øvrige arbeidstakerne. Utdanningspermisjonsutvalget uttaler at retten til permisjon bør opptjenes der hvor fraværet merkes. Med begrepet «arbeidsgiver» forstår utvalget derfor arbeidstakerens nærmeste arbeidsgiver, avgrenset til den driftsenhet hvor arbeidstakeren er en del. I proposisjonen drøftes begrepet «arbeidsgiver», da utvalgets definisjon kan være en noe snevrere forståelse enn det som benyttes i enkelte andre sammenhenger i arbeidsmiljøloven.
Etter departementets syn er det på det nåværende tidspunkt ikke tilstrekkelig grunnlag for å gi arbeidsgiverbegrepet en snevrere tolkning i bestemmelsen om utdanningspermisjon enn ellers i arbeidsmiljøloven. Begrepet «arbeidsgiver» er i arbeidsmiljøloven § 4 definert som «enhver som har tilsatt arbeidstaker for å utføre arbeid i sin tjeneste». Hvis en vurdering viser at det er behov for enkelte presiseringer/begrensninger av arbeidsgiverbegrepet, vil dette kunne ivaretas gjennom lovforslaget. Departementet viser her til forskriftshjemmelen i bestemmelsens nr. 9, der det foreslås at Kongen kan gi nærmere regler for utfylling og gjennomføring av bestemmelsene om utdanningspermisjon, og kan helt eller delvis unnta virksomheter fra loven.
En arbeidstaker bør etter departementets mening ha mulighet til å ta flere utdanningspermisjoner i løpet av sitt yrkesaktive liv. Belastningen på virksomheten må imidlertid ikke bli unødig stor. Departementet foreslår derfor at arbeidstaker ikke skal ha rett til ny utdanningspermisjon før det har gått minst ett år siden den foregående permisjon tok til og det har gått dobbel så lang tid som den foregående permisjonen varte. Dette er i samsvar med Utdanningspermisjonsutvalgets forslag.
Permisjonsretten skal etter departementets forslag benyttes til etter- og videreutdanning. Permisjon av velferds- eller rekreasjonsgrunner faller dermed utenfor. Utdanningen må videre foregå innenfor organiserte rammer, slik at det ikke kan kreves utdanningspermisjon til selvstudier som ikke inngår i et organisert opplegg. Ved tolkningen av «organisert utdanningstilbud», er det departementets forutsetning at bestemmelsen skal åpne for fleksible løsninger. Fjernundervisning kan her nevnes som eksempel på en undervisningsform som klart vil omfattes av bestemmelsen.
Arbeidstakere som ikke har fullført grunnskole eller videregående opplæring, bør etter departementets oppfatning ha rett til permisjon for å ta slik utdanning. Utdanning ut over dette må være yrkesrelatert for å gi rett til permisjon. Yrkesrelatert utdanning omfatter alle typer arbeidsmarkedsrelevant etter- og videreutdanning.
I tråd med utvalget foreslår departementet at arbeidstakeren skal ha krav på utdanningspermisjon i inntil tre år for å ta videre utdanning, men ikke lenger enn utdanningen varer. Bakgrunnen er at permisjonens lengde ikke bør stenge for muligheten til å kunne fullføre høyere utdanning.
Ved å åpne opp for permisjon i inntil 3 år vil en i tillegg kunne få inn vikarer for lengre tidsperioder. Slik vil også denne gruppen få «fartstid» i arbeidslivet, samtidig som vikarene vil få et lengre tidsperspektiv å planlegge innenfor.
Departementet presiserer at arbeidstaker og arbeidsgiver uansett kan bli enige om permisjon av lengre varighet enn tre år.
Departementet finner at det ville være svært vanskelig å praktisere en lovbasert rett til delvis permisjon, og foreslår at det bare skal kunne kreves helt fri fra arbeidet. En lovfestet rett til utdanningspermisjon er likevel ikke til hinder for at arbeidsgiverne kan samtykke i at permisjonen tas ut på deltid, og departementet forutsetter at arbeidslivets parter legger til rette for dette.
Permisjonsordningen må etter departementets syn ikke være til hinder for virksomhetens forsvarlige planlegging av drift og personaldisponeringer. Arbeidstakeren kan ikke ta ut permisjon før virksomheten har hatt mulighet til å ordne seg på tilfredsstillende måte. Dette vil bero på en konkret skjønnsmessig vurdering.
Det foreslås at arbeidsgiveren, etter å ha mottatt arbeidstakerens varsel om at vedkommende ønsker å ta utdanningspermisjon, gis en svarfrist på seks måneder. Dette bør gi arbeidsgiver tilstrekkelig tid til om mulig å avhjelpe de problemer som permisjonen måtte medføre. Samtidig blir ikke ventetiden for arbeidstaker urimelig lang. Ved søknad om kortere permisjoner bør det oppstilles en mindre romslig frist. Det foreslås derfor at arbeidsgivers svarfrist er tre måneder for permisjoner inntil et halvt år, og to måneder for permisjoner kortere enn én måned. Først etter utløpet av svarfristen bør en part kunne bringe saken inn for tvistenemnda til avgjørelse.
Departementet foreslår at arbeidstakere som vil benytte sin rett til utdanningspermisjon må gi arbeidsgiver skriftlig varsel om dette. Det foreslås ingen formell varselfrist. Arbeidsgivers svarfrist vil i realiteten virke som en varselfrist. For å kunne starte utdanningspermisjon til ønsket tid, må arbeidstakeren ta svarfristens lengde i betraktning.
Etter departementets syn må utgangspunktet være at arbeidstakere som benytter sin rett til permisjon så langt som mulig skal stilles likt med hva situasjonen hadde vært dersom man ikke hadde søkt om eller gått ut i permisjon.
Departementet finner at arbeidstaker som benytter retten til permisjon og som ønsker å komme tilbake til virksomheten bør ha rettskrav på fortsatt tilsetting i virksomheten. Dette er i samsvar med alminnelige rettsgrunnsetninger om at permisjon ikke bare innebærer lovlig fravær fra arbeidet, men også en rett til å komme tilbake.
For at arbeidstakeren skal stilles mest mulig likt med hva situasjonen hadde vært dersom retten til utdanningspermisjon ikke hadde vært benyttet, forutsetter departementet at arbeidstakeren så langt som mulig omfattes av de endringer på arbeidsplassen som skjer i permisjonstiden.
Departementet forutsetter at arbeidstakere som har påbegynt utdanningsperioden gis adgang til å komme tilbake tidligere enn forutsatt der det er praktisk mulig. Dersom avtalen ikke løser spørsmålet, og partene ikke blir enige om hva som er praktisk mulig, vil det være opp til arbeidsgiver å ta den endelige beslutningen.
En forutsetning for å komme tilbake til virksomheten må være at tilsettingsforholdet ville ha vart så lenge uten permisjonen. Dette har særlig betydning for midlertidig tilsatte. Tilsettingsforholdet vil med andre ord ikke forlenges på grunn av utdanningspermisjonen. Bruk av retten til utdanningspermisjon er heller ikke til hinder for at tilsettingsforholdet av andre grunner bringes til opphør, f.eks. ved rasjonalisering i virksomheten. Etter departementets oppfatning må de alminnelige regler om stillingsvern komme til anvendelse, slik at personer i utdanningspermisjon på vanlig måte må vurderes i forhold til andre arbeidstakere i tilfelle av oppsigelse. Departementet vil på denne bakgrunn ikke foreslå noen særlig regulering av oppsigelsesvernet i dette tilfelle.
Departementet mener at den enkelte arbeidstaker og arbeidsgiver i utgangspunktet må ha ansvaret for å komme til enighet om de ulike spørsmål knyttet til søknad om utdanningspermisjon. Det er likevel overveiende sannsynlig at det kan oppstå uenighet mellom partene som vil skape behov for et tvisteløsningsinstitutt.
Skal tvisteløsningsinstituttet fungere tilfredsstillende, må det respekteres av partene i arbeidslivet og sikre en rask avgjørelse av tvistespørsmålet. Departementet vil derfor foreslå at det opprettes en egen nemnd for å avgjøre tvister om rett til utdanningspermisjon.
Tvistenemnda bør ha til oppgave å avgjøre tvister om hvorvidt den enkelte arbeidstaker skal få utdanningspermisjon. Det vil dermed høre under nemnda å ta stilling til tvister om vilkårene for utdanningspermisjon er oppfylt. Først og fremst vil dette kunne gjelde spørsmål om permisjonen vil være til hinder for virksomhetens forsvarlige planlegging av drift og personaldisponeringer. Uenighet om utdanningen arbeidstakeren ønsker å ta faller innenfor det lovbestemte utdanningsformål samt om de øvrige betingelsene for utdanningspermisjon er oppfylt, bør også omfattes av tvistenemndas saklige kompetanse.
Når det gjelder tvistenemndas vurdering av tidspunktet for permisjon, skal nemnda foreta en konkret, helhetlig avveining av partenes interesser.
For å sikre en tilstrekkelig rask behandling av tvistesakene bør nemnda treffe sine avgjørelser på bakgrunn av skriftlig behandling.
De avveininger nemnda gjør bør være endelige. Dersom noen av partene kunne be domstolene overprøve tvistenemndas avgjørelse ville det kunne gå svært lang tid før en endelig avgjørelse forelå. Dette ville etter departementets oppfatning svekke den foreslåtte permisjonsordningen. På den annen side bør domstolene etter departementets mening kunne avgjøre spørsmål om nemnda har fulgt de fastsatte saksbehandlingsregler og om avgjørelsen bygger på en riktig forståelse av regelverket, herunder om nemnda ved sin avgjørelse bygger på andre forhold enn loven tillater. Slikt søksmål bør følge den ordinære prosessform etter tvistemålsloven, og ikke de særlige prosessregler i arbeidsmiljøloven § 61.
Departementet foreslår at søksmål må fremmes innen 8 uker etter at tvistenemndas avgjørelse falt.
Den avgjørelse tvistenemnda treffer bør i utgangspunktet legges til grunn i den tiden en eventuell domstolsbehandling tar. Unntaksvis kan det treffes avgjørelse om at permisjon ikke kan tas så lenge saken er til behandling ved domstolene selv om tvistenemnda har innvilget permisjon, og tilsvarende kan domstolene unntaksvis beslutte at permisjonen kan iverksettes umiddelbart selv om tvistenemnda har kommet til motsatt resultat.
Etter departementets syn skal en avgjørelse av tvistenemnda, eventuelt domstolen, ikke være til hinder for at arbeidstakeren kan fremme nytt ønske om utdanningspermisjon. Spørsmålet om permisjon kan innvilges må vurderes etter forholdene på det tidspunktet arbeidsgiver tar saken opp til ny avgjørelse.
Departementet foreslår at en sentral tvisteløsningsnemnd skal bestå av syv medlemmer, med like mange medlemmer fra arbeidstaker- og arbeidsgiversiden. Det foreslås at nemnda skal ha en nøytral leder samt to faste representanter fra hver side i arbeidslivet. I tillegg skal det for den enkelte sak oppnevnes ett medlem etter forslag fra de berørte parter på hver side.
Utdanningspermisjonsutvalget påpeker at utdanning kan betraktes som en investering i kunnskapskapital som fører til økt verdiskapning.
For det første kan den enkeltes produktivitet øke som følge av mer utdanning. Økt utdanningsnivå i samfunnet vil også kunne gjøre det lettere å utnytte ny teknologi.
Videre hevdes det at økt satsing på etter- og videreutdanning vil kunne føre til en mer fleksibel og omstillingsdyktig arbeidsstyrke. En satsing på etter- og videreutdanning vil også kunne føre til økt tilgang på arbeidskraft ved at yrkesdeltakelsen øker.
Utvalget fremhever at økt mobilitet i arbeidsmarkedet vil føre til høyere sysselsetting og dermed høyere verdiskapning. Dette vil videre ha gunstige konsekvenser for de offentlige budsjettene gjennom høyere skatteinngang og lavere utgifter til ledighetstrygd og andre sosiale utgifter.
Ifølge OECD er det stor enighet om at avkastningen av grunn- og videregående opplæring er høyere enn den samfunnsmessige avkastningen av utdanning utover dette nivået. Ut fra et samfunnsperspektiv vil en etter- og videreutdanningsreform ha størst nytte dersom den rettes inn mot personer med lav grunnutdanning. Dette vil også ha gunstige fordelingsvirkninger fordi inntektsmulighetene forbedres med økt kompetanse. En kompetanseheving for svake grupper vil styrke deres stilling i arbeidsmarkedet, og på den måten reduseres faren for utstøting fra arbeidslivet.
Fordelingsvirkningene av en etter- og videreutdanningsreform er imidlertid usikre fordi en risikerer at det i første rekke er personer som allerede har mye utdanning som vil benytte seg av mulighetene for å ta videre utdanning.
Utvalget hevder at investeringer i kunnskap blant arbeidstakerne i en virksomhet også vil ha betydning for andre virksomheter, fordi kunnskapskapitalen følger med arbeidstakerne ved bytte av arbeidsgiver.
Det påpekes imidlertid at en økt satsing på etter- og videreutdanning innebærer kostnader både i form av ressurser som går med til ekstra utdanning, og redusert produksjon som følge av at deler av arbeidsstokken deltar i opplæringsvirksomhet.
Selv om økt satsing på etter- og videreutdanning på noe lengre sikt vil kunne øke arbeidstilbudet, vil det på kort sikt kunne bli knapphet på arbeidskraft ved at personer trekkes ut av arbeidsmarkedet under utdanningen. Dette vil spesielt kunne være et problem i perioder hvor det allerede er mangel på arbeidskraft. I en slik situasjon er det fare for at det kan oppstå økt lønns- og prispress, som kan svekke verdiskapning og sysselsetting. Dette vil også gjøre det vanskeligere å gjennomføre politiske målsettinger om økt satsing på prioriterte områder.
Etter utvalgets oppfatning er det videre en utfordring at kapasiteten på utdanningstilbudene som finnes i dag ikke vil være tilstrekkelig dersom etterspørselen etter slike tilbud skulle øke på kort sikt. Kvaliteten, og dermed avkastningen på utdanningstiltakene, ville sannsynligvis synke fordi det tar tid å bygge opp kapasitet og gode utdanningssystemer. Behovet for arbeidskraft innenfor utdanningssektoren vil derfor øke som følge av økt satsing på etter- og videreutdanning. Med en begrenset tilgang av arbeidskraft kan det være vanskelig å få dekket dette behovet.
Departementet er i hovedsak enig i utvalgets vurderinger. Det skal imidlertid presiseres at det er vanskelig å få full oversikt over hvilket omfang bruken av utdanningspermisjon kommer til å få, og de nærmere konsekvenser av at dette instituttet innføres. En avgjørende faktor vil her være hvordan utdanningsreformen skal finansieres.