1.1 Proposisjonens hovedinnhold

I proposisjonen foreslås det at forvaltningsloven endres ved å vedta en ny bestemmelse § 11 b, som vil gi adgang for Kongen til på bestemte områder å fastsette frister for forvaltningens behandling av saker om enkeltvedtak. I proposisjonen fremsettes ikke forslag til konkrete frister.

Formålet med forslaget er å gjøre det lettere å innføre saksbehandlingsfrister i forvaltningen, ved at slike frister skal kunne innføres ved forskrift, uten særskilt lovvedtak.

Det foreslås ikke hjemmel for å gi særregler om rettsvirkningene av at tidsfristene blir oversittet. Rettsvirkningene vil følge av alminnelige forvaltningsrettslige og erstatningsrettslige regler, med mindre særlige ordninger er fastsatt i særlov.

1.2 Bakgrunnen for lovforslaget

Næringslovutvalgets forslag

Næringslovutvalget avga i 1991 sin rapport «Forskrifter om saksbehandlingsfrister for forvaltningsorganene - forslag til endringer i forvaltningsloven § 11 a». I rapporten går Næringslovutvalget inn for at det i § 11 a inntas et nytt tredje ledd som hjemler adgang til å fastsette særskilte saksbehandlingsregler ved forskrift. Næringslovutvalgets rapport har vært sendt på høring til en rekke instanser.

Initiativ i Stortinget

Justiskomiteen anbefalte i Innst. S. nr. 11 (1991-92) at et forslag om saksbehandlingsfrister i Dokument nr. 8:45 (1990-91) ble oversendt Regjeringen til utredning og uttalelse. Dette ble enstemmig bifalt av Stortinget. Tilsvarende forslag ble fremmet i Dokument nr. 8:14 (1993-94). Justiskomiteen støttet forslaget i Innst. S. nr. 8 (1994-95). I innstillingen ga komiteen også uttrykk for at det i denne forbindelse burde vurderes en erstatningsplikt for forvaltningen knyttet til søkerens ekstrakostnader. Stortinget gjorde 31. oktober 1994 følgende vedtak:

«Stortinget ber Regjeringen fremme forslag om innføring av tidsfrister i forvaltningen.»

I Dokument nr. 8:120 (1997-98) ble det foreslått å innføre en ny bestemmelse i forvaltningsloven § 2 om at dersom en forvaltningssak ikke er behandlet innen 6 måneder, skulle saken anses som avvist.

Kartlegging av saksbehandlingstiden i statsforvaltningen

Som et ledd i oppfølgingen av Næringslovutvalgets forslag ble det besluttet at det skulle foretas en kartlegging av saksbehandlingstiden i statsforvaltningen.

Undersøkelsen viste stor variasjon i saksbehandlingstiden. Den viktigste årsak til lang saksbehandlingstid som ble oppgitt, var at det tar tid å innhente uttalelse fra andre instanser. En del etater nevnte også at man er underbemannet i forhold til saksmengden, og at lovverket er komplisert. Det ble videre påpekt at det fra publikums side ikke alltid gis tilstrekkelige opplysninger

Arbeidsgruppen til å utrede innføring av saksbehandlingsfrister i forvaltningen

I november 1996, etter at kartleggingen av saksbehandlingstiden i forvaltningen var fullført, ble det nedsatt en arbeidsgruppe for å følge opp Stortingets vedtak om å be regjeringen fremme forslag om innføring av tidsfrister for forvaltningen.

Arbeidsgruppen avga sin rapport i september 1997. I rapporten blir Næringslovutvalgets forslag fulgt opp med et forslag til en ny § 11 b i forvaltningsloven. Arbeidsgruppen foreslår at den nye bestemmelsen ikke skal kunne hjemle særlige bestemmelser om virkningene av fristoversittelse. Arbeidsgruppens rapport har vært sendt på høring til en rekke instanser.

1.3 Gjeldende rett om saksbehandlingsfrister i forvaltningen

Regler om saksbehandlingstiden i de øvrige nordiske land gjennomgåes innledningsvis kort i proposisjonen.

Forvaltningsloven inneholder ikke regler som setter konkrete frister for saksbehandlingen. Forvaltningsloven § 11 a inneholder imidlertid bestemmelser som setter krav til fremdriften av saker. Etter § 11 a første ledd skal forvaltningsorganet «forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold».

Dersom det må ventes at det vil ta uforholdsmessig lang tid før en henvendelse kan besvares, skal det etter § 11 a annet ledd snarest mulig gis et foreløpig svar. I saker som gjelder enkeltvedtak skal det gis slikt foreløpig svar dersom en henvendelse ikke kan besvares i løpet av en måned. Foreløpig svar bør normalt gis dersom en forholdsvis kurant henvendelse ikke kan besvares innen 14 dager.

Forvaltningsloven § 34 bestemmer at når et vedtak endres til skade for klageren, må melding om vedtaket som hovedregel være sendt klageren innen tre måneder etter at klagen ble mottatt. Virkningen av at fristen ikke overholdes, er at slikt omgjøringsvedtak ikke kan treffes. Forvaltningsloven § 35 har lignende bestemmelser ved omgjøring av vedtak uten klage, men med kortere frister.

Det gjelder allerede i dag på mange områder regler i særlovgivningen om frister for saksbehandlingstiden i forvaltningen. Det nye i lovforslaget er at det i forvaltningsloven foreslås en generell forskriftshjemmel for frister. Arbeidsgruppen konkluderer i sin rapport med at man ikke har negative erfaringer med fristene i særlovgivningen, men påpeker at de enkelte saksområder må vurderes konkret mht. innføring av frister.

I proposisjonen nevnes noen av de fristene som gjelder i særlovgivningen, særlig frister som gjelder for saker der private søker om ulike typer tillatelser, erverv og lignende, jf. proposisjonen side 11 og 12.

I tillegg til de regler som setter frister for avgjørelsen om å treffe enkeltvedtak, finnes det regler som gir et forvaltningsorgan hjemmel til å sette frister for andre organers saksbehandling.

Dersom saksbehandlingen ikke skjer med slik fremdrift som forvaltningsloven § 11 a krever, vil dette være en saksbehandlingsfeil. Etter alminnelig forvaltningsrett er et vedtak som lider av en saksbehandlingsfeil likevel gyldig, med mindre feilen kan antas å ha virket bestemmende på vedtakets innhold. En saksbehandlingsfeil som består i at saksbehandlingen har vært for langvarig, vil i de fleste sakstyper normalt ikke medføre ugyldighet.

Ulovlig lang saksbehandlingstid kan også medføre erstatningsansvar for staten, forutsatt at det foreligger relevant uaktsomhet på forvaltningens side. I rettspraksis er det relativt få eksempler på dommer om erstatning på grunn av lang saksbehandlingstid.

Det gjelder i norsk rett ingen generelle prinsipper om at for lang saksbehandlingstid medfører at en søknad skal anses som innvilget, men i særlovgivningen er det på noen områder etablert slike ordninger. Slike bestemmelser er benyttet til å forenkle og effektivisere saksbehandlingen i spesielle sakstyper, og regnes ikke som en form for sanksjon overfor det offentlige. Det er bare i spesielle sakstyper hvor andre private eller offentlige interesser i relativt liten grad er berørt at ordninger med «automatisk innvilgelse» kan fungere på en tilfredsstillende måte.

En stor del av sakene som bringes inn for Sivilombudsmannen gjelder sen saksbehandling i forvaltningen. Sivilombudsmannen har påpekt at forvaltningens praksis med å gi foreløpig svar i mange tilfeller ikke er tilfredsstillende.

1.4 Innføring av serviceerklæringer

Regjeringen har innført serviceerklæringer som et sentralt virkemiddel for å forbedre statsforvaltningens service. Regjeringens mål er at alle statlige etater skal ha utarbeidet serviceerklæringer innen utgangen av 2000.

En serviceerklæring er en erklæring fra forvaltningen til publikum om kvalitetsmål for saksbehandlingen, herunder forventet saksbehandlingstid. Erklæringen er ikke noen rettslig bindende garanti, men en markering fra etatens side av hvilke oppgaver den har og hvordan etaten skal utføre sine oppgaver. Serviceerklæringer i forvaltningen har vært lite brukt i Norge, men er helt sentrale deler av service- og kvalitetssatsingene i forvaltningen i en del andre land.

Til grunn for innføring av serviceerklæringer om kvalitetsmål og saksbehandlingstid m.v., forutsettes at det ligger et grundig kvalitetssikringsarbeid.

En serviceerklæring om saksbehandlingstiden forutsetter at etaten selv setter konkrete saksbehandlingstider der det ikke er fastsatt noen bestemt tidsfrist i særlov eller i forskrift. Det er sentralt at målene for saksbehandlingstider er etatens egne, ikke hva etaten eller overordnet departementsnivå har som ønskemål.

Arbeidsgruppen mente at innføring av tidsfrister i serviceerklæringer ville være et godt alternativ til innføring av frister gjennom forskrifter. Etter Justisdepartementets syn vil begge disse virkemidlene kunne være nyttige. I og med innføring av serviceerklæringer i statsforvaltningen vil imidlertid behovet for frister i forskrift være mindre.

Det er trygdeetaten som foreløpig er kommet lengst med innføring av serviceerklæringer. Erfaringene er begrensete, men i hovedsak positive.

1.5 Forslag om en ny § 11 b i forvaltningsloven som hjemmel for forskrifter om saksbehandlingsfrister på bestemte områder

Utgangspunktet for Næringslovutvalgets rapport om saksbehandlingsfrister er næringslivets behov for forutberegnelighet. Næringslovutvalget mener at det på en rekke områder bør fastsettes bestemmelser om saksbehandlingsfrister, med utgangspunkt i en hjemmelsbestemmelse i forvaltningsloven § 11 a.

Næringslovutvalget drøfter hensyn for og imot saksbehandlingsfrister. Hensynet til forsvarlig saksbehandling og behovet for økte ressurser pga. kapasitetsproblemer påpekes. Utvalget viser også til at saksbehandlingstiden ofte styres av forhold som ligger utenfor forvaltningsorganets egen kontroll. Næringslovutvalgets konklusjon er at disse argumentene mot innføring av saksbehandlingsfrister er viktige, men at de svekkes ved en fornuftig utforming av regelverket.

Høringsuttalelsene til Næringslovutvalgets forslag peker ikke i noen entydig retning. Alle høringsinstansene støtter det grunnleggende formålet å få til en så effektiv og rask saksbehandling som mulig, men mange er uenige i at frister er et hensiktsmessig virkemiddel i så måte. Rundt halvparten av høringsinstansene er positive til Næringslovutvalgets forslag. Mange høringsinstanser mener at Næringslovutvalget fokuserer for ensidig på næringslivets problemer. Når det gjelder lovteknisk løsning, mener rundt halvparten av de høringsinstansene som er negative til forslaget, at man eventuelt burde innføre frister gjennom særlovgivningen.

Arbeidsgruppen foreslår en hjemmel for innføring av frister som svarer til Næringslovutvalgets forslag, men med en noe annen lovteknisk løsning, og uten hjemmel for innføring av særlige rettsvirkninger for oversittelse av fristene. Arbeidsgruppens flertall advarer mot at innføring av frister kan medføre utilsiktede og uønskede virkninger som ikke er til publikums fordel. Frister kan pga. begrensede ressurser i forvaltningen innebære en tvungen nedprioritering av andre saksområder. Et annet problem er at saksbehandlingstiden varierer mye mellom og innen etatene. Det er derfor vanskelig å sette en generell frist. Denne forskjellen i saksbehandlingstiden medfører at fristene vil måtte gjøres svært romslige. Arbeidsgruppens flertall gir uttrykk for at vi allerede har en god fristregel i forvaltningsloven § 11 a. Arbeidsgruppen peker på at det er to alternative måter å innføre saksbehandlingsfrister på. Enten frister knyttet til hver enkelt sak, eller til en bestemt andel av den samlede saksbehandling.

Ved høringen av arbeidsgruppens rapport er det en noe større andel (over halvparten) som gir uttrykk for at man er positiv til å innføre en hjemmel som foreslått, enn i høringen av Næringslovutvalgets utredning. Flere høringsinstanser, også flere av dem som er positive til frister, mener imidlertid at dette formålet bedre kan oppnås på andre måter, særlig gjennom serviceerklæringer, i særlovgivning eller ved å innskjerpe praksis etter § 11 a. Mange mener at en modell med mål for en viss andel av sakene på et område, ofte vil være et bedre alternativ enn frister som gjelder den enkelte sak. Andre mener derimot at denne modellen har mer karakter av intern målsetting. Mange av høringsinstansene påpeker at fristene må være realistiske og tilpasset ressursene. Det reises også spørsmål ved om ikke de konkrete fristene bør fremgå av lov, ikke bare i forskrift.

Departementet peker på at det i særlovgivningen er mange fristbestemmelser som det er knyttet ulike typer virkninger til, og man har gjennomgående gode erfaringer med denne type regler. Departementet mener at fristregler primært bør gis i særlovgivningen, men ser ikke bort fra at også innføring av frister i forskrift på enkelte områder kan være hensiktsmessig og foreslår derfor en slik hjemmel i forvaltningsloven som foreslått av arbeidsgruppen.

Det er særlig forholdet til prinsippet i forvaltningsloven § 17 om grundig saksbehandling, forholdet til prioriteringer i forhold til andre sakstyper hvor det ikke gjelder frister, og forvaltningssakenes mangfold, som kan gjøre innføring av frister ved forskrift betenkelig. Departementet er imidlertid kommet til at det er mulig å ta hensyn til disse betenkelighetene ved en fornuftig utforming av regelverket, og ved at det bare innføres frister i saker der det er et reelt og begrunnet behov for dette. Departementet vil understreke at det er viktig å være realistisk i forhold til hva man kan oppnå med hensyn til kortere saksbehandlingstid ved innføring av frister.

Departementet er enig med flere høringsinstanser i at innføring av saksbehandlingsfrister i kommunal sektor ikke kan sees isolert fra hensynet til det kommunale selvstyre. Departementet mener likevel at det ikke bør gjøres unntak for kommunal sektor i den foreslåtte § 11 b i forvaltningsloven.

1.6 Spørsmålet om det også bør gis en hjemmel for å gi regler om særlige rettsvirkninger ved oversittelse av fristene

Næringslovutvalget foreslår at det i den nye bestemmelsen også gis en hjemmel til å gi forskrifter om særlige rettsvirkninger av oversittelse av de tidsfristene som settes, for å effektivisere reglene. Utvalget nevner følgende eksempler på mulige rettsvirkninger i sin rapport: Myndighetene avskjæres fra inngripen etter fristens utløp, søknaden anses som innvilget eller avslått, saken kan automatisk bringes inn for overordnet organ, forvaltningsorganet pålegges objektivt erstatningsansvar, forvaltningsorganet pålegges mulkt/gebyr, straffansvar og disiplinære forføyelser for vedkommende tjenestemann eller saken kan bringes direkte inn for domstolene.

Blant høringsinstansene er det liten tilslutning til å knytte særlige rettsvirkninger eller sanksjoner til fristene, bl.a. fordi det ofte er forhold utenfor forvaltningens kontroll som bestemmer saksbehandlingstiden, og fordi slike rettsvirkninger vil ha uheldige sidevirkninger.

Arbeidsgruppen deler ikke Næringslovutvalgets syn når det gjelder behovet for regler om særlige rettsvirkninger knyttet til fristene.

Arbeidsgruppens syn på dette punkt støttes av de fleste høringsinstansene, men det er her et skille mellom uttalelsene fra privat og offentlig sektor. De fleste private høringsinstansene uttaler seg noe mer positivt enn de offentlige instansene som går imot slike regler. Den Norske Bankforening er enig i at det ikke kan gis generelle regler om rettsvirkninger, men mener at det på en rekke områder vil være naturlig å vurdere ulike rettsvirkninger, og særlig at det bør vurderes om man ikke i større grad bør gå over fra konsesjonsordninger til meldingsordninger. Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) sier når det gjelder erstatning at man ikke vil anbefale dette utover det som allerede følger av någjeldende regler, men foreslår i stedet en ordning med gebyr for det offentlige.

Departementet følger ikke opp Næringslovutvalgets forslag på dette punkt. De særlige rettsvirkningene som Næringslovutvalget nevner, vil etter departementets syn ha store uheldige sidevirkninger, som ikke står i forhold til den effekt med hensyn til saksbehandlingstiden man eventuelt kunne oppnå med slike regler.

I mer spesielle sakstyper kan det være hensiktsmessig med regler om at søknader skal anses automatisk innvilget eller at staten er avskåret fra å gripe inn etter en viss tid, slik det er gjort i en del særlover. Departementet er enig i at dette kan vurderes for flere sakstyper, men det bør gjøres i særlovgivningen, ikke i forvaltningsloven. I de fleste saker vil kravene til saklig begrunnelse og likebehandling imidlertid ikke være forenlig med at søknader kan undergis automatisk innvilgelse på grunn av for lang saksbehandlingstid.

Automatisk avslag vil bl.a. føre til lenger saksbehandlingstid og hindre en to-instansbehandling.

Å bringe saken direkte inn for domstolene er lite hensiktsmessig fordi domstolene i de fleste av sakene ikke ville kunne gjøre annet enn å oppheve «vedtaket». Sivilombudsmannen har gitt uttrykk for at direkte innbringelse for Ombudsmannen ikke anses aktuelt eller ønskelig.

Når det gjelder innføring av erstatningsansvar på objektivt grunnlag, det vil si ansvar uten hensyn til skyld, bemerkes det under høringen at dette vil føre til bevisproblemer, merarbeid og store kostnader for alle de involverte partene. Det kan også spørres om dette vil være en fornuftig bruk av offentlige midler. Departementet er enig i innvendingene mot slike erstatningsregler.

Stortingets justiskomité uttalte i Innst. S. nr. 8 (1994-95) at det i forbindelse med innføring av frister bør vurderes en erstatningsplikt for forvaltningen knyttet til søkerens ekstrakostnader. De innvendingene som er nevnt ovenfor, gjør seg etter departementets syn gjeldende også i forhold til en slik begrenset erstatningsplikt.

Departementet mener på denne bakgrunn at det ikke bør innføres objektivt erstatningsansvar for sen saksbehandling. Dersom det anses ønskelig på særlige områder med slike regler, bør dette eventuelt skje ved særlov.

Næringslovutvalget nevner også mulkt/gebyr som et alternativ, og Næringslivets Hovedorganisasjon støtter dette forslaget som et alternativ til en regel om objektivt ansvar. Etter departementets syn vil mulkt for staten for sen saksbehandling være prinsipielt uheldig. Det er her tale om å ilegge et statlig eller kommunalt forvaltningsorgan en straffelignende reaksjon på objektivt grunnlag.

Muligheten for disiplinære forføyelser overfor vedkommende tjenestemann som en mulig rettsvirkning, anses å være av mindre praktisk betydning.

1.7 Spørsmål vedrørende fristberegningen

Regler om saksbehandlingsfrister forutsetter at det bl.a. gjelder regler om fra hvilket tidspunkt fristen begynner å løpe og når en frist suspenderes midlertidig. Dette kan det være hensiktsmessig å behandle i en sentral forskrift. Fristens utgangspunkt bør normalt være den dagen søknaden kommer inn til vedkommende forvaltningsorgan. Når det gjelder spørsmålet om på hvilke vilkår man skal kunne forlenge en frist, vil den beste løsningen antakelig være at fristene settes ut fra «normalsaken», men med adgang til å sette en lengre frist der sakens natur krever dette. Forutsetningen må selvsagt være at søkeren umiddelbart får beskjed om fristforlengelsen.

Et tredje spørsmål som bør reguleres ved en sentral forskrift, er spørsmålet om en generell suspensjon av fristene for et saksområde.

1.8 Økonomiske og administrative konsekvenser

Innføring av frister vil kunne ha administrative og økonomiske konsekvenser som etter omstendighetene kan bli betydelige. Det er imidlertid vanskelig å tallfeste konsekvensene.

For den private sektor kan saksbehandlingsfrister i forvaltningen som gir kortere saksbehandlingstid bety en rasjonaliseringsgevinst. I den offentlige sektor kan innføring av frister etter omstendighetene nødvendiggjøre andre effektiviseringstiltak eller økt ressurstilførsel. Videre vil innføring av frister kunne få betydning for prioritering av saker. Dette er det spesielt viktig å være oppmerksom på i forhold til kommunesektoren.