Sammendrag
Regjeringen legger med dette frem forslag om endringer i lov av 4. desember 1992 nr. 127 om kringkasting (kringkastingsloven) og lov av 16. juni 1972 nr. 47 om kontroll med markedsføring og avtalevilkår (markedsføringsloven). Forbudet mot reklame for livssyn og politiske budskap i kringkasting som nå framgår av forskrift 28. februar 1997 nr. 153 om kringkasting § 3-4 tredje ledd, lyder:
«Det kan ikke reklameres for livssyn eller politiske budskap.»
Regjeringen legger i proposisjonen frem forslag om å tillate reklame for livssyn og politiske budskap i radio, men å forby det i fjernsyn. Det foreslås at et forbud hjemles i kringkastingsloven § 3-1. Regjeringen foreslår også visse tekniske endringer i markedsføringsloven.
Forbrukerombudet vedtok 27. august 1997 å forby TV2s visning av reklameinnslag for Fremskrittspartiet. Markedsrådet opphevet dette vedtaket 17. mars 1998 på bakgrunn av den uklare hjemmelssituasjonen.
Bakgrunnen for denne proposisjonen er blant annet de nevnte vedtak av Markedsrådet og et oversendelsesforslag fra Stortinget 19. mars 1998 med henstilling til Regjeringen om «å komme tilbake til Stortinget med et lovforbud mot livssyns- og politisk reklame i etermediene». Stortinget oversendte forslaget uten realitetsvotering.
Som det fremgår ovenfor, kan det någjeldende forbudet i realiteten ikke håndheves. Regjeringen legger vekt på at det så snart som mulig etableres et lovforbud i samsvar med Stortingets ønske.
Kulturdepartementet sendte 1. desember 1998 på høring et forslag med to ulike alternativer til forbud mot reklame for livssyn og politiske budskap i kringkasting. Det ene alternativet var et forbud som dekket slik reklame både i radio og fjernsyn. Det andre alternativet rettet seg kun mot fjernsynsreklame for livssyn og politiske budskap.
Departementet har mottatt 38 uttalelser til høringsforslaget. Høringsinstansene er delt i synet på om reklame for livssyn og politiske budskap bør forbys.
12 instanser - blant annet Forbrukerombudet, Statens informasjonstjeneste, Forum for offentlig informasjon, Kringkastingsringen, Yrkesorganisasjonenes sentralforbund, TVNorge og Universitetet i Bergen - støtter forslaget om forbud mot reklame for livssyn og politiske budskap i kringkasting. Enkelte høringsinstanser går inn for å forby slik reklame på fjernsyn, men ikke i radio. Dette gjelder blant andre Statens medieforvaltning og Det norske hedningsamfunn.
14 instanser - blant annet TV2, P4, Fremskrittspartiet, Høyre, Norsk lokalradioforbund, Norsk Presseforbund, Norsk redaktørforening, Norsk Forbund for Lokal-TV, Kristelig Kringkastingslag, Reklamebyråforeningen, Norsk Forum for Ytringsfrihet og Senter for Medieøkonomi - er negative til et forbud mot reklame for livssyn og politiske budskap i kringkasting. Dette er i hovedsak begrunnet i et ønske om minst mulig innskrenkninger i ytringsfriheten. Noen få høringsinstanser, blant annet TV2, Norsk Presseforbund og Norsk Redaktørforening, ber om at man avventer Ytringsfrihetskommisjonens innstilling før det eventuelt fremmes et lovforslag.
Det redegjøres nærmere for høringsinstansenes synspunkter i proposisjonens punkt 2.4 og i kap. 3, s. 11-23.
Komiteen viser til at Stortinget ved flere anledninger har behandlet et forbud mot reklame for livssyn eller politisk budskap. Forslagene om å oppheve forbudet har blitt avvist.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre vil påpeke at Stortinget opprettholdt sitt syn om fortsatt forbud mot slik reklame, selv om forbudet bare var hjemlet i en forskrift og ikke i lov. Flertallet henviser til at en rekke europeiske land har forbud eller begrenset adgang til å sende reklame for livssyn eller politisk budskap i radio og fjernsyn. Dette gjelder bl.a. Danmark, Frankrike, Irland, Spania, Storbritannia, Sveits, Sverige og Tyskland. Selv om reglene i de ulike landene har ulik utforming, har intensjonen vært et ønske om at den politiske debatt skulle være fri og allsidig, og at ytringsfriheten ikke skulle begrenses av økonomiske muligheter til å kjøpe reklame for livssyn og politiske budskap.
Flertallet viser til Innst. S. nr. 26 (1991-92) der det bl.a. heter:
«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, Leiv Blakset, Ingeborg Botnen, Grethe Fossum, Ulf Guttormsen, Trond Jensrud, Grete Knudsen, Theo Koritzinsky, Jon Lilletun, Wenche Lyngholm og Marit Nybakk, viser til at det etter forskriftene fra mai 1988 til nærkringkastingsloven ikke var tillatt å sende reklame for politiske partier eller livssynsorganisasjoner, jf. Innst. O. nr. 3 for 1987-88, der komiteens flertall slutter seg til at reklamereglene blir utarbeidet i samsvar med Reklameutvalgets innstilling (NOU 1984:5). Utvalgets forslag til supplerende totale reklameforbud omfatter paragrafer om bl.a. politikk og reklame.
Flertallet viser til at innholdet i disse forskriftene er videreført i forskriftene til den senere og mer omfattende lov om reklame i kringkasting m.v. av 11. oktober 1990, idet kgl. res. av 19. april 1991 presiserer at det ikke kan reklameres for livssyn eller politiske budskap. Denne fortolkning av reklameloven er i samsvar med flertallets oppfatning.
Flertallet vil på denne bakgrunn avvise dokumentets forslag.»
Flertallet viser også til representantene Jon Lilletuns (Kristelig Folkeparti) innlegg i samme debatt 18. november 1991 (Stortingsforhandlingene nr. 9 1991-92):
«... Jeg skal i den forbindelse bare få lov til å komme med litt historieundervisning, hvis det tillates. I første offentlige utredning om kringkastingsreklame i 1984 tok vår representant Jon Kvalbein klart avstand fra at det skulle være anledning til å ha reklame for livssyn og politiske partier i tilfelle man fikk reklame. Vi står på et solid grunnlag. Vi har arbeidet dette fram fra begynnelsen, fra den gang dette kom på tapetet. Og vi står fortsatt trygt på dette. Den som har hatt anledning til å se reklame for livssyn og politiske partier, f.eks. i USA, vil si at vi ikke har tapt særlig mye. Tvert imot vil denne representanten si at vi vinner mye så lenge vi slipper.»
Flertallet vil også vise til Leiv Blaksets (Senterpartiet) innlegg i samme debatt:
«... Mellom anna vert Senterpartiet skulda for å trekkje ned rullegardina i spørsmålet om kringkastingsreklame. Eg har lyst til å slå fast at Senterpartiet har halde ei stødig linje i denne saka frå 1984 då utvalet la fram si tilråding, den som også Lilletun var inne på.
Eg skal berre sitere ganske kort frå utgreiinga for å dokumentere at dette er riktig. Det står m.a. i Reklameutvalets innstilling:
«Når man generelt ønsker å forby innslag med politisk innhold, er det på grunn av deres agitatoriske innhold, den manglende mulighet for bevisførsel og mulighet for sammenblanding med programinnhold.»
Når det gjeld livssynsorganisasjonar, heiter det:
«Denne bestemmelsen er identisk med bestemmelser i andre land. Bestemmelsen skal ikke bare ramme bare positive ytringer av religiøs karakter, men selvsagt også ytringer som virker nedsettende på religiøse institusjoner, eller som har et anti-religiøst innhold som f. eks. å agitere for ateisme eller utmeldelse av statskirken.»
Dette var vår medlem i utvalet med på, og det syner tydeleg at vi har halde same kursen sidan den gongen.»
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti konstaterer at Kristelig Folkeparti og Senterpartiet ikke lenger følger opp de intensjonene som hele tiden har ligget i forskriftene om forbud mot livssyns- og politisk reklame i etermediene.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er av den oppfatning at reklame for livssyn eller politisk reklame ikke skal kunne forbys verken i radio eller TV. Det må være et paradoks at man i et demokratisk land som Norge som har anledning til å reklamere for alle lovlige produkter, ikke kan drive opplysning og reklame enten for sitt livssyn eller politiske standpunkt. Et slikt forbud er et svært alvorlig inngrep i vår ytringsfrihet. Det er svært merkelig etter disse medlemmers syn at Regjeringen ikke har valgt å avvente ytringsfrihetskommisjonens utredning nettopp for å klargjøre hvordan det er med ytring og informasjonsmulighetene vi har i Norge i dag.
Et av motargumentene til Regjeringen for å åpne for denne type reklame, er at ressurssterke enkeltpersoner, grupper eller partier vil kunne få en bedre mulighet til å profilere seg eller sine standpunkter eller produkter enn andre, vil ikke kunne være et sterkt nok argument. Slik har det alltid vært og vil bli og kan derfor ikke være noe holdbart argument.
Det er hvis ønskelig mulig å lage begrensninger for både tid og pengebruk ved kjøp av denne type reklame for å få en likhet. Dessuten er det allerede i dag de store partiene og deres ledere som dominerer mye av mediene. Det må da være et godt demokratisk argument at ved å åpne for reklame for livssyn og politiske meninger kan også de små partier og grupperinger ha mulighet til å fremme sine synspunkter. Ved kjøp av reklameplass blir alle likestilt uansett om man er et stort eller lite parti. Departementet sier også at det vil være fare for «en uheldig forflatning og popularisering» som en følge av lytternes/seernes oppmerksomhet. De sier også at man bruker mye mer tid på å se på fjernsyn enn å lese aviser. Dette er riktig, men det er ingen måling som forteller oss sammenhengen mellom hvor mye folk ser på TV og hvilken effekt/påvirkningsgrad en slik reklame vil ha på den enkelte borger. Departementets høringsnotat har heller ingen dokumentasjon på den såkalte fryktede agitatoriske kraften til en slik reklame. Spesielt i et demokratisk land som Norge med mange partier, er ikke dette noe argument.
Mye av poenget med kommersiell TV-reklame er å skape oppmerksomhet om sitt syn og samtidig vise at de finnes.
Politisk retorikk må da gis en helt annen form og ha et helt annet perspektiv, hvis den skal ha noen effekt.
Et annet vesentlig og avgjørende argument mot forbudet er at reklame for livssyn og politiske oppfatninger vil være tillatt i alle andre medier enn fjernsyn. Disse medlemmer kan ikke støtte en slik forskjellsbehandling og kan ikke se at en slik påstand er nok begrunnet med hvorfor man ikke kan tillate slik form for reklame. I sin ytterste konsekvens kan et slikt forbud føre til en uheldig konkurransevridning i mediabransjen og dette er noe de offentlige myndigheter ikke skal bidra til.
Det kan også anføres at fjernsynsreklame er en miljøvennlig form for reklame og er kostnadsmessig ikke nødvendigvis dyrere enn annen landsomfattende reklame. Et 30 sekunder innslag i for eksempel TV2 koster 40 000 kroner. En helsides annonse i en storavis kan raskt komme opp i ca. 300 000 kroner på en hverdag. Produksjonskostnader kommer i tillegg i begge medier. Lokal fjernsyn er et medium som vil være spesielt godt egnet for denne type reklame for et mindre område og her vil prisen også være lavere enn i de store riksdekkende kanaler. Her kan de enkelte partier og organisasjoner får en spesielt god mulighet til å få ut sitt syn til lokalbefolkningen på spesielle saker som kanskje også bare berører en del av befolkningen.
Lokalfjernsynskanaler vil også her kunne få reklameinntekter som igjen vil føre til muligheter til bedre program og sikre deres videre eksistens og på den måten bl.a. bidra til å utvikle kulturtilbudet vi ønsker. Å tillate politisk/livssynsreklame i radio og da kanskje spesielt i lokalradio og si nei til lokal-TV er etter disse medlemmers syn svært urettferdig og ulogisk, mens disse medlemmer vil subsidiært støtte Regjeringens forslag om å oppheve reklameforbudet som angår radio da dette tross alt er et skritt i riktig retning. Men samtidig vil disse medlemmer unngå forskjellsbehandlingen dette vil gi ved å foreslå at en subsidiær løsning i § 3-1 nytt tredje ledd ny siste setning skal lyde:
«Forbudet gjelder ikke for selskaper som etter § 1-1 driver nærkringkasting.»
Disse medlemmer ønsker også en åpen høring om de kompliserte og uavklarte juridiske spørsmål som reiser seg i saken i forhold til Grunnlovens § 100, Den Europeiske menneskerettighetskonvensjon og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter.
Komiteens medlemmer fra Høyre minner om at Høyre konsekvent har gått imot et forbud mot reklame for livssyn og politiske budskap i kringkasting. Høyres standpunkt har ikke vært begrunnet i noe spesielt ønske om å få slik reklame, men i en prinsipiell vurdering av berettigelsen av et forbud i ett medium mot reklame for bestemte former for lovlig aktivitet som man uten problemer kan reklamere for i andre medier. Disse medlemmer konstaterer at Regjeringen nå er kommet til at det nåværende forbud ikke kan håndheves fordi forskriften ikke er hjemlet i lov. Disse medlemmer har også merket seg at holdningen blant høringsinstansene nå er langt mer positiv til reklame for politikk og livssyn enn tidligere.
Disse medlemmer har merket seg at Regjeringen i proposisjonen medgir at «Det viktigste hensynet mot et forbud for reklame for livssyn og politiske budskap i kringkasting er at det representerer en begrensning av ytringsfriheten». Disse medlemmer er enig i dette, og er derfor forbauset over at Regjeringen har valgt å se bort fra at Ytringsfrihetskommisjonen nettopp utreder ytrings- og informasjonsfrihetens vilkår i vårt land. Disse medlemmer har merket seg at sentrale høringsinstanser som Norsk Presseforbund og Norsk Redaktørforening mener at det hadde vært naturlig å avvente Ytringsfrihetskommisjonens utredning.
Disse medlemmer har merket seg at Regjeringens argumenter mot reklame for livssyn og politiske budskap i fjernsyn er av en slik karakter at de logisk sett burde føre til forslag om forbud mot enhver reklame for livssyn og politiske budskap. Det er vanskelig å se noen grunn til at de hensyn Regjeringen anfører - f.eks. «Utvikle en uheldig politisk debattform», «skape et skjevt bilde av den politiske og livssynsmessige virkelighet» og gi kapitalsterke grupperinger større muligheter enn andre til å markedsføre sine synspunkter - ikke også gjelder de fleste andre former for markedsføring av politikk eller livssyn. Det er derfor paradoksalt at Regjeringen isteden nærmest bruker som et argument for reklameforbudet at det jo vil finnes så mange andre muligheter for reklame for politikk og livssyn at fjernsynsforbudet blir mindre betenkelig. Disse medlemmer har problemer med å se at det finnes saklige grunner til å stille fjernsyn i en særstilling når det gjelder reklame for livssyn og politiske budskap så lenge slik reklame er fullt ut lovlig i alle andre medier - etter Regjeringens forslag også inkludert radio. Disse medlemmer går derfor primært imot Regjeringens forslag.
Disse medlemmer vil imidlertid subsidiært støtte Regjeringens forslag om å oppheve reklameforbudet for så vidt angår radio - ikke fordi logikken for å særbehandle radio i forhold til fjernsyn er overbevisende, men fordi enhver oppmykning av et urimelig og ulogisk reklameforbud etter disse medlemmers oppfatning er et skritt i riktig retning. Disse medlemmer mener imidlertid at det er urimelig å forskjellsbehandle nærradio og nærfjernsyn når det gjelder muligheten til å selge reklame for livssyn og politiske budskap, og vil derfor som subsidiær løsning foreslå en ny siste setning i § 3-1.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
Ǥ 3-1 ny siste setning i nytt tredje ledd skal lyde:
Forbudet gjelder ikke for selskaper som etter § 1-1 driver nærkringkasting.»