3.1 Sammendrag

Likestilling i kommunale og fylkeskommunale nemnder ble tidligere regulert av likestillingsloven. Kommuneloven regulerte første gang spørsmålet om kjønnsrepresentasjon i kommunale/fylkeskommunale nemnder ved valg av medlemmer til disse nemndene etter kommunestyre- og fylkestingsvalget i 1995. I månedene etter kommunestyre- og fylkestingsvalget kom det svært mange henvendelser til departementet om forståelsen av likestillingsreglene i kommuneloven.

En del av disse omhandlet lovligheten av ulike løsninger som ofte ikke kunne sies å være direkte i strid med regelverket, men som måtte sies å være i strid med formålet med bestemmelsene. Departementet bestemte bl.a. på denne bakgrunn at det før lokalvalget i 1999 ville evaluere om kommunelovens regelverk på dette området fungerer i tråd med bestemmelsenes formål.

Reglene som skal sikre gjennomføringen av prinsippet om kjønnsmessig balanse i offentlige utvalg framgår av kommuneloven §§ 36-38. Valg av kommunale/fylkeskommunale nemnder kan enten skje som forholdsvalg eller som flertallsvalg.

Mange kommuner og fylkeskommuner har etablert et system hvor kommunestyret eller fylkestinget deles i komiteer som forbereder saker for endelig behandling for kommunestyret eller fylkestinget. For slike komiteer gjelder ikke kommunelovens regler, og komiteene omfattes dermed heller ikke av bestemmelsene om kjønnsbalanse.

Dette gjelder imidlertid bare så lenge disse komiteene kun forbereder/innstiller overfor kommunestyret eller fylkestinget. Dersom komiteene gis vedtakskompetanse eller annen myndighet til å gripe inn i saksgangen, vil de måtte anses å være et organ etter kommuneloven § 10. Dette gjelder også dersom reglementet forutsetter at det kan legges slik myndighet til komiteene, uavhengig av om slik myndighet faktisk er lagt til komiteene. Reglene om kjønnsbalanse i kommuneloven (og kommuneloven for øvrig) kommer da til anvendelse.

I proposisjonen drøftes forholdet til likestillingsloven (lov av 9. juni 1978 nr. 45 om likestilling mellom kjønnene). Likestillingsloven § 21 første ledd inneholder også regler om representasjon av begge kjønn i offentlige utvalg m.v. Bestemmelsens fjerde ledd fastslår imidlertid at det er reglene i kommuneloven som gjelder for utvalg m.v. valgt av folkevalgte organer i kommuner og fylkeskommuner. For øvrige utvalg gjelder likestillingsloven.

Departementet har mottatt forespørsler om henvisningen i likestillingsloven § 21 fjerde ledd til bestemmelsene i kommuneloven, innebærer at det ved valg av medlemmer til organer som statlige nemnder i kommuner eller fylker (f.eks. ligningsnemnda og fylkeslandbruksstyret), og medlemmer til ikke offentlige organer (f.eks. forstanderskapet i sparebankene) ikke gjelder noen regler om kjønnsrepresentasjon. Dette fordi kommuneloven kun gjelder ved valg av kommunale/fylkeskommunale folkevalgte utvalg m.v.

På bakgrunn av høringsrunden og vurdering av lovavdelingen i Justisdepartementet, konkluderes det med i proposisjonen at både ved valg av medlemmer til statlige nemnder på kommunalt/fylkeskommunalt plan og ved valg/oppnevnelse av medlemmer til ikke offentlige utvalg hvor det pga. hensynet til samfunnsmessig kontroll e.l. er særskilt bestemt at det offentlige skal oppnevne representanter til utvalget, skal i utgangspunktet reglene om kjønnsrepresentasjon (og de øvrige reglene om personvalg) i kommuneloven anvendes analogisk.

Synspunktene i høringsrunden på departementets forslag i høringsnotatet har vært sprikende. Fra kommunehold er det særlig kommet negative merknader til forslag om endringer som etter deres mening vil gjøre det vanskeligere å praktisere såkalt gjennomgående representasjon. Departementet har i proposisjonen redegjort nærmere for regelendringen og også gitt praktiske anvisninger på hvordan en kan gjennomføre hovedintensjonen med gjennomgående representasjon samtidig som regelen om kjønnsrepresentasjon opprettholdes og styrkes.

Departementet fremmer følgende forslag til endringer av reglene om likestilling:

• Strengere kriterier for å fravike hovedregelen om minst 40 pst. representasjon av begge kjønn. Etter forslaget skal denne bare kunne fravikes når vedkommende organ må velges blant kommunestyret eller fylkestinget med grunnlag i lov. Forslag i samsvar med høringsnotatet (§§ 36 nr. 2 og 38 nr. 2).

• Reglene om kjønnsrepresentasjon skal også komme til anvendelse ved suppleringsvalg i valgperioden. Forslaget er noe justert i forhold til høringsnotatet etter innspill fra flere høringsinstanser. Det endelige lovforslaget innebærer at det skal tas hensyn til den totale kjønnsbalansen i utvalget ved opprykk eller nyvalg. Departementet foreslår dermed en regel om at dersom et kjønn er representert med mindre enn 40 pst. i utvalget, skal det velges nytt medlem av det underrepresenterte kjønn (§ 16 nr. 2, nr. 3 og nr. 5).

• Innføring av begrensninger i adgangen til å stille listeforslag ved valg av formannskap/fylkesutvalg og øvrige utvalg, slik at de partier/grupperinger som er representert i det velgende organ bare kan levere ett listeforslag hver. Dette er i samsvar med høringsnotatet. Departementet finner imidlertid grunnlag for en ytterligere presisering på bakgrunn av merknader i høringsrunden om mulighet til omgåelse av bestemmelsen. Tilføyelsen innebærer et forbud mot at kandidater fra et parti eller en gruppering kan føres opp på andre lister enn det partiet eller gruppen vedkommende tilhører, eller på en fellesliste som utgår fra flere partier/grupperinger (§ 36 nr. 1 og nr. 3).

• Endring av saksbehandlingsreglene som vil innebære at det ikke blir adgang til å fravike kommunelovens regler om kjønnsrepresentasjon ved valg til noe kommunalt eller fylkeskommunalt organ (med unntak av kommunestyret og fylkestinget som styres av valglovens regler). Forslaget ble fremmet i høringsnotatet, men etter høringsrunden har departementet foretatt en lovteknisk omlegging av § 29 for å gjøre innholdet i denne lettere tilgjengelig og dermed mer brukervennlig (§ 29).

Når det gjelder spørsmål om kjønnsrepresentasjon ved valg til kommunestyre og fylkesting, skal dette vurderes av det såkalte Valglovutvalget som ble nedsatt ved kgl. res. av 3. oktober 1997. Utvalget skal etter mandatet avgi sin innstilling til nye valgregler m.v. innen utgangen av år 2000.

3.2 Komiteens merknader

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, er enig i at kommunelovens regler om kjønnsrepresentasjon skal gå foran eventuelle vedtak om gjennomgående representasjon. Det vil bety at noen partier kan måtte gå utover de valgte kommunestyre- og fylkestingsrepresentantene for å oppfylle 40 pst.-regelen ved valg til utvalg og komiteer.

Flertallet mener at reglene kun skal kunne fravikes i de tilfeller hvor det er bestemt i lov at medlemmene i organet som velges må være medlemmer av kommunestyret/fylkestinget. Et slikt unntak vil i praksis bare gjelde ved valg til formannskap og fylkesutvalg, men også her bør partiene bestrebe seg på å få til en jevn kjønnsfordeling.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Høyre, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, har merket seg at dersom kommunestyret/fylkestinget organiserer seg etter en komitémodell, vil ikke kravet om 40 pst. representasjon gjelde i komiteene. Et klart krav til et slikt unntak er at disse komiteene ikke har fullmakt til å treffe vedtak, men er organer som driver med forberedelse og saksbehandling for kommunestyret.

Dette flertallet mener likevel at en alltid må bestrebe seg på å oppnå en så jevn kjønnsbalanse som mulig.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, vil presisere at avrundingsreglene må anvendes slik at de ivaretar den gruppen som er underrepresentert.

Flertallet er enig i at kommunelovens regler om kjønnsrepresentasjon også skal gjelde ved valg av medlemmer til statlige nemnder på kommunalt/fylkeskommunalt plan, og ved oppnevning av medlemmer til ikke offentlige organer.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Høyre, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, støtter Regjeringen i at bestemmelsene om kjønnsrepresentasjon også skal gjelde for valg av styre til kommunale foretak.

Dette flertallet viser til Valglovutvalget som ble nedsatt i 1997 og som skal gjennomgå valgloven i en bredere sammenheng og avgi sin innstilling til nye valgregler m.v. innen utgangen av år 2000. Dette flertallet mener det er riktig å avvente Valglovutvalgets innstilling før nye store endringer fattes.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, er enig med departementets forslag til endringer av §§ 36 og 38.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre vil understreke ønskeligheten av at begge kjønn er bredt representert i lokalpolitiske organer.

Disse medlemmer vil peke på at lovendringene som Regjeringen foreslår vil gjøre konstitueringen av kommunale utvalg langt vanskeligere.

Det er en fare for at lovendringene vil øke presset på kvinnene som engasjerer seg i lokalpolitikken ved at disse må påta ta seg flere verv for å tilfredsstille unødvendig rigide likestillingsbestemmelser i kommuneloven. Dette kan føre til at færre kvinner ønsker å delta i lokalpolitikken.

Disse medlemmer vil påpeke at mer rigide likestillingsbestemmelser vil gjøre det langt vanskeligere å gjennomføre gjennomgående representasjon og slik redusere kommunenes muligheter til selvbestemmelse. Det er skuffende at regjeringspartiene, Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, som til stadighet uttaler ønske om å bedre det lokale selvstyre, støtter forslag som bidrar til den motsatte utvikling.

Forslaget om økt detaljstyring innebærer en svekket mulighet til å etterleve velgernes valg.

Disse medlemmer er uenig i at bestemmelsene om kjønnsrepresentasjon også skal gjelde ved valg av medlemmer til statlige nemnder på kommunalt/fylkeskommunalt nivå og ved valg av medlemmer til ikke offentlige organer. Ifølge Den Norske Advokatforening kan det reises tvil om bestemmelsene i kommuneloven skal påvirkes av valg til denne type utvalg.

Disse medlemmer finner det urimelig at kjønnsmessig ubalanse i en grupperings fraksjon skal påvirke andre grupperingers valg av representanters valg av medlemmer til utvalg.

Disse medlemmer vil stemme imot departementets forslag til endringer av likestillingsbestemmelsene.

Disse medlemmer vil også fremme forslag om å oppheve kommunelovens § 37 nr. 3, se kap. 6.1.

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Senterpartiet vil påpeke at de foreslåtte endringene ikke vil medføre vesentlig innskrenkning i organisasjonsfriheten eller det kommunale selvstyret. Disse medlemmer mener det er viktig å legge til rette for at begge kjønn skal ha god mulighet til å bli representert i lokalpolitiske fora. Regjeringens forslag vil være et godt bidrag for å bedre representativiteten i lokale folkevalgte organ, og dermed styrke lokaldemokratiet. Videre kan disse medlemmer heller ikke se at Regjeringens forslag vil redusere muligheten til å etterleve velgernes valg. Velgerne bestemmer hvem som skal sitte i kommunestyre eller fylkesting. Hvilken organisasjonsform som velges avgjøres av de valgte representantene, ikke velgerne. Forslaget fra Regjeringen medfører ikke endringer i dette.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener at det hverken blir mer demokrati, bedre styring eller større likestilling ved en ytterligere tilstramming i reglene om kjønnsrepresentasjon, og vil derfor avvise samtlige forslag til endringer i §§ 16, 29 og 36. Disse medlemmer finner heller ikke grunn til å stemme for unntaksreglene idet disse medlemmer ikke vil endre hovedreglene.

Disse medlemmer konstaterer at det hevdes at det er et viktig demokratisk aspekt at personer av ulikt kjønn deltar i lokalpolitikken. Disse medlemmer vil hevde at det mest demokratiske må være at det er opp til partiene selv å nominere kandidater, og opp til velgerne i valg å avgjøre kjønnsrepresentasjonen. I demokratiets navn er det full frihet til f.eks å stille rene mannslister og rene kvinnelister. Dette kan i prinsippet bety at et kommunestyre, inkl. varamedlemmer, kan komme til å bestå utelukkende av kvinner, hvis det er det velgerne ønsker. De foreslåtte regler er dermed teoretisk ikke praktikable.

Disse medlemmer vil for øvrig påpeke at proposisjonen inneholder krav til kjønnsrepresentasjon som i realiteten betyr at kravet til kjønnsrepresentasjon vil veie tyngre enn kravet til politisk representasjon i de folkevalgte organer og oppnevnte utvalg, komiteer, styrer og råd.

Disse medlemmer vil sterkt understreke at kjønnsrepresentasjonskravet intet har med likestilling å gjøre. Kvoteringsregler er i realiteten en demokratiforkvakling. Likestilling i den politiske lokalforvaltning i egentlig forstand må bety at enhver, uavhengig av kjønn, har de samme muligheter til å stille til valg. Krav om kjønnsrepresentasjon betyr i all enkelhet prinsipielt at dyktighet og egnethet for et verv må vike for kjønn.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti støtter ikke forslaget til endring av § 36 nr. 1 hva gjelder forbud mot at representanter for en partigruppe skal kunne være representert på andre gruppers liste. Dette medlem støtter regelen om at hver partigruppe kun kan stille én liste, men mener at det bør være rom for å føre opp også representanter fra andre partier på en slik liste. Dette vil gi en partigruppe som inngår et valgteknisk samarbeid med en annen partigruppe mulighet til å være representert f.eks på varaplass på den andre partigruppens liste, samtidig som gruppa kan stille egen liste. Videre vil det gi mindre partigrupper muligheten til, innenfor et bredere valgteknisk samarbeid, f.eks å bli representert på mer enn én samarbeidende partigruppes varaliste.

Dette medlem viser til forslag under kap. 6.1 vedrørende § 36 nr. 1.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti har merket seg at det framgår av lovproposisjonen at når det gjelder valg til interkommunale styrer og representantskap etter kommuneloven § 27, tolkes kommuneloven § 38 nr. 2 slik at reglene bare gjelder for det valg den enkelte kommune foretar. Disse medlemmer mener at selv om det er likestillingsloven og ikke kommuneloven som gjelder ved oppnevning av representantskap er det en stor fare for at det blir en ensidig kjønnsrepresentasjon i vedkommende styre eller representantskap fordi den enkelte kommune bare skal oppnevne et begrenset antall representanter hver. Disse medlemmer mener at å unnta interkommunale selskaper fra kravet om kjønnsmessig balanse, samtidig med at kravet overfor andre råd og utvalg valgt innen kommunen og ved valg til statlige nemnder og råd på kommunalt nivå styrkes, rimer lite.

Disse medlemmer mener at interkommunalt samarbeid vil øke i årene som kommer. Å unnta disse selskapene fra kravet om minst 40 pst. representasjon fra hvert kjønn vil være lite tilfredsstillende i et likestillingsperspektiv.

Disse medlemmer er ikke enig i at interkommunale selskaper skal unntas fra kravet om 40 pst. representasjon og ber Regjeringen komme tilbake til saken i egnet form.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Høyre og Senterpartiet støtter departementet i at interkommunale styrer etter kommunelovens § 27 skal kunne unngå kravet om 40 pst. kjønnsrepresentasjon fordi sammensetningen av styret vil være et resultat av valg i flere kommuner. Videre er det er her tale om en egen selskapsform der bestemmelsene i loven i stor grad er preget av det som gjelder i alminnelig selskapslovgivning. Hverken kommuneloven eller saksbehandlingsreglene vil gjelde for interkommunale selskaper opprettet i medhold av lov om interkommunale selskaper. I spørsmål om kjønnsmessig balansert representasjon vil det være likestillingsloven som gjelder.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet støtter subsidiært departementets syn vedrørende sammensetningen av styrer i interkommunale selskaper etter kommunelovens § 27.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, er kjent med at i mange kommuner/fylker som praktiserer et system med gjennomgående representasjon, har flere folkevalgte blitt påført en svært stor arbeidsbelastning ved at de deltar i mange råd og utvalg. Flertallet mener at ordningen med gjennomgående representasjon kan ha sine positive sider, men flertallet vil likevel peke på at ordningen også kan og bør praktiseres i en moderat form. Dermed vil noen av de folkevalgte unngå å bli overbelastet, samtidig som andre samfunnsengasjerte mennesker kan få slippe til som medlemmer av råd og utvalg.

Flertallet minner om at partier som ønsker det kan føre opp kandidater som ikke sitter i kommunestyret på sine listeforslag, selv om et flertall har vedtatt et system med gjennomgående representasjon.