2.1 Bakgrunnen for forslaget

I Ot.prp. nr. 38 (1995-96) ble det foreslått å opprette en klagenemnd i utlendingssaker. Nemnda skulle behandle klager over alle vedtak etter utlendingsloven, som i dag blir behandlet av Justisdepartementet.

Flertallet i justiskomiteen gikk imidlertid inn for at det skulle opprettes en klagenemnd for et mer begrenset saksområde, jf. Innst. O. nr. 24 (1996-97). Nemnda skulle behandle klager på vedtak der en søknad om asyl blir avslått, eller innvilget med opphold på humanitært grunnlag. Alle andre saker skulle ligge utenfor nemndas arbeidsområde.

På bakgrunn av foranstående utredet departementet som alternativ 1 et forslag om at det opprettes en nemnd som hovedsakelig skal behandle klager over vedtak i asylsaker, kalt Flyktningnemnda. Forslaget ble sendt på høring sammen med et alternativ 2, der forslaget til en utlendingsnemnd som skulle behandle alle klager etter utlendingsloven som i dag blir behandlet av departementet, ble opprettholdt. Her var det imidlertid gjort endringer i forhold til det tidligere forslaget til klagenemnd i den hensikt å imøtekomme justiskomiteens merknader i Innst. O. nr. 24 (1996-97). Høringsbrevet inneholdt for øvrig også andre forslag til endringer i utlendingsloven.

I proposisjonen gis en redegjørelse for klageordningene i Danmark, Finland og Sverige.

20 høringsinstanser har tatt standpunkt til hvilken av de to typer nemnd som etter deres mening bør velges. Av dem går fem inn for flyktningnemnd. I proposisjonen gjengis utdrag av høringsuttalelsene.

Departementet viser til at flere høringsinstanser har som sitt prinsipale synspunkt at det ikke bør opprettes en klagenemnd i det hele tatt. De som går inn for en flyktningnemnd legger bl.a. vekt på at saker som ikke skal behandles i nemndsmøte like gjerne kan behandles av departementet. Det vises til negative erfaringer med nemnd i våre naboland og til at det ikke bør finne sted en «politisk ansvarsfraskrivelse» for utfallet av alle enkeltsaker.

Som ved tidligere høringer går imidlertid et stort flertall av dem som har tatt stilling til spørsmålet, inn for at det opprettes en utlendingsnemnd. Også departementet mener at de beste grunner taler for at det opprettes en slik nemnd. Rettssikkerheten vil bli best mulig ivaretatt med en nemnd som behandler alle utlendingssaker, og departementet vil bli avlastet for enkeltsaker. Det er dessuten vanskelig å avgrense en flyktningnemnds arbeidsområde på en hensiktsmessig måte.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Vidar Bjørnstad, Astrid Marie Nistad, Jan Petter Rasmussen og Ane Sofie Tømmerås, fra Kristelig Folkeparti, Finn Kristian Marthinsen og Åse Wisløff Nilssen og fra Senterpartiet, Tor Nymo, støtter Regjeringens forslag om å opprette en utlendingsnemnd som skal behandle klager over alle vedtak etter utlendingsloven truffet av Utlendingsdirektoratet i første instans, og som i dag blir behandlet av Justisdepartementet.

Flertallet viser til at et slikt forslag også ble lagt fram i Ot.prp. nr. 38 (1995-96). Flertallet i komiteen gikk i Innst. O. nr. 24 (1996-97) inn for at det skulle opprettes en klagenemnd, men sendte saken tilbake til Regjeringen for at den skulle vurdere og utrede nærmere en nemnd med snevrere arbeidsom­råde, og erfaringene med lignende ordninger i våre naboland. Etter en nærmere gjennomgang av de to ulike alternativene, høringsinstansenes syn og redegjørelsen av erfaringene fra nabolandene, deler flertallet Regjeringens syn om at en utlendingsnemnd som foreslått i alternativ 1 er det beste alternativet.

Flertallet vil understreke at den viktigste grunnen til å opprette en utlendingsnemnd er å styrke rettssikkerheten i saker som er av så stor betydning for den enkelte søker. Det dreier seg ikke bare om den reelle rettssikkerheten, men også hvilken oppfatning av rettssikkerheten den enkelte har. Et nøytralt, uavhengig, domstolslignende organ som klageinstans vil sannsynligvis i større grad ha mulighet til å kunne forvalte en rettferdig likebehandling i tråd med regelverket enn det dagens ordning har. Det er også sannsynlig at færre saker vil bli reist for domstolene når det er et domstolslignende organ som er ankeinstans.

Et slikt bedre rettsvern er etter flertallets mening spesielt viktig i asylsaker der det bes om beskyttelse med begrunnelse i fare for forfølgelse. Imidlertid er det å sikre et best mulig rettsvern for alle typer vedtak gjort etter utlendingsloven, i seg selv viktig. Også i andre saker enn de klare asylsakene kan det endelige vedtaket ha meget store konsekvenser for dem det gjelder. Det kan være vanskelig å trekke noen klar grense mellom asylsaker og asyllignende saker. Dessuten vil det også i spørsmål om familiegjenforening eller ved vedtak som medfører at utlendingen må forlate landet være all grunn til å sikre et best mulig rettsvern.

Flertallet viser også til problemene med å dra noen klar grense mellom asylsaker og andre saker etter utlendingsloven. Denne innvendingen kommer fra flere høringsinstanser (bl.a. UDI og Regjeringsadvokaten) og blir synliggjort i proposisjonens utredning av alternativ 2 - flyktningnemnd. Dette medfører både problemer i forhold til om det er en nemnd eller Justisdepartementet som skal være klageinstans, tilnærmet like saker blir underlagt forskjellig behandlingsform, og vanskeligheter i forhold til at en sak ofte er sammensatt og deler av den skal behandles av nemnda og deler av departementet, men hvor en helhet som kan ha avgjørende betydning for sakens utfall dermed vil gå tapt.

Flertallet ser det for øvrig, i likhet med Regjeringen, som en fordel at et så stort omfang enkeltsaker innenfor et område ikke behandles og avgjøres i departementskontorene. Departementet har fortsatt ansvaret for forvaltningen av utlendingsloven, men kan med dette i større grad styre gjennom å overvåke praksisen og foreslå endringer i regelverket. Dette er et område som spesielt krever en kontinuerlig evaluering av regelverket, siden det er knyttet opp til internasjonale konvensjoner, og avhenger av utviklingen i og endringer av situasjonen rundt om i verden. Det må derfor være gjenstand for en løpende innvandringspolitisk vurdering.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Jan Simonsen og Jørn L. Stang og fra Høyre, lederen Kristin Krohn Devold og Bjørn Hernæs, viser til at disse partier under behandlingen av Ot.prp. nr. 38 (1995-96) gikk mot begge de aktuelle forslagene til klagenemnd. Det materialet som nå er fremlagt endrer ikke dette syn, og disse medlemmer går derfor mot departementets forslag.

Disse medlemmer viser til at det her er snakk om vanskelige og prinsipielle avgjørelser. Regjeringen og den ansvarlige statsråd bør ikke kunne fraskrive seg ansvaret for disse avgjørelsene ved å overlate dem til en nemnd. En ordning med en nemnd vil komplisere Regjeringens politiske ansvar overfor Stortinget på en uheldig måte.

Disse medlemmer viser videre til at utlendingsloven er en utpreget fullmaktslov som gir departementet rom for betydelig skjønn, samtidig som enkeltavgjørelsene kan få betydning for mange tilsvarende saker.

Ordningen med en nemnd vil bli en slags «spesialdomstol» for utlendingssaker selv om den er et forvaltningsorgan. Dette skaper uoversiktlige forhold, og det er i strid med et prinsipielt syn om at spesialdomstoler på flere og flere fagfelt er uheldig.

Disse medlemmer vil etter dette stemme imot endringene i § 5 tredje ledd og § 38, nye § 38 a og § 38 b, samt § 41 niende og tiende ledd.

2.2 Generelle merknader til forslagene

2.2.1 Departementets instruksjonsmyndighet over Utlendingsnemnda/ Flyktningnemnda og Utlendingsdirektoratet

I høringsbrevet uttalte departementet at de samme forslagene til endring av utlendingsloven § 38 som ble fremmet i Ot.prp. nr. 38 (1995-96), skulle gjelde for begge alternativene til nemnd som nå ble foreslått. Departementet skal kunne instruere om lovtolking og skjønnsutøvelse når det gjelder hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn, og om avgjørelsen av enkeltsak som innbefatter slike hensyn. For øvrig kan departementet verken instruere om lovtolking, skjønnsutøvelse eller avgjørelsen av enkeltsaker, men bare om prioritering av saker.

Etter departementets oppfatning vil det være uforenlig med opprettelsen av en frittstående klagenemnd å beholde den samme muligheten til politisk styring med enkeltsakene på utlendingsfeltet som en har i dag. Forslaget innebærer at den politiske styringen med utlendingsfeltet må skje gjennom lov og forskrift. Heller ikke Utlendingsdirektoratet skal kunne instrueres om lovtolking, skjønnsutøvelse eller avgjørelsen av enkeltsaker, med mindre hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn er inne i bildet. Det er først og fremst søknader om visum det kan være aktuelt å avslå av utenrikspolitiske hensyn.

Avgjørende for departementets standpunkt har vært ønsket om å sikre reell uavhengighet for nemnda og størst mulig grad av likebehandling for klagerne.

Flere instanser mener det er behov for en nærmere presisering av Justisdepartementets adgang til å instruere Utlendingsdirektoratet.

Departementet er enig i at dersom det opprettes en flyktningnemnd, er det bare på saksområdet til denne nemnda den vanlige instruksjonsmyndigheten departementet har overfor Utlendingsdirektoratet, bør begrenses. På denne bakgrunn foreslås det forskjellige bestemmelser i § 38 for Utlendingsnemnda og Flyktningnemnda på dette punkt.

Selv om departementet skal kunne instruere om prioritering av typer eller grupper av saker, vil hovedregelen være at både nemnda og Utlendingsdirektoratet selv foretar en eventuell prioritering mellom saker de har til behandling.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, slutter seg til at departementet ikke skal ha instruksjonsmyndighet over utlendingsnemnda i enkeltsaker. Det er en forutsetning for opprettelsen av en fri og uavhengig nemnd. Det er en naturlig følge at departementet med det heller ikke har instruksjonsmyndighet over UDI som behandler sakene i førsteinstans.

Flertallet ser at det i noen svært få saker når det gjelder hensyn til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn kan være grunn til å ha mulighet til å instruere nemnda. Overvåkingstjenesten må kunne forholde seg bare til departementet når det gjelder opplysninger om personer som antas å true rikets sikkerhet. Slik instruksjon bør likevel etter flertallets mening skje i så liten grad som mulig. Det samme gjelder utenrikspolitiske hensyn. Det må dreie seg om særlige og tungtveiende hensyn.

Flertallet viser til at når det gjelder departementets mulighet til å instruere om prioriteringen av saker, gjelder dette ikke enkeltsaker, men typer eller grupper av saker, og spørsmål om saksbehandlingen skal stilles i bero i typer eller grupper av saker.

2.2.2 Utlendingsnemndas/Flyktningnemndas saksområde

(1) Alle klager etter utlendingsloven som i dag avgjøres av departementet, skal etter opprettelsen av Utlendingsnemnda avgjøres av nemnda.

Ingen høringsinstanser har bemerkninger til dette.

(2) Når det gjelder Flyktningnemnda, mente justiskomiteens flertall at arbeidsområdet skulle omfatte klager på vedtak fattet av Utlendingsdirektoratet der en søknad om asyl er innvilget med opphold på humanitært grunnlag, eller der opphold ikke innvilges. Også «asylrelaterte» saker bør etter departementets mening behandles av nemnda, i likhet med hva som er tilfellet i Danmark.

Blant de som uttaler seg om dette er det enighet om at «asylrelaterte» saker (saker som gjelder beskyttelse o.l.), bør høre under en flyktningnemnd. Synet på hvilke saker dette er, varierer noe.

I proposisjonen foretas en gjennomgang av de sakstypene som det etter departementets mening kan være grunn til å vurdere plasseringen av.

Klager over avslag på søknad om fornyelse av utlendingspass og inndragning av slikt dokument blir et saksområde både under departementet og Flyktningnemnda avhengig av om søknaden omfattes av søknad om asyl eller ikke.

Når det gjelder utvisningsvedtak foreslår departementet et tosporet system: Dersom utlendingen har asyl eller opphold på humanitært grunnlag, foreslår departementet at direktoratet i tillegg til utvisningsvedtaket må treffe et eget begrunnet vedtak, om at § 15 som fastsetter at utlending ikke kan sendes tilbake til et område der han risikerer forfølgelse, ikke er til hinder for utsendelse. Denne delen av utvisningsvedtaket kan påklages til nemnda, mens selve utvisningsvedtaket kan påklages til departementet.

Departementet foreslår at Flyktningnemndas arbeidsområde eventuelt angis slik i § 38:

Klager over følgende vedtak truffet i Utlendingsdirektoratet kan påklages til Flyktningnemnda:

• 1. Avslag på søknad om asyl som verken er innvilget med asyl eller tillatelse etter § 8 annet ledd (opphold på humanitært grunnlag), eller som bare er innvilget med tillatelse etter § 8 annet ledd.

• 2. Avslag på søknad om familiegjenforening fra riket fra asylsøkers familiemedlem som ikke selv søker asyl.

• 3. Avslag på søknad om avledet flyktningstatus for flyktnings nære familie, jf. § 17 tredje ledd.

• 4. Avslag på søknad om reisebevis for flyktning.

• 5. Avslag på søknad om utlendingspass som omfattes av søknad om asyl.

• 6. Vedtak om at overføringsflyktning ikke gis status som flyktning, jf. § 21 annet ledd.

• 7. Tilbakekall av innvilget asyl og i denne forbindelse tilbakekall og avslag på søknad om fornyelse av utlendingens arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse, og tilbakekall og bortfall av bosettingstillatelse.

• 8. Tilbakekall og avslag på søknad om fornyelse av arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse når første gangs tillatelse er gitt etter § 8 annet ledd på grunnlag av søknad om asyl.

• 9. Tilbakekall og bortfall av bosettingstillatelse når første gangs tillatelse er gitt etter § 8 annet ledd på grunnlag av søknad om asyl.

• 10. Avslag på søknad om fornyelse av reisebevis for flyktning og inndragning av slikt dokument.

• 11. Avslag på søknad om fornyelse av utlendingspass og inndragning av slikt dokument, når første gangs søknad ble innvilget sammen med søknad om asyl.

• 12. Vedtak om at § 15, som gir beskyttelse til utlendinger som risikerer forfølgelse, ikke er til hinder for å utvise en utlending.

2.2.3 Organiseringen m.v. av Utlendingsnemnda/Flyktningnemnda

Bestemmelser om dette foreslås i ny § 38 a, og er felles for både en utlendingsnemnd og en flyktningnemnd.

(1) Uansett hvilken type nemnd som blir opprettet, skal den ha en direktør beskikket på åremål av Kongen i statsråd for seks år. Nemnda skal dessuten ha nemndledere beskikket på åremål av Kongen i statsråd i heltids- eller deltidsstilling for fire år. Både direktøren og nemndlederne må fylle kravene for å bli dommer.

Under en nemnd som skal behandle alle klager etter utlendingsloven vil nemnda også kunne legge vedtaksmyndighet til sekretariatet i visse saker.

(2) Nemnda skal dessuten ha nemndmedlemmer, jf. ny § 38 a tredje ledd.

Det ble i Ot.prp. nr. 38 (1995-96) foreslått at nemnda skulle ha medlemmer blant medlemmene av de alminnelige utvalg av lagrettemedlemmer og meddommere. Justiskomiteens flertall ønsket i stedet oppnevning etter forslag fra Justisdepartementet/Utenriksdepartementet og fra Den norske Advokatforening/Juristforbundet/humanitære organisasjoner som arbeider innenfor området som gjelder asyl- og flyktningepolitikk.

Departementet foreslo i høringsbrevet at det skal være fire grupper nemndmedlemmer, foreslått henholdsvis av Justisdepartementet, Utenriksdepartementet, Den Norske Advokatforening/Norges Juristforbund og humanitære organisasjoner. Departementet foreslo at det ikke skule legges noen nærmere føringer på hvilke humanitære organisasjoner som skulle fremme forslag til medlemmer.

Enkelte høringsinstanser foreslår en annen sammensetning enn den som ble foreslått i høringsbrevet. Høringsforslaget opprettholdes imidlertid med den begrunnelse at det er en oppfølging av stortingsflertallets uttrykkelige ønske. Departementet understreker at medlemmene ikke skal opptre på vegne av den instansen som har foreslått dem når de deltar i avgjørelsen av saker, men treffe sin beslutning på selvstendig grunnlag. Departementet mener videre at nemndmedlemmene ikke bør ha dette arbeidet som heltidsbeskjeftigelse.

Med gjennomsnittlig fem oppmøter pr. år er behovet for nemndmedlemmer beregnet til ca. 280 dersom det blir utlendingsnemnd. Det foreslås også at nemndmedlemmene oppnevnes for fire år, at vervet er frivillig og at departementet kan løse et nemndmedlem fra vervet dersom medlemmet ikke har overholdt sin taushetsplikt, grovt har krenket andre plikter som følger av vervet eller selv ber om det.

(3) Departementet foreslår videre at det blir opprettet et koordineringsutvalg etter mønster av den danske ordningen, jf. ny § 38 a fjerde ledd, for å sikre en enhetlig praksis i nemndene. Medlemmene i koordineringsutvalget oppnevnes for fire år blant de nemndmedlemmene som er oppnevnt for denne perioden. Ingen har gått mot dette forslaget.

(4) I Ot.prp. nr. 38 (1995-96) ble det foreslått at nemndas møter foregår for lukkede dører, og at enhver som deltar ved saksbehandlingen, har taushetsplikt. Disse bestemmelsene er videreført i lovutkastet § 38 a femte og sjette ledd.

(5) Det ble i Ot.prp. nr. 38 (1995-96) foreslått at hhv. UDI og nemnda kan instruere politiet om å utsette iverksetting av et vedtak som innebærer at utlending må forlate riket. Disse bestemmelsene er videreført i proposisjonen som § 41 nytt niende ledd.

Departementet er kommet til at det i tillegg bør være adgang for nemnda til å instruere Utlendingsdirektoratet om å utsette iverksettingen av et vedtak truffet av direktoratet på nemndas saksområde, når vedtaket innebærer at utlending må forlate riket. Departementet har slik instruksjonsmyndighet i dag.

2.2.4 Bestemmelser som behandlingsformer m.v. som er felles for begge typer klagenemnd.

(1) I Ot.prp. nr. 38 (1995-96) var det foreslått at noen saker skulle behandles i ordinær nemnd på tre personer og noen i utvidet nemnd på fem personer.

Blant annet på bakgrunn av de danske erfaringene ble det i høringsbrevet foreslått en bestemmelse i § 38 b første ledd om at nemnda i den enkelte sak settes med én leder og fire medlemmer, ett fra hver medlemsgruppe.

Få høringsinstanser har kommentert forslaget. De som har gjort det, er enige i at det bare etableres én type nemnd.

(2) I høringsbrevet ble det i § 38 b annet ledd foreslått unntak fra hovedregelen om behandlingsform i første ledd.

En leder skal alene kunne ta stilling til en anmodning om omgjøring av vedtak truffet av nemnda når det ikke er grunn til å anta at nemnda vil endre vedtaket. Under behandlingen av slik anmodning kan en leder beslutte at det ikke skal tas hensyn til opplysninger, dokumenter eller andre bevismidler som kunne ha vært gitt eller fremlagt under den tidligere behandlingen av saken. Det ble opplyst at gjentatte anmodninger om omgjøring er en stor belastning på saksbehandlingsapparatet. Bestemmelsen vil gjøre det lettere å unngå rene treneringer av iverksettingen av endelige avslag.

Høringsinstansene har noe ulike syn på de foreslåtte regler, og enkelte er skeptiske særlig til bevisavskjæringsadgangen. Departementet er enig i at når det etter den ordinære klagebehandlingen fremlegges bevismidler som gir grunnlag for å anta at utlendingen risikerer forfølgelse ved retur, kan ikke disse avskjæres med den begrunnelse at de kunne vært fremlagt tidligere. Departementet understreker at det først og fremst er de rene treneringer forslaget tar sikte på, og opprettholder forslaget.

(3) I tredje ledd blir det foreslått at det er nemnda selv som bestemmer behandlingsformen. Dessuten blir det foreslått at saker som behandles i nemndsmøte avgjøres ved flertallsvedtak, og at det resultatet som er gunstigst for klageren, skal gjelde dersom det blir stemmelikhet.

Få instanser har kommentert forslaget. Med unntak av én instans slutter de seg til dette.

(4) Fjerde ledd gjelder adgangen til personlig fremmøte, jf. pkt. 2.2.6 nedenfor. Her er én bestemmelse lik for de to nemndene, nemlig bestemmelsen om at også andre enn klageren kan gis adgang til å møte i nemnda.

2.2.5 Bestemmelser om behandlingsformer som er forskjellige for de to typer klagenemnd

(1) Behandlingsformer i Utlendingsnemnda:

I høringsbrevet foreslo departementet at for en utlendingsnemnd kan saker som ikke byr på vesentlige tvilsspørsmål, avgjøres av en leder alene. I slike saker kan nemnda også delegere vedtaksmyndighet til sekretariatet.

Enkelte høringsinstanser mener at begrepet «vesentlige tvilsspørsmål» gjør at området hvor en leder kan avgjøre saken alene blir for vidt. Flere mener at sekretariatet ikke bør kunne få vedtaksmyndighet, og noen at heller ikke en leder alene bør ha det.

Departementet understreker at en kortest mulig saksbehandlingstid også er en side av rettssikkerheten, og er ikke enig i at «vesentlige tvilsspørsmål» er et for vidt begrep.

Når det gjelder adgangen til å delegere vedtaksmyndighet til sekretariatet, gjør de samme hensyn seg gjeldende. Departementet anser det ubetenkelig å ha den tiltro til nemndlederne at de delegerer myndighet til sekretariatet bare i kurante saker, og opprettholder forslagene.

(2) Behandlingsformer i Flyktningnemnda:

Departementet foreslår at for en flyktningnemnd skal en leder alene kunne avgjøre klager der vilkårene for å omgjøre Utlendingsdirektoratets vedtak åpenbart må anses å foreligge, og klager som må anses åpenbart grunnløse, jf. utkastet § 38 b annet ledd. Det samme gjelder anmodninger om omgjøring av vedtak truffet av nemnda når det ikke er grunn til å anta at nemnda vil endre vedtaket.

Det fremgår av forslaget at en leder alene kan avgjøre klager i langt mindre utstrekning i en flyktningnemnd enn i en utlendingsnemnd, og det kan i det hele tatt ikke delegeres vedtaksmyndighet til sekretariatet.

Forslaget om at en leder alene skal kunne avgjøre klager som må anses åpenbart grunnløse, er det delte meninger om blant høringsinstansene. Departementet viser til at det vil dreie seg om saker der Utlendingsdirektoratet som første instans ikke har funnet at det er behov for beskyttelse i Norge, og der heller ikke klagen inneholder noe som tyder på at klageren trenger beskyttelse her.

2.2.6 Adgangen til personlig fremmøte

Forslagene til bestemmelser i § 38 b fjerde ledd er noe forskjellige for de to nemndtypene.

I Ot.prp. nr. 38 (1995-96) ble det foreslått at nemnda kunne gi klageren adgang til å møte personlig og uttale seg i saken, og at også andre kunne gis adgang til å møte. Justiskomiteens flertall uttalte at klageren, sammen med advokat, burde få rett til å møte personlig for nemnda.

(1) Adgangen for klageren selv til å møte personlig i Utlendingsnemnda:

Departementet foreslo i høringsbrevet en regel om at klager som anmoder om det, kan gis adgang til å møte personlig og uttale seg. I asylsaker skal slik adgang som hovedregel gis dersom klageren fortsatt befinner seg i landet. Også andre kan gis adgang til å møte.

(2) Adgangen for klageren selv til å møte personlig i Flyktningnemnda:

For en flyktningnemnd ble det foreslått en regel om at klager som anmoder om det, som hovedregel skal ha rett til å møte personlig og uttale seg, og at også andre kan gis adgang til å møte. Nemnda kan gjøre unntak fra retten til å møte personlig bl.a. når klagen må anses grunnløs eller gjelder at søknad om asyl bare er innvilget med tillatelse etter § 8 annet ledd (dvs. opphold på humanitært grunnlag), avslag på søknad om reisebevis eller utlendingspass eller inndragning av slike dokumenter.

Noen høringsinstanser mener flest mulig av de som ønsker det må få rett til å møte personlig for nemnda. Departementet kan ikke se at høringsuttalelsene bør lede til at forslagene som gjelder adgangen til personlig fremmøte bør endres. Under høringen ble det bl.a. fremhevet at forutsetningen for at andre enn utlendingen selv møter, må være at utlendingen selv samtykker i dette. Departementet viser til at nemndas oppgave er å sørge for at saken er så godt opplyst som nødvendig før vedtak treffes, og går ikke inn for en slik begrensning. Det vil også være opp til nemnda å bestemme om den har tilstrekkelige opplysninger om involverte barn i forbindelse med behandlingen av den enkelte sak, og departementet foreslår ingen særregler om barn i § 38 b.

Utlending som gis adgang til personlig fremmøte, vil ha rett til å møte sammen med advokat eller annen fullmektig. Departementet foreslår at dette tydeliggjøres ved en uttrykkelig bestemmelse i fjerde ledd.

Departementet mener at spørsmålet om dokumentinnsyn er ivaretatt gjennom reglene i forvaltningsloven, og det er derfor ikke foreslått noen bestemmelse om dokumentinnsyn i § 38 b.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, slutter seg til Regjeringens forslag om organiseringen av nemnda. På bakgrunn av erfaringene fra Danmark synes det fornuftig og hensiktsmessig å bare ha en type nemnd med fem medlemmer.

Flertallet er enig i at nemndslederen skal ha dommererfaring, og utnevnes av Kongen i statsråd. Flertallet er fornøyd med at Regjeringens forslag til øvrige nemndsmedlemmer følger opp komitéflertallets innvendinger i Innst. O. nr. 24 (1996-97), slik at disse utnevnes etter forslag fra henholdsvis Justisdepartementet, Utenriksdepartementet, juridiske organisasjoner og humanitære organisasjoner. I den siste gruppen bør det i hovedsak være organisasjoner som arbeider med saker relatert til flyktning- og asyl­området. Flertallet vil peke på at det kan oppstå et integritetsproblem for den sistnevnte gruppen. Det er viktig at ingen slike organisasjoner kan oppfattes som alibi ved vedtak i enkeltsaker. Flertallet regner med at det ikke vil skje, siden det dreier seg om oppnevning av nemndsmedlem etter forslag fra en organisasjon, og ikke at nemndsmedlemmet utøver sin virksomhet på vegne av organisasjonen. Flertallet deler også Kommunal- og regionaldepartementets oppfatning av at det er prinsipielt galt at departementsansatte representerer sitt departement i slike saker. Nemndas uavhengighet tilsier at samtlige medlemmer tar sine beslutninger på helt fritt og selvstendig grunnlag i forhold til instansen som har foreslått vedkommende.

Flertallet slutter seg også til ordningen med åremål, og til at arbeidet bør legges opp slik at nemndsmedlemmene ikke er heltidsengasjert i dette arbeidet. Nemndas art tilsier at medlemmene skal kunne stå i annet arbeid, og dermed også få impulser og informasjon fra annet hold.

Av hensyn til mest mulig likebehandling, ser flertallet det som helt nødvendig at det opprettes et koordineringsutvalg som foreslått.

Flertallet slutter seg videre til forslaget om adgangen til personlig fremmøte. Flertallet deler Regjeringens oppfatning av at det er nødvendig at et slikt møte bestemmes av nemnda, og at det ikke er en ubetinget rett en søker har. Nemndas behandling er en forvaltningsmessig behandling, hvor saksforberedelsene skal legges opp slik at det er mulig å treffe en avgjørelse på grunnlag av sakens dokumenter. Flertallet vil likevel understreke de særlige hensyn bak opprettelsen av nemndsordningen, og forutsetter at nemndene har dette med seg i vurderingen av om personlig fremmøte skal finne sted. Dessuten understreker flertallet at i asylsaker skal den klare hovedregelen være at en anmodning om å få møte blir imøtekommet. Det samme bør gjelde i asyllignende saker, og adgangen til personlig fremmøte bør være lettere jo større konsekvenser sakens utfall har for søker.

Flertallet understreker for øvrig at koordineringsnemnda også må tilstrebe likebehandling når det gjelder behandlingsformen.

Flertallet slutter seg til forslaget om at nemndas leder på egen hånd kan behandle og avgjøre saker som ikke byr på vesentlige tvilsspørsmål og saker som tidligere har vært behandlet i nemnda, når det ikke er grunn til å anta at nemnda vil endre vedtaket.

Flertallet viser til at når det gjelder den første gruppen saker, dreier det seg om kurante saker; dersom vilkårene for å omgjøre et negativt vedtak fra UDI til et positivt vedtak åpenbart foreligger, er det ingen grunn til å forlenge saksbehandlingstiden med å trekke hele nemnda inn i avgjørelsesprosessen. Dersom det foreligger en klage som må ansees grunnløs, kan det heller ikke være nødvendig å forelegge den for nemnda. Flertallet vil imidlertid understreke at dette er en kan-regel, og at nemndlederen ved negative vedtak må være spesielt aktsom i vurderingen av om klagen er grunnløs.

Flertallet ser at ved opprettelse av utlendingsnemnd som klageinstans for alle typer saker UDI i dag avgjør med Justisdepartementet som ankeinstans etter utlendingsloven, vil en rekke vedtak være av ren administrativ karakter, og støtter forslaget om at nemndslederen kan delegere slike saker til avgjørelse i sekretariatet.

Flertallet støtter Regjeringens forslag om at en nemndsleder kan beslutte at det ikke skal tas hensyn til opplysninger, dokumenter eller andre bevismidler som kunne vært gitt eller framlagt under den tidligere behandling av saken. Flertallet mener imidlertid at denne myndigheten bare skal gjelde saker der det er åpenbart at de nye dokumentene ikke inneholder opplysninger som vil endre tidligere vedtak i saken. I slike tilfeller vil det være hensiktsmessig med en mulighet for nemndslederen til å ikke å ta hensyn til disse opplysningene. En slik regel kan etter flertallets oppfatning gjøre det lettere å unngå eventuelle treneringer. Flertallet vil understreke at dette er en kan-regel, som må brukes med varsomhet.

Det fremheves at adgangen til å avskjære bevis m.v. ikke går lenger enn den kompetansen nemndlederen har til å avgjøre omgjøringsbegjæringer alene. Nemndlederen kan avgjøre disse når «det ikke er grunn til å anta at nemnda vil endre vedtaket», jf. § 38 b annet ledd fjerde punktum. Dersom de nye bevisene m.v., selv om de kunne vært fremlagt tidligere, endrer på dette forholdet, har ikke nemndlederen lenger kompetanse til å treffe vedtak alene. Flertallet foreslår å presisere lovteksten i femte punktum ved å ta inn en uttrykkelig henvisning til fjerde punktum for å klargjøre dette.

Etter flertallets syn kan det være mange gode grunner til at opplysninger ikke tidligere har kommet fram. Flertallet viser også til hensynet til forvaltningsrettslige prinsipper om at en sak skal belyses så godt som mulig. Det overordnede mål for arbeidet må være å komme til et materielt riktig resultat i saken.

Det er for øvrig foretatt en rettelse i § 38 a annet ledd annet punktum, i samråd med departementet.

2.3 Administrative og økonomiske konsekvenser

2.3.1 Alternativ 1: opprettelse av Utlendingsnemnda

Opprettelse av Utlendingsnemnda vil medføre årlige merkostnader over Justisdepartementets budsjett på ca. 37 mill. kroner. I tillegg må det påregnes økte årlige utbetalinger over kap. 470 Fri rettshjelp på ca. 700 000 kroner.

Det vil bli behov for å styrke Utlendingsdirektoratet med ca. 8 årsverk knyttet til enkeltsaksbehandlingen etter utlendingsloven. Dette innebærer økte årlige utgifter over Kommunal- og regionaldepartementets budsjett på ca. 3,5 mill. kroner.

2.3.2 Alternativ 2 - opprettelse av Flyktningnemnda

Opprettelse av Flyktningnemnda vil medføre årlige merkostnader over Justisdepartementets budsjett på ca. 27 mill. kroner. I tillegg må det påregnes økte årlige utbetalinger over kap. 470 Fri rettshjelp på ca. 400 000 kroner.

Det vil bli behov for å styrke Utlendingsdirektoratet med ca. 5 årsverk knyttet til enkeltsaksbehandlingen etter utlendingsloven. Dette innebærer økte årlige utgifter over Kommunal- og regionaldepartementets budsjett på ca. 2,3 mill. kroner.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, har merket seg at de økonomiske konsekvensene av forslaget om utlendingsnemnd er beregnet betydelig høyere i denne proposisjonen enn det var i Ot.prp. nr. 38 (1995-96). Flertallet registrerer at dette begrunnes med at et antatt høyere antall saker vil bli behandlet med personlig fremmøte, at nemnda ordinært vil bestå av flere nemndsmedlemmer, generell lønns- og husleieøkning og ingen gjenbruk av utstyr fra Justisdepartementet.

Flertallet forutsetter at opprettelsen av utlendingsnemnd skjer på den mest kostnadseffektive måten, uten at det svekker rettssikkerheten til søkerne. Flertallet ser fram til en grundigere gjennomgang av dette i de årlige budsjettbehandlingene.