8. Tilsyn m.v.
Kredittilsynet er ansvarlig for å føre tilsyn med revisorer og revisjonsvirksomhet, jf. revisorloven § 13 tredje ledd. Kredittilsynet kan bl.a. foreta stedlig tilsyn hos revisor og dokumentbasert tilsyn. Videre kan Kredittilsynet ta opp enkeltsaker til behandling på bakgrunn av klager fra berørte parter eller bransjeorganisasjoner. I tillegg er Kredittilsynet ved delegasjon i forskrift 19. september 1990 nr. 766 om revisjon og revisorer § 5-1 gitt kompetanse til å fatte en rekke enkeltvedtak som etter revisorloven tilligger departementet. Dette gjelder bl.a. vedtak om autorisasjon og registrering av revisorer, og vedtak om bortfall av rettigheter og sanksjoner mot revisorer.
Det er ikke gitt særskilte regler om tilsyn i EØS-direktivene på revisorområdet.
Det er i proposisjonen redegjort nærmere for gjeldende rett og for lovutvalgets forslag og høringsinstansenes merknader når det gjelder tilsyn med revisorer og revisjonsvirksomhet.
Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at Kredittilsynet fortsatt skal ha ansvaret for tilsyn med revisorer, revisjonsselskaper og revisjonsvirksomhet. Departementet finner imidlertid ikke å kunne slutte seg til utvalgets forslag om å etablere et «eget revisortilsyn». Utvalget legger til grunn at revisortilsynets funksjoner likevel skal utøves av Kredittilsynet. Utvalget forutsetter at revisortilsynet skal ha taushetsplikt overfor de øvrige avdelingene i Kredittilsynet. Departementet slutter seg ikke til dette. Det vises til Kredittilsynets høringsuttalelse, som departementet i det vesentligste slutter seg til. Departementet viser for øvrig til at en parallell til den konstruksjon med et eget revisortilsyn utvalget foreslår, nylig ble forlatt på verdipapirområdet. Ved lovendring 7. juni 1996 nr. 25 om endringer i verdipapirhandelloven ble lovhenvisningen til «verdipapirkontrollen» erstattet med en henvisning til Kredittilsynet, idet det var Kredittilsynet som faktisk hadde tilsynsansvaret.
Utvalget foreslår at revisortilsynets oppgaver og virksomhet reguleres i revisorloven. Ettersom departementet foreslår at tilsynsansvaret legges til Kredittilsynet, vil behovet for en særregulering av tilsynsspørsmål i revisorloven etter departementets syn langt på vei bortfalle. Departementet legger til grunn at regler om tilsyn bør fremgå av de generelle reglene i kredittilsynsloven, se departementets forslag til endring i kredittilsynsloven § 1 første ledd nr. 9. Departementet kan ikke se at utvalget eller høringsinstansene har påpekt særlige grunner som kunne tilsi andre generelle regler for Kredittilsynets tilsyn med revisorer og revisjonsvirksomhet enn ved tilsyn med aktører i finansnæringen. Det anses derfor mest hensiktsmessig å legge til grunn det generelle regelverket for tilsynsvirksomhet som er utviklet og praktisert gjennom flere år. Departementet kan ikke se at utvalgets forslag til tilsynsregler i revisorloven, innebærer forbedringer i forhold til tilsynslovens regler når det gjelder de konkrete kompetanseregler m.v. som foreslås fastsatt for det aktuelle tilsynsorganet.
Når det gjelder tilsynsmyndighetenes taushetsplikt, savner departementet en mer prinsipiell drøftelse av de unntak utvalget foreslår skal gjelde i forhold til andre offentlige myndigheter. Det gjelder allerede en rekke generelle og spesielle regler om Kredittilsynets taushetsplikt, og unntak fra denne. Etter forvaltningsloven § 13 har Kredittilsynet taushetsplikt om forhold knyttet til tilsynssubjektene, og etter kredittilsynsloven § 7 har Kredittilsynet taushetsplikt om kundeforhold. I forvaltningsloven § 13 b nr. 5 åpnes for unntak fra taushetsplikten i forhold til andre forvaltningsorganer, dersom dette er nødvendig for å fremme Kredittilsynets oppgaver. I følge kredittilsynsloven § 3 skal Kredittilsynet se til at institusjonene det føres tilsyn med opptrer i samsvar med lov. Dette antas å omfatte bl.a. skatte- og avgiftslovgivningen. Når det gjelder formidling av opplysninger til påtalemyndigheten, gjelder et særskilt unntak fra taushetsplikten i forvaltningsloven § 13 b nr. 6. Unntaket i forvaltningsloven § 13 b nr. 5 og 6 gjelder også i forhold til taushetsplikten i kredittilsynsloven § 7, jf. forvaltningsloven § 13 f. Videre gjelder særskilte unntak i kredittilsynsloven § 7 fra taushetsplikten om kundeforhold, bl.a. i forhold til Norges Bank, Oslo Børs og Verdipapirsentralen. Departementet finner på denne bakgrunn, i likhet med Kredittilsynet, at gjeldende regler om taushetsplikt i forvaltningsloven § 13 flg. og kredittilsynsloven § 7 i tilstrekkelig grad regulerer Kredittilsynets taushetsplikt og unntak fra denne.
Utvalget foreslår videre en bestemmelse om tilsynsmyndighetens oppgaver. Departementet foreslår at deler av denne bestemmelsen tas inn i bestemmelser om godkjenning og registrering av revisorer. Disse bestemmelsene sammenholdt med reglene om tilsyn i bl.a. kredittilsynsloven § 3 medfører at utvalgets forslag blir overflødig på dette punktet. Kredittilsynet er underlagt forvaltningsloven. Utvalgets forslag om en særbestemmelse om dette er dermed overflødig.
Utvalget foreslår bestemmelser om kostnadsutlikning. Departementet anser at dette er tilstrekkelig regulert i kredittilsynsloven § 9 om kostnadsutlikning. Utvalget foreslår videre regler om tilsynets innhold, herunder adgangen til å kreve forklaringer. Kredittilsynets tilsyn er regulert i kredittilsynsloven § 3 første ledd. Adgangen til å foreta undersøkelser av virksomheten og kreve forklaringer av ansatte er etter departementets syn tilstrekkelig regulert i kredittilsynsloven § 3 annet og tredje ledd. Det vises i denne sammenheng til departementets forslag til § 1 nytt siste ledd i kredittilsynsloven.
Departementet har vanskelig for å se utvalgets begrunnelse for å foreslå en lovbestemmelse om at tilsynsmyndigheten kan samarbeide med bransjeorganisasjoner. Det samme gjelder NRRFs bemerkning om at det klart bør fremgå av revisorloven at Kredittilsynet kan delegere konkrete kontrolloppgaver til revisorforeningene. Dersom Kredittilsynet finner et slikt samarbeid hensiktsmessig, vil det være opp til Kredittilsynet å organisere samarbeidet innen de rammer for tilsynsvirksomheten som følger av kredittilsynsloven. Det er for øvrig uklart for departementet om utvalget ved sitt forslag har ment å gjøre endringer i f.eks. reglene om Kredittilsynets taushetsplikt.
Revisorrådet ble oppnevnt første gang 4. mai 1929 i henhold til lov 22. februar 1922 om statsautoriserte revisorer. Ordningen med revisorråd ble opprettholdt i gjeldende lov om revisjon og revisorer av 14. mars 1964. Ved lovrevisjonen i 1989 ble revisorrådets fullmakter noe utvidet.
Utvalget foreslår at en «revisornemnd» skal erstatte dagens revisorråd, samt at nemnda skal være klageinstans og føre et overordnet tilsyn med tilsynsvirksomheten overfor revisorer og deres fagutøvelse. Videre skal nemnda være et rådgivende organ for Finansdepartementet og tilsynsvirksomheten.
Utvalgets forslag fraviker utgangspunktet i forvaltningsloven § 28 første ledd om at enkeltvedtak normalt skal kunne påklages til det forvaltningsorgan som er nærmest overordnet det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket. Dette betyr f.eks. at Kredittilsynets vedtak normalt skal kunne påklages til Finansdepartementet. En slik klageordning er lagt til grunn for Kredittilsynets vedtak innen andre sektorer. Det bør etter departementets syn foreligge sterke grunner for å fravike normalordningen i forvaltningsloven. Departementet kan ikke se at det foreligger tilstrekkelige sterke grunner for å fravike normalordningen i dette tilfellet. Utvalget ønsker å ivareta hensynet til en «ryddig» klageordning. Det er imidlertid ikke gitt noen nærmere begrunnelse for hvorfor utvalget anser klagerett til en revisornemnd mer ryddig enn klagerett til departementet. Departementet kan heller ikke se at det er et særskilt grunnlag for høyere krav til fagkunnskap i klageinstansen ved vedtak knyttet til revisorer enn ved avgjørelser innen de øvrige saksområder som hører inn under Kredittilsynet.
Departementet viser for øvrig til at den offentlige kontrollen med revisorer og revisjonsvirksomhet har blitt vesentlig forbedret siden Revisorrådet første gang ble opprettet i 1929. Etter departementets syn tilsier denne utviklingen at særordningen med et revisorråd oppheves, og at klagereglene i revisorsaker følger de generelle forvaltningsrettslige prinsippene nedfelt i forvaltningsloven.
På denne bakgrunn vil departementet, i likhet med Kredittilsynet, foreslå at vedtak Kredittilsynet treffer i revisorsaker skal kunne påklages til departementet etter forvaltningslovens regler. For ordens skyld nevnes at det ikke vil ha noen betydning om vedtaket treffes av Kredittilsynets styre eller administrasjon, slik ordningen er i dag.
Departementet ser ingen grunn til å fravike den alminnelige ansvars- og kompetansefordelingen mellom Finansdepartementet og Kredittilsynet når det gjelder Kredittilsynets tilsyn med revisorer og revisjonsvirksomhet. Det vises til Kredittilsynets høringsuttalelse som departementet i det vesentligste slutter seg til.
Som nevnt foreslår utvalget at revisornemnda også skal virke som rådgivende organ for Kredittilsynet og Finansdepartementet. Departementet legger til grunn at Kredittilsynet på dette området, i likhet med på andre tilsynsområder, må forutsettes å inneha den nødvendige kompetanse for utøvelsen av tilsynsvirksomheten. Kredittilsynet kan trekke på ulike fagmiljøer i forbindelse med tilsynsarbeidet. Departementet viser videre til at regelverksendringer på revisorområdet, i likhet med det som gjelder regelverksendringer på andre områder, sendes på høring til berørte parter. Departementet ser på denne bakgrunn ikke behov for å opprette en revisornemnd som særskilt rådgivende organ.
Etter dette vil departementet, i likhet med Kredittilsynet, ikke foreslå at det opprettes en revisornemnd som foreslått av utvalget.
Utvalget foreslår at bl.a. kreditorer og andre som har direkte økonomisk interesse i et revisjonspliktig foretak skal ha «klagerett» på revisor. Klager skal gis partsrettigheter, og tilsynsmyndigheten skal fatte vedtak i klagesaken. Etter det departementet kan se foretar ikke utvalget noen prinsipiell drøftelse av hvorfor det anses nødvendig med en slik, i forvaltnings- og tilsynssammenheng, særpreget lovbestemmelse.
Forholdet mellom revisor og vedkommendes klienter er i utgangspunktet et privatrettslig forhold. Kredittilsynet utfører offentligrettslige oppgaver. Av disse er den viktigste å sørge for at institusjoner under tilsyn opptrer i tråd med gjeldende regelverk. Dette bør etter departementets syn også være Kredittilsynets hovedoppgave i fremtiden. En eventuell utvidelse av Kredittilsynets oppgaver til å omfatte tvisteløsning mellom revisor og de aktuelle parter bør uansett ikke foretas uten en bred prinsipiell drøftelse.
Departementet vil imidlertid understreke at Kredittilsynet kan ha stor nytte av informasjon om forhold mellom revisor og f.eks. klienter, i den grad slik informasjon kaster lys over Kredittilsynets offentligrettslige oppgaver. Kredittilsynet kan iverksette undersøkelser av revisorer og revisjonsselskaper på grunnlag av henvendelser fra eksterne parter, bl.a. klienter og andre offentlige myndigheter, eller på Kredittilsynets eget initiativ. Dersom det avdekkes kritikkverdige forhold vil en slik undersøkelse etter omstendighetene kunne resultere i ulike sanksjoner mot revisor eller revisjonsselskapet, jf. omtale i kapittel 11. Dette er også systemet på andre områder Kredittilsynet har tilsyn med, bl.a. finansnæringen. Forslaget om klageadgang på revisor innebærer således lite nytt i forhold til øvrige regler om tilsynsvirksomhet og sanksjoner, bortsett fra at eksterne parter ville fått krav på at Kredittilsynet behandler klager som ellers ikke hadde vært ansett relevante for Kredittilsynets tilsynsvirksomhet.
Dersom det er et behov for en klageordning som foreslått av utvalget, antar departementet at en slik ordning vil kunne opprettes av bransjeorganisasjonene. Det vises til at bransjeregulering av klageordninger er vel etablerte ordninger innen andre bransjer, som f.eks. innen bankvirksomhet (Bankklagenemnda) og forsikringsvirksomhet (Forsikringsklagekontoret).
Det vises for øvrig til Kredittilsynets høringsuttalelse som departementet i det vesentligste slutter seg til. Departementet går etter dette ikke inn for en lovfestet klageadgang slik utvalget har foreslått.
Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag.