5. Nærare om kommunale føretak
Kommunalt foretak er en del av kommunen som juridisk person. Dette innebærer bl.a. at det ikke vil være noe skille mellom foretakets og kommunens økonomi. Foretaket drives som en del av kommunens virksomhet, og dets budsjett og økonomiplan må vedtas av kommunestyret.
Kommunelovens regler om økonomiforvaltning vil gjelde for foretaket. Foretaket ledes av et styre og en daglig leder. Kommunestyret velger styremedlemmene. Styret skal ha minst tre medlemmer. Det kan fastsettes i vedtektene at inntil en tredel av styrets medlemmer skal velges av og blant de ansatte ved foretaket.
Styrets myndighet er i utgangspunktet som styret i et aksjeselskap, ansvarlig selskap m.v. - det vil si at det har myndighet til å treffe avgjørelse i alle saker som gjelder foretaket og dets virksomhet, innenfor rammen av det formål kommunestyret har fastsatt i vedtektene. Myndigheten vil imidlertid være begrenset av de budsjettfullmakter kommunestyret gir. Kommunestyret kan også begrense styrets myndighet gjennom sin instruksjonsmyndighet.
Departementet har i likhet med utvalget lagt stor vekt på å etablere en ryddig organisasjonsform med klare ansvarslinjer. Det foreslås således at styret skal være direkte underordnet kommunestyret, og daglig leder er direkte underordnet styret. For daglig leder innebærer dette at vedkommende ikke står i noe underordningsforhold til kommunens administrasjonssjef. Administrasjonssjefen har imidlertid rett til å legge fram en sak som er eller har vært til behandling i foretaket, for kommunestyret med sin innstilling. Administrasjonssjefen kan i den forbindelse beslutte utsatt iverksetting av foretakets vedtak.
Departementet mener i likhet med lovutvalget at det ikke bør være obligatorisk representasjon for de ansatte i foretakets styre. Representasjon for de ansatte er avhengig av at kommunestyret har fastsatt det i foretakets vedtekter. Foretakets ansatte står her i samme stilling som kommunens øvrige ansatte.
Der de ansatte er representert i styret, mener departementet i motsetning til utvalget at de ansatte bør fratre i saker som innebærer offentlig myndighetsutøvelse. Bakgrunnen for dette er hensynet til folkestyreprinsippet.
Departementet foreslår at foretaket skal følge det samme budsjett- og regnskapssystem som gjelder for den øvrige kommunale virksomhet. Samtidig foreslås det å ta inn i kommunelovens bestemmelser om foretak en hjemmel til å gi forskrifter som pålegger enkeltforetak eller typer av foretak å føre regnskap etter regnskapsloven. Departementets forslag avviker her noe fra utvalgets. Departementet foreslår at foretaket skal revideres av kommunerevisjonen.
Foretaket vil som en del av kommunen være omfattet av forvaltningslovens og offentlighetslovens virkeområde. Når det gjelder møteoffentlighet foreslår departementet i likhet med utvalget at møtene skal være lukket, men med adgang til å bestemme i vedtektene at møtene skal være åpne.
Når det gjelder problemstillinger knyttet til foretakets plass i kommuner med parlamentarisk styreform, vil dette inngå som en del av det arbeidet som pågår med videreutvikling av reglene om kommunal parlamentarisme.
Komiteen viser til at eit kommunalt føretak er ein del av kommunen som juridisk person, og at det dermed ikkje vert noko skilje mellom føretaket og kommunen sin økonomi.
Komiteen er samd i den forma lovforslaget har i høve til vedtekter og styringsform, og meiner at forslaget har ei ryddig organisasjonsform med klare ansvarslinjer.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Høyre og Senterpartiet, legger i likhet med departementet stor vekt på å etablere en ryddig organisasjonsform med klare ansvarslinjer. Flertallet mener videre i likhet med departementet at et system der styret er direkte underordnet kommunestyret og daglig leder direkte underordnet foretaksstyret, ivaretar dette.
Komiteen er imidlertid ikkje einig med departementet i at kommunen sin administrasjonssjef skal kunne ivareta funksjonen som føretaket sin daglege leiar, dersom det er praktisk mogleg. Komiteen meiner ein slik praksis vil kunne føre til ei uheldig dobbeltrolle for administrasjonssjefen, då han/ho ved handsaming av enkelte typer saker (i praksis) både ville vere underordna kommunestyret og føretaket sitt styre. Komiteen meiner derfor at kommunen sin administrasjonssjef ikkje skal kunne være dagleg leiar i eit kommunalt føretak. Komiteen vil likevel kunne opne for at det i heilt spesielle tilfelle kan gis unnatak i dei tilfella føretaket har svært få tilsette eller at kommunen er liten.
Komiteen viser til at departementet arbeider med ei sak om problemstillingar knytta til eit føretak sin plass i kommunar med parlamentarisk styreform.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre vil understreke at utskillelse av kommunal virksomhet til egne rettssubjekter med begrenset ansvar, fortrinnsvis som aksjeselskaper, er den beste måten for å oppnå klare ansvarslinjer, synliggjøring av kostnader og effektiv økonomistyring.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti vil peke på at forslaget til lov forsterker de uklare ansvarslinjer som gjelder i dag i (fylkes)kommuner med parlamentarisk styringsform. Prinsippet om at kommune-/fylkesrådet skal ha et totalansvar for den (fylkes)kommunale virksomhet undergraves dersom styret i selskaper skal velges av - og «rapportere til» - kommunestyret eller fylkestinget. Dette medlem frykter at dette problemet blir løst ved å velge aksjeselskapsformen, og at dette ikke er noen ønskelig løsning.
Dette medlem har registrert at departementet arbeider med en gjennomgang av kommunelovens regler om parlamentarisk styringsform, men har likevel funnet det hensiktsmessig å fremme det foreliggende forslag til lovregulering av kommunalt foretak og interkommunale selskaper. Dette medlem viser til svarbrev av 11. november 1998 fra Kommunal- og regionaldepartementet til komiteen angående tilpasninger av foretaksmodellen til kommuner med parlamentarisk styreform, der de tilrår at spørsmålet utstår til behandling av den varslede proposisjonen.
Dette medlem kan ikke se at det vises til saklig uenighet, men kun til tidspunkt og kan derfor ikke se noen grunn til å avvente departementets proposisjon. På bakgrunn av at flere (fylkes)kommuner nå vurderer å innføre parlamentarisk styringssystem fra 1999-2000 vil dette medlem foreslå å innta en unntaksmulighet i lovene:
«I kommuneloven av 25. september 1992 nr. 107 gjøres følgende endringer:
§ 62 nr. 2 (ny) skal lyde:
I kommuner eller fylkeskommuner med parlamentarisk styreform kan kommunestyret eller fylkestinget selv fastsette at rådet skal velge styre. Når det er truffet slikt vedtak trer rådet i kommunestyrets eller fylkestingets sted i forhold til de øvrige bestemmelser i dette kapittel, med unntak av § 63.
§ 62 blir § 62 nr. 1.
§ 68 nr. 8 siste punktum (nytt) skal lyde:
Når det er innført parlamentarisk styreform skal rådet varsles.
§ 70 siste punktum (nytt) skal lyde:
I kommuner og fylkeskommuner med parlamentarisk styreform, kan ansettelsesmyndighet legges til kommunerådet eller fylkesrådet.»
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, vil peke på at betegnelsen kommunalt foretak er forutsatt brukt på virksomheter som det er naturlig å skille ut fra den ordinære kommunale driften, og mener at spørsmålet om ansattes representasjon i styret må vurderes ut fra dette. Flertallet mener at de ansattes rettigheter og medbestemmelse er vesentlig ved opprettelse av kommunale foretak. Medbestemmelse vil gi de ansatte en rett, men også være forpliktende i forhold til foretakets drift.
Flertallet vil derfor gå imot Regjeringens forslag til § 65 nr. 3 andre punktum og fremmer følgende forslag:
«I kommuneloven av 25. september 1992 nr. 107 gjøres følgende endring:
§ 65 nr. 3 andre punktum (nytt) skal lyde:
Et flertall av de ansatte ved foretaket kan kreve at inntil en femtedel av styrets medlemmer med varamedlemmer velges av og blant de ansatte.»
Dette lovforslaget må forståes slik at dette gjelder alle kommunale og fylkeskommunale foretak uavhengig av antall ansatte i foretaket.»
Komiteen sine medlemer frå Framstegspartiet og Høgre er samde i at det ikkje bør vere obligatorisk representasjon for dei tilsette i styret. Desse medlemene meiner at kommunestyret er det organ som avgjer dette utifrå lokale vurderingar.
Desse medlemene er òg samde med departementet i at dei tilsette bør fråtre ved saker som handsamar utøving av myndigheit.
Desse medlemene gjer følgjande framlegg i tråd med proposisjonen:
«I kommunelova av 25. september 1992 nr. 107 gjerast følgjande endring:
§ 65 nr. 3 andre punktum (nytt) skal lyde:
I vedtektene kan det bestemmes at inntil en tredel av styrets medlemmer skal velges av og blant de ansatte ved foretaket.»
Komiteen har merka seg at styret i kommunalt føretak vert valt etter kommunelova sine føresegner der prinsippet om forholdstalsval gjeld dersom ein medlem av kommunestyret eller fylkestinget krev det.
Komiteen sitt fleirtal, alle med unnatak av medlemet frå Sosialistisk Venstreparti, stør departementet i at ein som hovudprinsipp skal ha lukka styremøte, dette utifrå lik handsaming med verksemd ein kan samanlikne seg med i privat sektor, og som ein kan vere i konkurranse med.
Fleirtalet er samd i at lokale vedtak kan avgjere om styremøta kan opnast.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til merknad foran der dette medlem går inn for at utgangspunktet skal være at styremøter i kommunalt foretak holdes for åpne dører. Etter dette medlems syn skulle det ikke by på store problemer å lukke møtet når en behandler «sensitive» saker etter gjeldende bestemmelser om å unnta saker for offentlighet, slik det i dag gjøres i en rekke andre (fylkes)kommunale organer som i utgangspunktet også holder åpne møter. Dette medlem mener at målsettingen om mest mulig åpenhet i forvaltningen best vil oppfylles dersom det kreves særskilt begrunnelse for å lukke møtene.
Dette medlem fremmer følgende forslag:
«I kommuneloven av 25. september 1992 nr. 107 gjøres følgende endringer:
§ 68 nr. 5 (nytt) skal lyde:
Styrets møter skal holdes for åpne dører dersom ikke kommunestyret eller fylkestinget har bestemt noe annet i vedtakene. Dørene skal lukkes dersom styret skal behandle opplysninger som er underlagt lovbestemt taushetsplikt. § 31 nr. 3 gjelder tilsvarende.»
Komiteen er einig i departementet sine vurderingar og framlegg når det gjeld rekneskapsprinsipp i kommunalt føretak, ved at budsjett- og rekneskapssystemet skal følgje øvrig kommunal verksemd, men slik at det kan bestemmes at eit kommunalt føretak skal føre rekneskap etter rekneskapslova sine prinsipp. Departementet vil i så fall måtte vurdere om det aktuelle føretaket eller type av føretak skal kunne føre rekneskap etter rekneskapslova.
Komiteen finn det ikkje formålstenleg at reglane vert utforma slik at dette tyder pålegg om å føre rekneskap etter begge prinsippa samstundes.
Komiteen meiner at når føretaket har rekneskapsplikt etter rekneskapslova skal revisoren som foretar revisjonen vere registrert eller statsautorisert.
Komiteen vil vise til at dersom regnskapslova sine prinsipp vert valde, får dette konsekvensar for val av revisor i føretaket. I framlegget til endringar til ny revisorlov Ot.prp. nr. 75 (1997-98) har ikkje revisor i kommunale AS opplysningsplikt til kontrollutval eller andre kommunale organ. Slik plikt må heimlast i vedtektene for føretaket eller selskapet.
Komiteen viser til at Kommunal- og regionaldepartementet i svarbrev av 22. oktober 1998 til komiteen viser til at det i kjølvatnet av forskningsrapporten frå NIBR «En studie av kontroll og tilsynsordningene i kommuner og fylkeskommuner», som skal sluttførast i 1999, vil vere naturleg å ta opp spørsmål om internkontrollsystemet som den nye kommunelova etablerte.
Komiteen meiner at forvaltningsrevisjon som ligg til kommunerevisjonen og kontrollutvalet, må behaldast og utviklast, og at dette må sikrast gjennom kommunale vedtekter i selskapa/føretaka. I tillegg må det vurderast å gje kommunerevisjonen same rett til informasjon frå kommunale føretak, kommunale aksjeselskap og interkommunale selskap, som det Riksrevisjonen har i heileigde statlege aksjeselskap (aksjelova § 18-5).
Komiteen ber Regjeringa kome tilbake til Stortinget med ein gjennomgang av saksområdet og eventuelle lovforslag som tek omsyn til dette.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti, viser til merknad under kap. 4.2.2 og behovet for fleksibilitet for å unngå bruk av A/S-modellen.