4. Registrering og dokumentasjon av regnskapsopplysninger
4.1 Generelt om bokføring m.v.
4.1.1 Sammendrag
I proposisjonen avsnitt 5.1 og 5.2 er det gitt en oversikt over gjeldende rett og utredningen om nye bokføringsbestemmelser. I forbindelse med den generelle vurderingen av utredningen heter det bl.a. at departementet er enig med underutvalget i at det er behov for en samling og opprydding i de ulike regelverks bestemmelser om likeartede funksjoner. Underutvalget har gitt en oversikt over overlappende bestemmelser. Departementet er innstilt på å vurdere de ulike regnskapsbestemmelser i særlovgivningen etter at ny regnskapslov er vedtatt.
Det vil i tilknytning til bestemmelsene om registrering og dokumentasjon av regnskapsopplysninger kunne være behov for å gi avvikende bestemmelser for spesielle grupper. Det foreslås hjemmel i § 10-1 til å gjøre unntak fra de alminnelige bestemmelsene for den som bare er regnskapspliktig etter lovens kap. 2.
4.1.2 Komiteens merknader
Komiteen viser til at proposisjonens kap. 2 innebærer en tildels betydelig utvidelse fra den tidligere lov. Den regnskapspliktige tillegges en utvidet plikt til å registrere nærmere angitte transaksjoner og andre disposisjoner. Loven definerer registreringsplikten til å omfatte alle opplysninger om transaksjoner og andre disposisjoner som har betydning for størrelsen og sammensetningen av den regnskapspliktiges eiendeler, gjeld, inntekter og kostnader i et regnskapssystem. Komiteen vil peke på at gjeldende lov gjennom Løsbladforskriften har definert krav til konkrete rapporter. Dette er av Regjeringen foreslått endret til mer generelle krav til spesifisering av registrerte opplysninger. En slik endring kan medføre at systemleverandører må levere nye typer rapporter, alternativt at regnskapsfører må legge om sine manuelle systemer eller rapporteringssystemer, noe som igjen vil kunne medføre omleggingskostnader for bedriftene. Komiteen vil peke på at krav om systemendringer kommer i en tid med store prosjekter i næringslivet som foretar systemendringer i forbindelse med år 2000-problematikken samt tilpasninger for EURO-rapportering. Tilgangen til systemeringsressurser er derfor knappe og kostbare. Komiteen mener at det for mange regnskapsavleggere vil føre til et stort tidspress og høye kostnader relatert til omprogrammering eller tilleggsprogrammering.
Komiteen har merket seg den brede enighet om at reglene må utarbeides slik at det gis rom for bruk av ny teknologi, og er tilfreds med at også departementet har sluttet seg til dette.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre og Tverrpolitisk Folkevalgte, mener at det i en overgangsperiode fram til 1. januar 2001 bør være adgang til fortsatt å benytte gjeldende bokføringsregler for de som ønsker det. Dette ivaretar hensynet til nødvendig omstillingstid og tilpasning.
Flertallet fremmer følgende forslag:
« § 9-2 skal lyde:
Loven trer i kraft 1. januar 1999. Frem til 1. januar 2001 kan regnskapspliktige velge å benytte reglene om registrering og dokumentasjon av regnskapsopplysninger (bokføring) i lov 13. mai 1977 nr. 35 med forskrifter i stedet for reglene i lovens kapittel 2. Departementet kan i forskrift gi nærmere regler om anvendelsen av lov 13. mai 1977 nr. 35 . »
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Tverrpolitisk Folkevalgte vil påpeke at det ikke er gitt faste regler som skiller mellom kravene til store og små selskaper og derved lagt opp til utøvelse av skjønn hva gjelder regnskapspliktiges krav til hva som skal registreres og hva som må utarbeides av dokumentasjon og rapporter. Disse medlemmer viser til at det i forarbeidene er gitt lite konkret veiledning til regnskapspliktige om hvilket nivå som vedkommende skal legge seg på. Uten gode veiledninger, vil regnskapspliktige risikere å ha for lite regnskapsmateriale i forhold til lovgivers intensjon.
Bredden i plikten til å registrere opplysninger vil etter det disse medlemmer kan forstå, kunne skape uklarheter i avgrensninger, spesielt i forhold til små og mellomstore bedrifter.
Disse medlemmer oppfatter at proposisjonen stiller økte krav til dokumentasjon, men at flere av høringsinstansene også her mener det er behov for nærmere klargjøring før loven trer i kraft.
Basert på at det åpenbart er behov for både utfyllende forskrifter og annen veiledning i tilknytning til selve loven samt at disse medlemmer også ønsker inngående drøftelser av enkelte problemstillinger, finner disse medlemmer det nødvendig å foreslå at kap. 2 ikke vedtas nå, men tilbakesendes departementet for ytterligere bearbeiding i tråd med disse medlemmers anførsler. Disse medlemmer mener revisjon av kap. 2 må foretas på en slik måte at det kan tre i kraft senest 1. januar 2001. Gjeldende regelverk om registrering og dokumentasjon av regnskapsopplysninger videreføres inntil videre.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
« Regnskapslovens kapittel 2 - Registrering og dokumentasjon av regnskapsopplysninger - tilbakesendes Regjeringen. »
Disse medlemmer viser til behovet for utsatt ikrafttreden av lovens kap. 2, blant annet som følge av knappheten på nødvending IT-kompetanse m.v. Videre viser disse medlemmer til sine merknader under de enkelte punkter, som viser et behov for en fornyet gjennomgang av forslagene til registrering og dokumentasjon. Disse medlemmer vil derfor ikke vedta lovens kap. 2 nå, men går inn for å sende dette kapittelet tilbake til departementet for ytterligere bearbeiding. Videre er det uttrykt behov fra berørte parter om at kap. 2 vedtas i god tid før ikrafttredelse i 2001 eller senere, slik at nødvendige tilpasninger kan gjennomføres på en god og forsvarlig måte. Disse medlemmer ber derfor departementet fremme forslag til nytt kap. 2 i løpet av høsten 1998, og forutsetter at forslaget før dette sendes på høring.
Disse medlemmer vil peke på at det knapt finnes grenser for hvilke opplysninger det ut fra et kontrollsynspunkt kan være ønskelig å registrere og dokumentere. Hensyn til personvern og hvilke byrder man legger på de regnskapspliktige må imidlertid tillegges betydelig vekt. Ofte vil også den enkelte regel alene fremstå som relativt ubetydelig og « uskyldig », mens summen av slike regler kan føre samfunnet alt for langt i retning av et overvåkingssamfunn.
Disse medlemmer vil be departementet tillegge hensynet til personvern og lave kostnader for de regnskapspliktige betydelig vekt ved den videre bearbeiding av kap. 2, og i det videre arbeidet med forskrifter og annen veiledning.
4.2 Kriterier for plikt til å registrere opplysninger
4.2.1 Sammendrag
Departementet har kommet til at det bør søkes formulert positive kriterier som bygger på at bestemte hendelser skal utløse krav til å registrere informasjon. Departementet mener at transaksjon er ett slikt kriterium. Transaksjon vil etter departementets syn bl.a. omfatte omsetning etter merverdiavgiftsloven.
Departementet mener videre at enhver disposisjon som har virkning på sammensetning av og størrelse på foretakets eiendeler, gjeld, inntekter og kostnader skal registreres i regnskapssystemet. I de fleste tilfeller vil endring i realformue eller finansiell formue ha bakgrunn i transaksjoner. En konsekvens av departementets forslag er imidlertid at opplysninger om foretakets ressursbruk i produksjonen skal registreres i regnskapssystemet. Uttak av råvarer fra råvarelager for produksjon av ferdigvarer vil være en disposisjon som har betydning for størrelsen og sammensetningen av foretakets eiendeler. Dette innebærer m.a.o. at et lagerregnskap blir omfattet av de bestemmelser departementet foreslår om registrering og dokumentasjon av regnskapsopplysninger. Dette vil ikke medføre vesentlig nye rutiner for foretak som i dag har en god intern økonomikontroll. Departementets forslag forutsetter heller ikke integrerte systemer for alle del- og hjelperegnskap i et foretak. Departementets forslag innebærer imidlertid at opplysninger om all tilgang og anvendelse av ressurser skal registreres og oppbevares, slik at det er mulig i etterhånd å foreta en rekonstruksjon.
Departementet legger til grunn at avtaler, anbud m.v. ikke uten videre skal medføre en plikt til å registrere opplysninger i regnskapssystemet. En avtale som må oppfattes som et element i en transaksjon eller annen disposisjon som har betydning for størrelsen og sammensetningen av eiendeler og gjeld m.v, vil likevel medføre en plikt til registrering. Eksempelvis skal opplysninger om en valutabytteavtale (swap) etter departementets syn registreres ved avtaleinngåelsen.
4.2.2 Komiteens merknader
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre og Tverrpolitisk Folkevalgte, viser til proposisjonen og slutter seg til Regjeringens forslag til kriterier for plikt til å registrere opplysninger, jf. lovforslaget § 2-1 første ledd.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Tverrpolitisk Folkevalgte mener kriteriene for registrering av opplysninger om transaksjoner og andre disposisjoner i proposisjonen innebærer en altfor omfattende registreringsplikt. Disse medlemmer viser til at underutvalget som drøftet dette spørsmålet ikke anbefalte å bruke « transaksjon » som kriterium for regnskapsføring, med den begrunnelse at begrepet er upresist og at en ikke ville pålegge plikt til å registrere « interne transaksjoner ». Disse medlemmer viser også til at de fleste høringsinstansene var klart imot at interne formål skal angis som et formål ved bokføringen i lovteksten.
Departementet viser i proposisjonen til at forslaget blant annet innebærer at alle regnskapspliktige må føre lagerregnskap, med løpende registrering av f.eks. uttak fra råvarelager. Departementet uttaler at « Dette vil ikke medføre vesentlig nye rutiner for foretak som i dag har en god intern kontroll ». Disse medlemmer mener det må være opp til den enkelte hvordan man internt driver foretaket. Det er f.eks. mulig at en rekke foretak, utfra en avveining mellom det departementet kaller « god intern kontroll » og hensynet til byråkratisering og administrative kostnader i bedriften, i dag ikke velger å føre lagerregnskap. For mange kan det være godt nok å foreta en vareopptelling f.eks. ved slutten av året.
Disse medlemmer vil derfor be departementet ved den videre bearbeiding av kap. 2 begrense omfanget av registreringspliktige opplysninger til et minimum.
4.3 Regnskapssystemet
4.3.1 Sammendrag
Regnskapssystemet skal etter departementets forslag være det medium som inneholder de registreringspliktige opplysningene.
For regnskapssystemet må det gjelde et alminnelig ordenskrav. Etter departementets syn kan dette formuleres som en bestemmelse om at regnskapssystemet skal være innrettet ordentlig og oversiktlig. En slik bestemmelse vil innebære at regnskapskyndige skal kunne sette seg inn i systemets virkemåte. Underutvalget fokuserer på skillet mellom « den lovbestemte regnskapsføringen » og andre deler av regnskapssystemet. Det vesentlige må imidlertid etter departementets syn være at lovens minimumskrav blir oppfylt, og at den samlede informasjonsmengde er tilstrekkelig ordnet. Såfremt disse kravene er oppfylt, vil regnskapssystemet også kunne brukes til å oppbevare og bearbeide informasjon ut over minimumskravet.
Etter departementets syn er det mest hensiktsmessig å formulere krav om de rapporter som er en systematisk gjengivelse av pliktig registrerte opplysninger, som spesifikasjonskrav til regnskapssystemet. Slike spesifikasjonskrav må inneholde bestemmelser om hvilke opplysninger som skal spesifiseres, i hvilken form spesifikasjonen skal gjengis og for hvilken tidsperiode spesifikasjonskravet skal gjelde. Kravene til spesifisering i regnskapssystemet er ikke formulert slik at det skal foreligge en utskrevet rapport i det oppbevaringspliktige regnskapsmaterialet, selv om en slik teknikk også vil være en måte å oppfylle kravet på. Generelt er kravene begrenset til at de spesifiserte opplysningene kan gjengis i den fastsatte oppbevaringstiden.
Etter departementets syn skal et hovedkrav være at regnskapssystemet kan spesifisere hvilke registrerte opplysninger som ligger til grunn for beløp som er oppgitt i pliktig rapportering.
Kontrollhensyn tilsier etter departementets syn at kravene til gjengivelse og spesifikasjon av registrerte opplysninger bør gå videre enn det som direkte følger av pliktig rapportering. Det er etter departementets syn hensiktsmessig å opprettholde et krav om at alle registrerte opplysninger skal kunne gjengis enkeltvis og fortløpende fordelt på perioder med pliktig regnskapsrapportering (rapportperioder). Dette tilsvarer gjeldende dagboksystematikk. Den korteste rapportperioden vil for de fleste regnskapspliktige være lik merverdiavgiftsterminen på to måneder.
Kontrollhensyn tilsier at en viderefører krav til spesifisering på motpart (reskontro). Departementet har kommet til at kravene både etter gjeldende regnskapslov og etter forskrift nr. 1 etter merverdiavgiftsloven i hovedsak bør videreføres i ny regnskapslov. Det foreslås imidlertid formulert et mer ufravikelig spesifikasjonskrav for kjøp enn for salg. Det antas ikke å være problematisk for den regnskapspliktige å spesifisere alle kjøp på motpart. Det vil imidlertid ikke være praktisk gjennomførlig at alt detaljsalg skal omfattes av kravet til motpartsspesifikasjon. Departementet har foreslått at for hver rapportperiode skal kjøp av varer og tjenester spesifiseres på motpart. For salg foreslås det at departementet kan gi bestemmelser om slik spesifikasjon.
Departementet foreslår at for hver rapportperiode skal mellomværende med fordringshavere og skyldnere spesifiseres på motpart. Dette tilsvarer reskontrokravet i gjeldende regnskapslov. Med mellomværende menes her uforfalte pengekrav. Departementet foreslår også at uttak av eiendeler og tjenester til eiere, deltakere og egen virksomhet for hver rapportperiode skal spesifiseres på motpart.
Departementet mener videre at det av hensyn til kontroll av merverdiavgiften er behov for spesifikasjon av utgående og inngående merverdiavgift og investeringsavgift fordelt på de koder i regnskapssystemet avgiftene refererer seg til. Slik spesifikasjon skal etter forslaget foreligge for hvert regnskapsår.
Departementet har funnet det hensiktsmessig å ta med et krav om spesifikasjon av hver dags kontantsalg, jf. også underutvalgets forslag om dette. Dette spesifikasjonskravet må ses i sammenheng med kravet til dokumentasjon av kontantsalg i § 2-3, hvor det bl.a. kreves daglig avstemming av kassabeholdning mot registrert kontantsalg.
Regnskapssystemet skal etter departementets forslag kunne gjengi de registrerte opplysningene, spesifisert som nevnt, på papir. Gjengivelse skal etter departementets syn kunne finne sted i Norge i hele den foreslåtte oppbevaringstiden for regnskapsmateriale, dvs. 10 år.
Departementet foreslår at opplysninger som er elektronisk registrert, skal kunne gjengis i standard dataformat. Når dataregistreringer lagres i standard dataformat, vil man kunne hente opp regnskapsdata uavhengig av maskinvare og operativsystem. En plikt for regnskapspliktige til å kunne gjengi alle registrerte opplysninger på standard dataformat vil ha stor betydning for gjennomføring av skattekontroll og avgiftskontroll. Departementet forutsetter at elektronisk registrerte opplysninger oppbevares i slikt format i hele oppbevaringsperioden.
Departementets forslag til krav til regnskapssystemet forutsetter utfyllende regler i forskrift. Det foreslås en generell hjemmel til å gi utfyllende regler som bl.a. vil omfatte nærmere regler om regnskapssystemet. Etter departementets syn kan det være aktuelt bl.a. å gi nærmere bestemmelser i forskrift om sikkerhetskopiering av registrerte opplysninger.
4.3.2 Komiteens merknader
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre og Tverrpolitisk Folkevalgte, viser til proposisjonen og slutter seg til Regjeringens forslag vedrørende regnskapssystemet, jf. lovforslaget § 2-2.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Tverrpolitisk Folkevalgte viser til sin generelle merknad under avsnitt 4.1.2, og ber departementet om å foreta en fornyet vurdering av kravene til regnskapssystemet, der det legges betydelig vekt på hensyn til personvern og bedriftenes kostnader. Blant annet bør det vurderes om pliktig oppbevaringstid for de registrerte opplysningene kan kortes ned. Samtidig bør det foretas tilsvarende vurdering av kravene til oppbevaringstid i ligningsloven og merverdiavgiftsloven. Disse medlemmer viser videre til at de går mot forslaget om å kreve identifikasjon av kjøper ved kontantsalg til forbruker, både over og under 20.000 kroner. Departementets adgang til å fastsette regler for slik registrering ved salg gjelder følgelig ikke dette punktet.
4.4 Hvilke opplysninger som skal registreres
4.4.1 Sammendrag
Departementet foreslår en hovedbestemmelse om at opplysninger som har betydning for utarbeiding av årsregnskapet og annen regnskapsrapportering som følger av lov eller forskrift, skal registreres.
Departementet mener at det ikke er hensiktsmessig å gi en omfattende oppregning av hvilke andre data som skal registreres i regnskapssystemet ved hver transaksjon. Det bør likevel være slik at hver transaksjon blir registrert med tilstrekkelige kjennetegn til at den er entydig bestemt i regnskapssystemet.
Departementet ser det som hensiktsmessig at dokumentasjonsdato registreres.
Departementet mener at relevant beløps- og mengdeinformasjon skal registreres. Informasjon om beløp og/eller mengde vil ikke nødvendigvis omfatte beløp i norske kroner. Transaksjoner kan etter sin art være i annen valuta eller uten vederlag i penger overhodet. Departementet viser til at hvordan omregning til norske kroner skal skje i årsregnskapet og i andre oppgaver, reguleres ved vurderingsreglene i årsregnskapskapittelet, og bestemmelser med hjemmel i annen lovgivning.
Departementet mener at det må fremgå av den registrerte opplysningen hvordan den tilordnes i regnskapssystemet, f.eks. ved en kontokode. Det foreslås at opplysningene skal omfatte koder som viser tilordning i regnskapssystemet.
Departementet foreslår videre at det skal registreres en henvisning til tilhørende dokumentasjon. Dette kravet må for øvrig ses i sammenheng med kravet om at dokumentasjon skal ha henvisning til tilhørende registrerte opplysninger.
Departementet har merket seg de ulike uttalelser om kontrollspor. Departementet er enig i at det må være en klar forbindelse mellom en registrert opplysning og tilhørende dokumentasjon. Det må også være en klar forbindelse mellom dokumentasjon og tilhørende registrert opplysning i regnskapssystemet. Dette er i lovforslaget slått fast både i bestemmelsen om krav til registrering av opplysninger og i bestemmelsen om hva dokumentasjonen skal inneholde. I tillegg bør det etter departementets mening fastsettes en generell bestemmelse om at det skal fremgå hvordan sammenhengen er mellom de registrerte opplysningene og beløp som er oppgitt i pliktig rapportering. En slik bestemmelse foreslås tatt inn som et krav til regnskapssystemet. Til sammen utgjør disse bestemmelsene en ramme for det såkalte kontrollsporet. Det kan vise seg å være hensiktsmessig å gi mer detaljerte bestemmelser om hvordan disse sammenhengene skal fremgå for å muliggjøre etterkontroll av regnskapsinformasjonen. Utfyllende bestemmelser må i så fall gis i forskrift innenfor rammen av den foreslåtte lovbestemmelsen.
4.4.2 Komiteens merknader
Komiteen viser til proposisjonen og slutter seg til Regjeringens forslag vedrørende hvilke opplysninger som skal registreres, jf. lovforslaget § 2-1 annet ledd.
4.5 Retting av registrerte opplysninger
4.5.1 Sammendrag
Etter departementets syn er det viktig å opprettholde en hovedregel om at registrerte opplysninger ikke skal endres. Eventuell feil i registrering må i så fall korrigeres ved ny registrering. På bakgrunn av underutvalgets drøfting har departementet kommet til at det likevel bør være adgang til å foreta rettelser i registrert opplysning som ikke er nyttet som grunnlag for utarbeidelse av årsregnskap eller oppgaver til offentlig myndighet. Det skal i så fall fremgå av den registrerte opplysningen eller tilhørende dokumentasjon at rettelse er foretatt.
4.5.2 Komiteens merknader
Komiteen viser til proposisjonen og slutter seg til Regjeringens forslag vedrørende retting av registrerte opplysninger, jf. lovforslaget § 2-1 tredje ledd.
4.6 Frister for registrering
4.6.1 Sammendrag
Departementet mener at det er hensiktsmessig med et generelt krav om registrering av opplysninger « uten ugrunnet opphold ». Departementet foreslår også at det fastsettes en siste frist for registrering. Departementet er enig i underutvalgets forslag om å knytte registreringsfristen til fristene for pliktig rapportering. Departementet legger til grunn at kravet til registrering uten ugrunnet opphold vil kunne medføre ulike tidsperioder for ajourhold, avhengig av den enkelte regnskapspliktiges virksomhet.
Etter departementets syn er det ikke behov for egne bestemmelser om « kortperiodiske avslutninger ». Departementet vil med dette ikke underkjenne betydningen av å gjennomføre slike avslutninger for interne styringsformål. Departementet antar imidlertid at foretakene selv må ta stilling til hvilke rapporter de har behov for til slike formål. Når det gjelder det offentliges kontrollbehov, er det etter departementets syn tilstrekkelig at regnskapssystemet til enhver tid kan gjengi alle de registrerte opplysningene som inngår i en rapportperiode. Det er også foreslått skjerpede krav til dokumentasjon av kontantsalg.
Den løsningen som departementet har valgt, vil også ivareta de hensynene som primærnæringenes interesseorganisasjoner er opptatt av.
4.6.2 Komiteens merknader
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre og Tverrpolitisk Folkevalgte, mener at Regjeringens forslag om registrering av opplysninger « uten ugrunnet opphold » er et vel innarbeidet inntrykk i regnskapsmiljøer. Flertallet er av den oppfatning at på bakgrunn av innhold og erfaring med dette uttrykket vil praktisering skje på en hensiktsmessig og god måte. Flertallet støtter Regjeringens forslag, jf. § 2-1 fjerde ledd.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Tverrpolitisk Folkevalgte vil også anføre at anvisningen om at « registrering skal foretas uten ugrunnet opphold » er en noe diffus begrepsbruk, og disse medlemmer vil derfor anbefale at dette endres til « registrering foretas innenfor de frister som gjelder for pliktig rapportering ».
4.7 Krav til dokumentasjon
4.7.1 Sammendrag
Etter departementets syn bør loven inneholde krav om dokumentasjon som beskriver hvordan regnskapssystemet virker. Det foreslås en bestemmelse om at slik dokumentasjon skal være tilrettelagt for innsyn av offentlig kontrollmyndighet. Dokumentasjonen skal etter forslaget vise hvordan registrerte opplysninger tilordnes i regnskapssystemet, og hvordan sammenhengen er mellom de registrerte opplysningene og størrelser i årsregnskapet, årsberetningen og annen pliktig rapportering i henhold til lov eller forskrifter. Det bør etter departementets syn stilles krav om opplysninger om eventuelle endringer i regnskapssystemet. Departementet vil vurdere forslagene om logg for edb-baserte regnskapssystemer nærmere og eventuelt utarbeide forslag til forskrifter om dette. En obligatorisk loggfunksjon kan omfatte informasjon om hva som registreres, f.eks. antall direkte registreringer/punchinger og antall poster som refererer seg til en elektronisk oversendelse (EDI/Internet). Videre kan den omfatte hva som bearbeides av data, f.eks. endringer av registrerte data og endringer av faste data og koder. Det er også av betydning at det vises hva som slettes av data eller overføres til andre systemer, f.eks. overføring av data fra datterselskapers datasystemer til morselskapets datasystemer. En eventuell loggfunksjon bør inneholde informasjon om hvem som har foretatt hver av de nevnte handlingene og tidspunktet for dette.
Bestemmelsen om dokumentasjon av regnskapssystemet har først og fremst relevans for elektroniske regnskapssystemer. Departementet anser likevel at bestemmelsen bør gis generell anvendelse. For regnskapspliktige som registrerer manuelt i regnskapsbøker, må kravet til systemdokumentasjon anses ivaretatt dersom bøkene føres etter allment aksepterte bokføringsprinsipper.
Departementet foreslår at dokumentasjon av transaksjoner skal inneholde en angivelse av hvem partene er. Videre skal det oppgis dato for utstedelse av dokumentet, ytelsens art og mengde, tidspunkt for levering av ytelsen og leveringssted, vederlag, betalingsforfall og eventuelle avgifter. Departementet ser det som hensiktsmessig at disse minstekravene framgår av loven, men mener at det vil være behov for å gi utfyllende bestemmelser. Kravet om at dokumentasjonen skal inneholde en angivelse av partene, behøver etter departementets syn ikke nødvendigvis medføre at det skal utstedes faktura med kjøpers navn. Departementet mener at bankkontonummer som registreres ved kortbruk vil kunne være tilstrekkelig identifikasjon av kjøper.
De foreslåtte minstekravene til innholdet av transaksjonsdokumentasjon svarer om lag til bestemmelsen om innhold av salgsdokument i forskrift nr. 2 etter merverdiavgiftsloven. Forskrift nr. 2 gjelder imidlertid bare salg mellom næringsdrivende. Etter departementets syn skal bestemmelsene om dokumentasjonens innhold gjelde for den regnskapspliktiges kjøp av varer og tjenester, uavhengig av om selger er regnskapspliktig.
Departementet har kommet til at det for selger er hensiktsmessig med et unntak fra kravet om identifikasjon av kjøper ved enkelt detaljsalg for beløp under en viss grense.
Departementet har etter en helhetsvurdering kommet til at beløpsgrensen bør fastsettes til 20.000 kroner. Ved detaljsalg for beløp under 20.000 kroner vil det etter forslaget ikke foreligge plikt til at dokumentasjon skal inneholde angivelse av kjøper. Kjøper vil imidlertid ha selvstendig dokumentasjonsplikt dersom vedkommende er regnskapspliktig. Dette gjelder uavhengig av beløp.
Departementet slutter seg til forslag fra bl.a. NRRF og Skattedirektoratet om at gjeldende adgang til å dokumentere kontantsalg ved å føre bok for hver dags kontantomsetning, bør bortfalle. Departementet går inn for at regnskapspliktige virksomheter som har registreringsplikt etter merverdiavgiftsloven § 28 første ledd, skal registrere hver enkelt kontantbetaling fortløpende på kassaapparat, terminal eller annet likeverdig system og dokumentere kontantsalget ved daterte nummererte summeringsstrimler eller tilsvarende rapport. Dette innebærer at næringsdrivende med omsetning over 30.000 kroner og veldedige og allmennyttige institusjoner og organisasjoner med en omsetning over 140.000 kroner omfattes av plikten til å registrere kontantomsetningen på kassaapparat. Regnskapspliktige virksomheter som har omsetning under disse grensene og som ikke legitimerer kontantomsetningen ved omsetningsspesifikasjoner som nevnt, skal etter departementets forslag legitimere kontantomsetningen ved gjenpart av daterte forhåndsnummererte salgsbilag. All kontantomsetning skal etter departementets forslag avstemmes daglig mot kassabeholdning.
Kravet til dokumentasjon vil etter departementets forslag også omfatte interne beslutninger som forutsetter registrering av opplysning, f.eks. uttak fra lager av råvarer til produksjon. Dette følger av den generelle bestemmelsen om at registrerte opplysninger skal være dokumentert. Departementet legger til grunn at f.eks. en overordnet dokumentasjon om produksjonsprosessen bør være tilstrekkelig dokumentasjon for intern ressursbruk.
Departementet foreslår et generelt krav om dokumentasjon av eiendeler og gjeld ved utarbeidelse av årsregnskap. Hva som skal regnes som tilfredsstillende dokumentasjon vil måtte variere betydelig etter arten av eiendeler og gjeld. Det er også selvsagt at dokumentasjonen for immaterielle eiendeler og avsetninger må være begrenset. Departementet legger til grunn at de nærmere krav til dokumentasjonen vil utvikles gjennom god regnskapsskikk. Det er likevel valgt å stille enkelte minstekrav til dokumentasjonen. Det foreslås at dokumentasjon av eiendeler og gjeld minst skal inneholde varelagerlister, oversikt over løpende oppdrag, oppgaver fra finansinstitusjoner over mellomværende og kontooppgaver fra Verdipapirsentralen.
Departementet går inn for at dokumentasjon av registrerte opplysninger skal være originalt papirbilag dersom det er utstedt slikt dokument. Departementet legger vekt på at det kan innebære betydelige rasjonaliseringsgevinster å i større grad åpne for elektronisk dokumentutveksling og har valgt en lovformulering som muliggjør dette. Det vises for øvrig til at dokumentasjon både av registrerte opplysninger og av regnskapssystemet skal kunne gjengis på papir.
4.7.2 Komiteens merknader
Komiteen viser til proposisjonen og slutter seg til Regjeringens forslag vedrørende dokumentasjon av eiendeler og gjeld og regnskapssystemet, jf. lovforslaget § 2-4 og § 2-5.
Komiteen fremmer følgende forslag:
« § 2-3 tredje ledd skal lyde:
Bestemmelsen i annet ledd nr. 2 kan for selger fravikes ved kontantsalg til forbruker. »
Komiteen viser til forslaget om at enhver transaksjon skal dokumenteres med blant annet angivelse av partene, med unntak av kontantsalg til forbruker for beløp under 20.000 kroner inkludert merverdiavgift. Komiteen mener det bør innføres et generelt fritak fra regelen om registrering av partene (kjøperen) ved kontantsalg til forbruker. Komiteen viser til Datatilsynets uttalelse om forslaget om slik registrering, der tilsynet legger vekt på at det bør eksistere et sporfritt alternativ i forbindelse med bruk av varer og tjenester.
Komiteen viser til at det i proposisjonen foreslås at næringsdrivende med omsetning over 30.000 kroner og veldedige og allmennyttige institusjoner og organisasjoner med omsetning over 140.000 kroner skal omfattes av plikten til å registrere kontantomsetningen på kassaapparat. Komiteen er skeptiske til virkningene dette vil ha for frivillige organisasjoner m.v. Komiteen viser til at et samlet Storting sluttet seg til en rekke lettelser i skatte- og avgiftsreglene for frivillige organisasjoner i forbindelse med statsbudsjettet for 1998, for å legge forholdene bedre til rette for slike organisasjoner. Komiteen mener skjerpete krav til registrering og dokumentasjon for slike organisasjoner kan føre til økte kostnader, og derved svekke det økonomiske grunnlaget for frivillige organisasjoner.
Komiteen finner det naturlig at det ved evaluering av loven etter tre år foretas en grundig analyse av om lovens forskjellige bestemmelser har ført til utilsiktede konsekvenser for frivillige organisasjoner.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, viser til at forslaget i praksis innebærer legitimasjonsplikt ved slike kjøp. Dette vil være noe helt nytt i det norske samfunn. Dersom det ikke kreves legitimasjon, vil aktører som f.eks. ønsker å « hvitvaske » penger kunne oppgi falskt navn. Hensynet til « hvitvasking » fremføres i proposisjonen som hovedintensjonen bak forslaget om registrering av partene ved detaljsalg over 20.000 kroner.
Flertallet støtter målet om å bekjempe svart økonomi og « hvitvasking » av penger, men Regjeringen bør vurdere andre måter å oppnå dette på.
Flertallet kan heller ikke se at departementet har vurdert om grensen på 20.000 kroner skal gjelde én og én vare, eller samlet sum ved kjøp av flere varer. Det vil bli meningsløst dersom grensen skal gjelde mer enn én vare. Da er det enkelt å omgå regelen ved å handle i flere omganger.
Flertallet mener at de skatte- og regnskapsmessige behov blir godt nok ivaretatt uten slik registrering.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Tverrpolitisk Folkevalgte, viser til at reglene grenser mot overvåking av forbrukeres innkjøp på et altfor detaljert nivå.
4.8 Oppbevaring av regnskapsmateriale
4.8.1 Sammendrag
Departementet slutter seg i hovedsak til underutvalgets vurdering av hvilket regnskapsmateriale som bør oppbevares. Dette vil for det første være årsregnskap, årsberetning og revisjonsberetning.
Departementet mener at nummererte brev fra revisor skal regnes som oppbevaringspliktig regnskapsmateriale. Dette framgår ikke uttrykkelig av gjeldende lov. Revisors nummererte brev til den regnskapspliktige skal også oppbevares av revisor, jf. revisorloven § 8 fjerde ledd.
Departementet mener videre at oppbevaringsplikten skal omfatte dokumentasjon av registrerte opplysninger, dokumentasjon av eiendeler og gjeld og dokumentasjon av regnskapssystemet.
Departementet mener videre at det er hensiktsmessig å videreføre et prinsipp om at forretningskorrespondanse og andre dokumenter skal oppbevares dersom de har stor betydning for dokumentasjon av registrerte opplysninger. Departementet foreslår at det presiseres i loven at oppbevaringsplikten skal omfatte:
| - | løpende og avsluttede avtaler som gjelder virksomheten med unntak av avtaler om enkeltleveranser, |
| - | korrespondanse som gir vesentlig informasjon i tilknytning til en registrert opplysning, |
| - | ordresedler og pakksedler, |
| - | timelister og andre arbeidstidsregistreringer som har betydning for beregning av skatt eller avgifter. |
Det foreslås videre oppbevaringsplikt for «internasjonale handelsdokumenter» som har betydning for beregning av toll eller avgifter. Bestemmelsen vil omfatte ordresedler, pakksedler, utleveringssedler, følgesedler, konossementer, fraktbrev, faktura, opprinnelsesbevis, manifester, lisenser og andre dokumenter som er av betydning for å bestemme varenes tariffering, vekt, mengde og verdi.
Departementet slutter seg til underutvalgets vurderinger av at regnskapsmaterialet skal være betryggende sikret mot ødeleggelse og tyveri.
Departementet går inn for at minstekravet til oppbevaringstid skal være 10 år. Departementet legger vekt på at ligningsloven og merverdiavgiftsloven har en grense på 10 år. Det gir derfor best sammenheng i lovverket å videreføre et krav til oppbevaring i 10 år. Departementet har vurdert forslaget om at deler av regnskapsmaterialet kan ha kortere oppbevaringstid, men har funnet å legge avgjørende vekt på ikke å svekke kontrollmulighetene.
Departementet går inn for at originalt regnskapsmateriale av papir kan erstattes av kopi i annet medium for oppbevaring. I slike tilfelle skal det originale materialet oppbevares i minst 3 1/2 år. Dette er en videreføring av bestemmelsene i gjeldende løsbladforskrift.
4.8.2 Komiteens merknader
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre og Tverrpolitisk Folkevalgte, mener at det er viktig at kravet til oppbevaringstid ivaretar muligheten til kontroll og ettersyn.
Flertallet støtter derfor det fremlagte forslaget til oppbevaringstid, jf. lovforslaget § 2-7.
I forhold til spørsmålet om oppbevaring av regnskapsmateriale vil komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Tverrpolitisk Folkevalgte anføre en viss skepsis til den foreslåtte lengden på oppbevaringstiden. I høringsuttalelsen fra NRRF anføres det:
| « Utvalget har ikke foretatt en grundig nok drøfting av oppbevaringstiden for ulike typer regnskapsmateriale. 10 års oppbevaring tas som en selvfølge til tross for at Danmark i en årrekke har hatt 5 år. De siste årene har det vært en kraftig økning i dokumentasjonsmengden, noe som gjør at kostnaden med oppbevaring er blitt større. Vi er på det rene med at våre oppbevaringsregler bunner i myndighetenes muligheter til å etterberegne bl.a. merverdiavgift, men synes likevel det kunne ha vært interessant å sett hvor ofte regnskapsmateriale eldre enn fem år benyttes i forbindelse med bokettersyn, kontra hva en såvidt lang oppbevaringstid som 10 år koster det samlede næringsliv. Vår erfaring tilsier at man kun unntaksvis benytter seg av regnskapsmateriale eldre enn tre år ved bokettersyn. » |
Disse medlemmer konstaterer at departementet har lagt til grunn at oppbevaringstiden skal være 10 år og at dette gir best sammenheng med at også ligningsloven og merverdiavgiftsloven har en grense på 10 år. Disse medlemmer kan ikke uten videre slutte seg til at 10 år skal legges til grunn fordi det også er lagt til grunn i annet lovverk, og savner en mer grunnleggende diskusjon knyttet til behovet for en slik grense. Det foreligger derfor som et mulig alternativ at man også justerer ned grensen i ligningslov og merverdiavgiftslov.
4.9 Bestemmelser om regnskapsføringssted, språk og mynt
4.9.1 Sammendrag
Etter departementets syn er det en nødvendig sammenheng mellom den pengeenhet som benyttes i den løpende regnskapsregistrering og den pengeenhet som årsregnskapet føres i.
Departementets syn er at en bestemmelse om regnskapsvaluta for årsregnskapet vil få betydning for den praktiske innretting av registrering i regnskapssystemet. Det vises til pkt. 12.4 i proposisjonen hvor det foreslås at selskapsregnskapet skal føres i norske kroner, men at konsernregnskapet etter visse vilkår kan føres i utenlandsk valuta.
Departementet ser heller ikke behov for en bestemmelse om at regnskapet skal føres i Norge. Det foreslås en bestemmelse om at gjengivelse av registrerte opplysninger må kunne finne sted i Norge.
Departementet går inn for å opprettholde kravet om at regnskapsmaterialet skal oppbevares i Norge i oppbevaringstiden. På dette punktet anser departementet at en endring vil medføre en vesentlig svekkelse av kontrollmulighetene og mulighetene for etterprøving. Det foreslås at departementet kan gjøre unntak fra plikten til å oppbevare regnskapsmaterialet i Norge. Det legges til grunn at gjeldende dispensasjonspraksis videreføres.
Departementet legger opp til at det skal være større frihet mht. å velge annet språk enn norsk i den løpende registreringen av regnskapsopplysninger. Det foreslås at svensk, dansk og engelsk sidestilles med norsk. Departementet viser for øvrig til at årsregnskapet og årsberetningen etter forslaget skal avgis på norsk.
4.9.2 Komiteens merknader
Komiteen viser til proposisjonen og slutter seg til Regjeringens forslag vedrørende regnskapsføringssted, språk og mynt, jf. lovforslaget § 2-6.
4.10 Ansvaret for registrering og dokumentasjon av regnskapsopplysninger og plikt til å gi bistand til offentlig myndighet
4.10.1 Sammendrag
Departementet viser til at for aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper vil det være styrets plikt å påse at regnskapet er gjenstand for betryggende kontroll og daglig leders plikt til å sørge for at regnskapet er i samsvar med lov og forskrifter, jf. ny aksjelov § 6-12 og § 6-14 og tilsvarende bestemmelser i allmennaksjeloven. Bestemmelsene er en videreføring og presisering av gjeldende bestemmelse i aksjeloven § 8-7. Departementet viser dessuten til at Revisorlovutvalget i forslaget til ny revisorlov har foreslått en videreføring og presisering av gjeldende bestemmelser i revisorloven § 6. I tillegg er det foreslått at revisor skal « se etter om foretakets styrende organ har engasjert seg tilstrekkelig for å ivareta sine lovbestemte plikter til » bl.a. å påse at regnskapet er gjenstand for betryggende kontroll.
Departementet slutter seg til påpekningen fra NSRF om at ansvaret for at nødvendig utstyr og programvare for gjengivelse på papir er tilgjengelig i hele oppbevaringsperioden, må påhvile den regnskapspliktige. Dette er foreslått presisert i loven.
Når det gjelder ansvar for regnskapsmateriale ved konkurs, vises det til Justisdepartementets arbeid med konkurslovgivningen.
Departementet mener at det skal være plikt å gi bistand til offentlig kontrollmyndighet. Etter departementets syn følger det av plikten til å gi opplysninger til offentlig kontrollmyndighet at slik bistand skal gis vederlagsfritt. Det anses derfor ikke nødvendig med en presisering av dette i loven.
Etter departementets syn skal plikt til å yte vederlagsfri bistand til innsyn også gjelde oppdragstaker som fører regnskapene på vegne av den regnskapspliktige.
Departementet ser ikke behov for regler om tilbakeholdsrett i regnskapsmateriale i regnskapsloven. Departementet legger imidlertid avgjørende vekt på at en eventuell tilbakeholdsrett ikke skal være til hinder for innsyn når offentlig myndighet eller andre som har rett til innsyn i regnskapsmaterialet ber om det. Oppdragstakers behov for tilbakeholdelse i tilfelle betalingsmislighold e.l. skal ikke være til hinder for kontrollmyndighetenes muligheter for innsyn. Departementet har etter en samlet vurdering sett det som mest hensiktsmessig å regulere dette forholdet ved en bestemmelse om at plikten til å gi bistand til innsyn også gjelder enhver annen som foretar regnskapsregistrering eller oppbevarer regnskapsmateriale på vegne av den regnskapspliktige. Bestemmelsen gjelder dermed ikke bare ekstern regnskapsfører, men også andre, f.eks. revisor, som måtte ha fått regnskapsmaterialet utlevert.
4.10.2 Komiteens merknader
Komiteen viser til proposisjonen og slutter seg til Regjeringens forslag vedrørende ansvaret for registrering og dokumentasjon av regnskapsopplysninger og plikt til å gi bistand til offentlig myndighet, jf. lovforslaget § 2-8.