1. Innledning
1.1 Sammendrag
Regjeringen fremmer i Ot.prp.nr.42 (1997-1998) (forslag om ny regnskapslov). Det er i proposisjonen avsnitt 1 og 2 gjort rede for hovedinnhold og bakgrunnen for lovforslaget. Det er gjort særskilt rede for EØS-forpliktelsene. Departementet omtaler også forholdet til annen lovgivning og viser til at justiskomiteen i Innst.O.nr.80 (1996-1997) ba Regjeringen gjennomføre en evaluering av lov om aksjeselskaper og lov om allmennaksjeselskaper når det er gått fem år fra lovens ikrafttredelse. Finansdepartementet legger opp til at det vil bli foretatt en evaluering av ny regnskapslov i likhet med det som er forutsatt for aksjelovene.
Når det gjelder spørsmålet om regnskapsrapportering etter utenlandske regnskapsregler bør det etter departementets vurdering ikke være adgang til generelt å dispensere fra kravet om at regnskapene skal utarbeides i samsvar med norsk regnskapslov. Hensynet til ensartethet og sammenlignbarhet taler mot en slik generell dispensasjonsmulighet. Som påpekt av Norsk RegnskapsStiftelse, innebærer lovforslaget i stor utstrekning en harmonisering med internasjonale regnskapsstandarder. Behovet for adgang til å følge utenlandske regnskapsregler er derfor etter departementets vurdering ikke så stort som enkelte høringsinstanser gir uttrykk for. Departementet legger også vekt på de store internasjonale foretakenes rolle i utviklingen av god regnskapsskikk i Norge. En viktig forbindelse mellom norsk og internasjonal regnskapsutvikling kan svekkes dersom disse foretakene mer ensidig vil rette oppmerksomheten mot utenlandske regnskapsmiljøer. Departementet legger til grunn at lovforslaget ikke vil være til hinder for at konsernregnskapet presenteres både etter norske og utenlandske regnskapsregler. Departementet viser for øvrig til forslaget om at konsernregnskapet på visse vilkår kan føres i annen valuta enn norske kroner, jf. lovforslaget § 3-7 annet ledd.
1.2 Komiteens merknader
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Dag Terje Andersen, Erik Dalheim, Ranveig Frøiland, Trond Giske, Berit Brørby Larsen, Tore Nordtun og Hill-Marta Solberg, fra Fremskrittspartiet, Siv Jensen, Per Erik Monsen og Kenneth Svendsen, fra Kristelig Folkeparti, Randi Karlstrøm, lederen Lars Gunnar Lie og Ingebrigt S Sørfonn, fra Høyre, Børge Brende, Per-Kristian Foss og Kjellaug Nakkim, fra Senterpartiet, Jørgen Holte, fra Sosialistisk Venstreparti, Øystein Djupedal, fra Venstre, Terje Johansen, og fra Tverrpolitisk Folkevalgte, Steinar Bastesen, konstaterer at det tok nærmere åtte år fra Regnskapslovutvalget ble nedsatt til proposisjonen ble forelagt Odelstinget.
Komiteen foreslår en evaluering av regnskapsloven etter tre regnskapsår. Dette for å ha muligheten til å følge opp de endringer som er blitt foreslått og eventuelt rette opp eventuelle utilsiktede effekter. Det overordnede for komiteen er at regnskapsloven blir mest mulig anvendelig og god for hele bedrifts-Norge og at den i størst mulig grad er tilpasset internasjonale regnskapsstandarder og direktiver.
Komiteen viser til at ikrafttredelsen av de nye aksjelover henger nøye sammen med en ny regnskapslov og at dette ga finanskomiteen kort tid til å behandle en meget omfattende regnskapslovsproposisjon sett i relasjon til at det er viktig for komiteen at en ny regnskapslov kan tre i kraft fra 1. januar 1999.
Komiteen viser til at forslaget til ny regnskapslov i Ot.prp.nr.42 (1997-1998) i stor grad bygger på innstillingen fra Regnskapslovutvalget NOU 1995:30 Ny regnskapslov.
Komiteen viser til at formålet med en regnskapslov er å bidra til informative og standardiserte regnskap, slik at brukerne av regnskapene får nødvendig informasjon. Brukere av regnskapene er blant annet eiere (investorer), kreditorer, ansatte m.v. Videre er etterlevelse av regnskapsloven av stor betydning for avdekking av økonomisk kriminalitet m.v. Internasjonale forpliktelser (bl.a. EØS-avtalen) og hensynet til utenlandske investorer legger føringer på at norsk regnskapsrett må være tilpasset reglene i andre land.
Komiteen konstaterer at det ved utformingen av regnskapsloven vil måtte foretas en avveining mellom hensynet til brukerne av regnskapene, og hensynet til den enkelte bedrifts kostnader ved utarbeidelse av regnskap. Komiteen mener hensynet til den enkelte bedrifts kostnader, og personvernhensyn, må tillegges betydelig vekt.
Komiteen viser til at den nye regnskapsloven vil føre til relativt omfattende endringer i forhold til dagens praksis. Komiteen ber derfor departementet gi Stortinget en fullstendig evaluering av regnskapsloven etter tre regnskapsår. Denne fristen er selvfølgelig ikke til hinder for å foreslå endringer fortløpende, dersom det anses nødvending.
Komiteen viser videre til at det vil bli fremmet en egen proposisjon om endringer i skatte- og avgiftslovgivningen, som følge av ny regnskapslov. Komiteen legger til grunn at slike endringer kan gjennomføres uten økt skattebelastning eller andre vesentlig økte kostnader for virksomhetene.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, mener at det framlagte lovforslag har en struktur som er lite brukervennlig og vanskelig tilgjengelig for små foretak. Det har derfor vært nødvendig med en omfattende endring av lovens oppbygging. Det er viktig at det enkelte foretak lett kan få oversikt over hvilke regler og unntak som gjelder, særlig med det skjerpede straffeansvar som lovforslaget innebærer.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre og Tverrpolitisk Folkevalgte, ser at et eget kapittel hvor alle regler for små foretak ble fullt utskrevet ville øke lesevennligheten for små foretak. Dette ville imidlertid medføre at store deler av loven måtte skrives to ganger, med fare for utilsiktede nyanseforskjeller og uoverensstemmelser. Lovens fleksibilitet og valgmuligheter ville heller ikke komme godt nok fram med en slik modell.
Flertallet vil derfor foreslå at de enkelte regler som bare gjelder små foretak legges inn i loven på de stedene de hører hjemme. Dermed får man klart fram hvilke valgmuligheter som gjelder, og synliggjør den fleksibiliteten som loven gir. En slik struktur gjør det også lettere for små bedrifter som blir større å se hva som da må gjøres annerledes.
Flertallet mener at lesevennligheten for små foretak ivaretas ved at de fleste regler som ikke gjelder de små skilles ut i egne underkapitler. Dermed slipper små foretak å sette seg inn i hele lovteksten for å finne de reglene som er obligatoriske for dem. De lovregler små foretak må sette seg inn i med en slik modell blir dermed den samme som i en lov hvor man samler alle regler for små foretak i ett kapittel.
Flertallet vil, på bakgrunn av Ot.prp.nr.42 (1997-1998) og innkomne synspunkt, spesielt av hensyn til brukerne i små og mellomstore bedrifter, i hovedsak gå inn for følgende justerte opplegg i forhold til Regjeringens forslag til ny regnskapslov:
For å unngå kompliserte krysshenvisninger i loven, og for ikke å gjenta samme tekst flere ganger, vil flertallet gå inn for at loven oppbygges etter en systematikk der foresegner for ulike brukergrupper kommer direkte til uttrykk i de aktuelle paragrafer. Flertallet henviser her til systematikken i flertallets forslag til ny regnskapslov.
Flertallet mener videre at følgende materielle endringer vil ivareta små foretaks interesser på en god måte:
Endring av § 1-2 nr. 4, slik at selskap som ikke er partrederi og som har mindre enn fem millioner kroner i salgsinntekt og færre enn fem ansatte blir unntatt fra regnskapsplikt etter denne lov dersom antallet deltakere ikke overstiger fem og ingen av deltakerne er juridisk person med begrenset ansvar.
Endring av § 1-2 nr. 7, slik at samvirkelag med mindre omsetning enn to millioner kroner blir unntatt fra regnskapsplikt etter denne lov.
Endring av § 1-6, slik at små foretak blir definert til bl.a. mindre enn 50 ansatte.
Endring av § 1-7 slik at det etter nærmere vilkår kan gis dispensasjon for å nytte regnskapsår som avviker fra kalenderåret.
Endring av § 2-3 slik at det ikke blir plikt til regnskapsmessig registrering av kjøper ved kontantkjøp.
Endring av § 3-1 slik at små konsern kan føre konsernregnskap etter regler for små foretak.
Endring av § 7-35 slik at små foretak ikke behøver å gi spesifikke noteopplysninger når de anvender regler for små foretak, utover det som følger av plikten til å opplyse om anvendte regnskapsprinsipper.
Flertallet går videre inn for en utsettelse av obligatorisk innføring av lovens kap. 2 ved at det i en overgangsperiode frem til 1. januar 2001 bør være adgang til fortsatt å benytte gjeldende bokføringsregler for de som ønsker det.
Flertallet går videre inn for en evaluering av loven etter 3 år, slik det også fremgår av fellesmerknad foran.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Tverrpolitisk Folkevalgte viser til at flere høringsinstanser har pekt på at redigeringen av lovteksten bør innrettes mot flertallet av de regnskapspliktige, som er små foretak. Disse medlemmer konstaterer at en gjennomført oppbygging av loven, slik at hovedreglene ville gjelde for flertallet av bedriftene og med særregler for de større foretakene, vil kunne innebære store og grunnleggende endringer i forhold til forslaget i proposisjonen. Slike endringer vil kunne kreve et omfattende og tidkrevende utredningsarbeid. Disse medlemmer legger stor vekt på den brede enighet det er om behovet for en snarlig ikrafttreden av en ny regnskapslov, ikke minst i sammenheng med de nye aksjelovene, og vil derfor ikke nå gå inn for en vurdering av alternative måter å bygge opp loven på. Disse medlemmer viser imidlertid til forslaget om å utvide kap. 8, slik at reglene for de mindre foretakene fremstår som en helhet.
En løsning med et utfyllende kapittel 8 er den beste løsningen for hele den verdiskapende sektor. At små og mellomstore bedrifter gis gode arbeidsvilkår er en forutsetning for et vekstkraftig og robust næringsliv. Det viser seg at mye av innovasjon og nyskapning generelt starter i de små bedriftene. En løsning hvor de små og mellomstore kan forholde seg til ett kapittel fører til at mer tid kan brukes på verdiskapende aktivitet.
Det har vært viktig å få den nye regnskapsloven på plass innen årsskiftet sammen med de nye aksjelover. Lovforslaget fra Finansdepartementet er lite bedriftsvennlig. Komiteen har gjennom sitt arbeid rettet opp i en del spørsmål hvor departementet har valgt å havne ned på løsninger som er lite tilpasset næringslivets behov. Dog står det igjen en rekke spørsmål av stor betydning for verdiskapende næringer hvor Arbeiderpartiet og regjeringspartiene har valgt å støtte Regjeringens syn fremfor næringslivets behov:
| - | § 1-2 nr. 4. Det er uheldig at flertallet har valgt å unnta interkommunale selskaper for regnskapsplikt. Departementet har uttalt at offentlig eiet virksomhet bør følge de alminnelige regnskapsregler uten unntak. Det er derfor vanskelig å forstå at et interkommunalt selskap som driver tilsvarende virksomhet, i motsetning til annen «offentlig eiet virksomhet» og statsforetak, skal unntas fra regnskapsplikt etter regnskapsloven. |
| - | § 1-7. I loven anføres at kravet til sammenlignbarhet og kontrollhensyn tilsier at adgangen til avvikende regnskapsår ikke bør videreføres. Disse medlemmer kan ikke se vesentlige kontrollproblemer knyttet til en videreføring av muligheten til avvikende regnskapsår. Flertallet åpner for en dispensasjonsordning i forhold til dagens praksis, men den er alt for snever. |
| - | Kapittel 2. Den nye regnskapsloven stiller økte krav til dokumentasjon fra de næringsdrivendes side. Det er ikke gitt faste regler som skiller mellom kravet til store og små selskaper om hva som skal registreres og hva som må utarbeides av dokumentasjon og rapporter. Det er et åpenbart behov for utfyllende forskrifter og annen veiledning i tilknytning til selve loven, derfor foreslår mindretallet at kapittel 2 i sin helhet ikke vedtas nå, men tilbakesendes departementet for videre bearbeidelse. De kriteriene for registrering av opplysninger og transaksjoner og andre disposisjoner loven legger opp til er for omfattende. Underutvalget som drøftet dette spørsmålet i lovarbeidet anbefalte f.eks. ikke å bruke « transaksjon » som kriterium for regnskapsføring, med den begrunnelse at begrepet er upresist og at en ikke ville pålegge plikt til å registrere « interne transaksjoner ». |
| - | § 3-3. Plikten til å redegjøre for påvirkning av det ytre miljø og arbeidsmiljø har blitt for omfattende og burde vært knyttet til særskilte forhold i bedriftene. Det er ikke hensiktsmessig å pålegge plikt til å redegjøre for alminnelige forhold, som f.eks. at bedriften bruker kjøretøy som forurenser. Dette burde ha fremgått av loven. |
| - | § 4-2. Den fortolkning forsiktighetsprinsippet gis i regnskapsloven innebærer en fare for overvurdering av overskudd og egenkapital. Prinsippet burde vært klargjort i loven. |
| - | § 4-4. Lovutvalget sa i sin innstilling ja til at man kan benytte ulik prinsippanvendelse i selskapsregnskap og konsernregnskap. Konsernregnskapet har størst betydning for de profesjonelle regnskapsbrukere. I de børsnoterte foretakene benyttes selskapsregnskapene for å vurdere utbytteevnen. Når uensartet prinsippanvendelse blir avvist vil det svekke konsernregnskapets informasjonsverdi ved at eventuelle skattemessige vurderinger, knyttet til selskapsregnskapet, overføres til konsernregnskapet, og gjøre det atskillig vanskeligere å analysere. Loven innebærer som nevnt lik prinsippanvendelse i selskaps- og konsernregnskapet. Dette betyr at foretak som er en del av et stort konsern fratas adgangen til å bruke forenklingsreglene for små foretak i sitt selskapsregnskap. Dette er en uheldig konsekvens av lik prinsippanvendelse som pålegger en rekke mindre foretak unødvendige merbelastninger. |
| - | § 5-3. Oppskrivning er tillatt i alle EU-land unntatt Tyskland, og det er etter dagens lov tillatt i Norge. Etter den nye regnskapsloven vil det ikke lenger være anledning til det. Oppskrivningsadgangen ville vært viktig å beholde som virkemiddel for å få omorganisert virksomheter gjennom fusjoner og fisjoner. Det er dessuten naturlig at virksomheter må ha anledning til å vise eksplisitt hvilke verdier som finnes. |
| - | Departementet er innstilt på å gi forskrifter om delvis regnskapsføring i utenlandsk valuta, men at det ikke vurderes som aktuelt å gi dispensasjon til at årsregnskapet i sin helhet kan føres i annen valuta. Hovedregelen bør være at regnskapet skal føres i norske kroner, men mener det må legges til rette for en viss fleksibilitet for de foretak som ikke har norske kroner som funksjonell valuta. Innføringen av euro som fellesvaluta innen Den økonomiske monetære union aktualiserer dette. Flere norske bedrifter har stor handel innen dette området og dette burde derfor hensyntas i departementets forskrifter. |
| - | § 5-8 fastslår at enkelte markedsbaserte finansielle omløpsmidler skal vurderes til virkelig verdi. Det er av vesentlig betydning at regnskap viser korrekte verdier, hvor forsiktighetsprinsippet legges til grunn. Vurdering av markedsbaserte finansielle omløpsmidler til markedsverdi kan synes tilforlatelig og korrekt, men kan også innebære betydelig risiko for overvurdering av den regnskapspliktiges eiendeler. Det forhold at en aksje omsettes over børs er ingen garanti for at aksjen har god eierspredning og likviditet som gjør at aksjekursen ved regnskapsavslutningsdato nødvendigvis er det beste estimat for verdien av den regnskapspliktige beholdning av aksjen. Markedsverdiprinsippet for vurdering av finansielle omløpsmidler er dermed i klar strid med hensynet bak forsiktighetsprinsippet og « beste estimat »-prinsippet som foreslås gjeldende for den regnskapsmessige vurdering av andre anleggs- og omløpsmidler. Laveste verdis prinsipp ville gitt en bedre - sikrere og forsiktigere - og mer ansvarlig vurdering av verdien av finansielle omløpsmidler. Lovens § 5-8 er dessuten i strid med gjeldende EU-direktiver. |
| - | § 9-1. Det burde ha vært tillatt funksjonsoppdeling av resultatregnskapet. I enkelte tilfeller gir dette klart best informasjon, f.eks. for ideelle organisasjoner. Her er kravene til resultatregnskap helt andre enn i næringsvirksomhet. Slike organisasjoner har interesse av å vise kostnader ved innsamling av midler og administrasjon, samt hvor mye som tilgodeser formålet. I forhold til loven kan slike organisasjoner unnlate å gi slik informasjon. Dette er uheldig, og i strid med den internasjonale utvikling. |
Komiteen fremmer følgende forslag:
« Stortinget ber Regjeringen evaluere ny regnskapslov etter tre regnskapsår. »