DOK.NR.8:72 (1997-1998) OM LOV OM ENDRING I LOV AV 11. JUNI 1993 NR. 65 OM KONKURRANSE I ERVERVSVIRKSOMHET (KONKURRANSELOVEN)

       Jeg viser til brev av 23. mars 1998 fra Familie-, kultur og administrasjonskomiteen. I brevet bes om min vurdering av forslaget til vedtak til lov om endringer i lov av 11. juni 1993 nr. 65 om konkurranse i ervervsvirksomhet (konkurranseloven), som er fremsatt i Dok.nr.8:72 (1997-1998). Forslaget lyder:

« I lov av 11. juni 1993 nr. 65 om konkurranse i ervervsvirksomhet (konkurranseloven) gjøres følgende endring:

§ 2-1 skal lyde:

Konkurransemyndighetene er Konkurransetilsynet.

Konkurransetilsynet foreslår det løpende tilsyn etter denne lov. Kongen kan bestemme at offentlige organer eller private skal bistå tilsynet.

Konkurransetilsynets daglige ledelse hører under tilsynets direktør. »

       Såvidt jeg kan se av premissene for forslaget, er endringene i Konkurranseloven fra forslagsstillernes side ment å fjerne departementet som klageinstans for Konkurransetilsynets enkeltvedtak. Konkurransetilsynets vedtak skal bare kunne overprøves av de ordinære domstoler. Forslagsstillernes formål med forslaget til lovendring er å hindre at statens interesser som eier i norsk næringsliv skal komme i konflikt med konkurransemyndighetenes utøvelse av konkurranselovens bestemmelser om virksom konkurranse med formål å sørge for effektiv bruk av samfunnets ressurser.

Kort om konkurranseloven.

       For å fremme formålet om virksom konkurranse for effektiv bruk av samfunnets ressurser (jf. konkurranseloven § 1-1), setter konkurranseloven forbud mot spesielt konkurranseskadelige handlinger blant de næringsdrivende, som prissamarbeid, anbudssamarbeid og markedsdelingsavtaler. Videre gir loven fullmakt til å gripe inn mot handlinger som i en del tilfeller kan være skadelig for konkurransen. Eksempler på dette er inngrep mot leveringsnektelser og bedriftserverv.

       Det er Konkurransetilsynet som har ansvar for det løpende tilsyn etter konkurranseloven. Det innebærer bl.a. at Konkurransetilsynet kontrollerer at forbudene blir overholdt og behandler søknader om dispensasjon fra forbudene. Videre er det Konkurransetilsynet som foretar inngrep etter loven. Når Konkurransetilsynet fatter et vedtak - f.eks. avslår en søknad om dispensasjon eller vedtar et inngrep mot et bedriftserverv - kan vedtaket påklages til departementet i henhold til forvaltningslovens bestemmelser.

Vurdering av forslaget til vedtak om endringer i konkurranseloven.

       Den foreslåtte endringen innebærer at ordene i kursiv er tatt ut av nåværende konkurranselov § 2-1, slik som vist nedenfor:

       Konkurransemyndighetene er Kongen, departementet og Konkurransetilsynet.

       Konkurransetilsynet forestår det løpende tilsyn etter denne lov. Kongen kan gi nærmere bestemmelser om Konkurransetilsynets organisasjon og virksomhet, og herunder bestemme at offentlige organer eller private skal bistå tilsynet.

       Konkurransetilsynets daglige ledelse hører under tilsynets direktør.

       Forslagsstillerne har ved denne endringen ment å oppnå at Konkurransetilsynets vedtak ikke lenger skal kunne påklages. Etter mitt syn er ikke den foreslåtte lovendringen tilstrekkelig for at dette skal fremstå som et klart unntak fra forvaltningsloven § 28, som gir påbud om to-instansbehandling for enkeltvedtak, med klagerett til det forvaltningsorgan som er nærmest overordnet det organet som har truffet vedtaket. Dette gjelder antakelig selv om lovteksten må tolkes i lys av den omtalen som er gitt til endringen.

       Bestemmelsen om konkurransemyndighetene i nåværende krrl. § 2-1 er av rent informativ karakter og er i og for seg overflødig. Den gir uttrykk for det normale under- og overordningsforhold i forvaltningen, både hva angår administrativ tilknytning, og klageordning. Regjeringen (jf. Grunnloven § 12 tredje ledd) bestemmer saksfordelingen mellom departementene og har ved kgl. res. lagt ansvaret for konkurransepolitikken og lovgivningen på området til Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Så lenge Konkurransetilsynet er administrativt underlagt AAD, er det tvilsomt om en lovendring av den karakter som de to forslagsstillerne har lagt frem er tilstrekkelig dersom en ønsker at departementet ikke lenger skal være klageinstans for Konkurransetilsynets vedtak.

Tidligere diskusjon rundt klageordningen i konkurranselovgivningen.

       Spørsmålet om plassering av vedtaksmyndigheten i konkurransesaker har gått igjen som tema i forbindelse med ny eller endret lovgivning på konkurranse- og prismyndighetenes område opp gjennom årene. Det som særlig har vært diskutert, er om vedtaks- og klagemyndigheten burde legges til politisk styrte organer (direktorat/departement) eller om myndigheten burde legges til uavhengige organ.

       Konkurranselovens klageordning var også gjenstand for særskilt drøftelse ved lovens tilblivelse. For å sikre at enkeltavgjørelser ikke i unødvendig grad ble påvirket av andre hensyn enn de konkurransepolitiske, foreslo Konkurranselovutvalget i NOU 1991:27 Konkurranse for effektiv ressursbruk, at klageorgan for Konkurransetilsynets enkeltvedtak skulle være en nemnd, men at Kongen i statsråd skulle kunne omgjøre tilsynets og nemndas avgjørelser. For den forvaltningsløsning som ble valgt i konkurranseloven - med Konkurransetilsynet som vedtaksmyndighet i første instans og departementet som klageinstans- argumenterte departementet bl.a. med at beslutningsprosessen under konkurranseloven bør ivareta behovet for politisk samordning av konkurransepolitikken med andre politiske mål, politisk ledelse og kontroll med konkurransepolitikken og at det her ikke forelå særlige hensyn som skulle gi grunn til å fravike det ordinære system i forvaltningen. Dette syn fikk også tilslutning av flertallet i Stortinget. Et mindretall gikk inn for å etablere en egen klagenemnd, utenom departementet. Begrunnelsen var bl.a. at dette ville være den beste garanti for uavhengighet, likebehandling og rettssikkerhet.

Innspill som nå foranlediger nærmere vurdering av konkurranselovens klageordning

       Flere grunner enn det foreliggende private lovforslaget gjør det aktuelt å drøfte klageordningen etter konkurranseloven nå.

       Departementet har i de senere år i flere tilfeller omgjort tilsynets vedtak etter klagebehandling. Det er på denne bakgrunn hevdet at andre hensyn enn de rent konkurransepolitiske for lett får gjennomslag i klagebehandlingen. Det kan skyldes at fordelene ved effektive markeder, og tilsvarende kostnadene ved manglende konkurranse, er vanskelig å dokumentere og kvantifisere. Skadevirkningene framkommer over tid og fordeles ofte på mange (forbrukerne). Fordelen ved en konkurransebegrensning gjelder ofte noen få som har sterke incentiver til å argumentere i media og overfor politiske myndigheter for sitt syn.

       I sin nylig framlagte landrapport om Norge gir OECD uttrykk for at Norge bør vurdere sin klageordning etter konkurranseloven.

       En ekspertgruppe ledet av professor Victor D Norman, som i 1996 fikk i oppdrag å gjennomføre en analyse av konkurranseforhold og konkurransepolitikk, har nylig lagt fram sin rapport (SNF-rapport 8/98). I rapporten tar gruppen opp spørsmål om organisering av konkurranse- og reguleringsmyndighet, herunder om sektormyndigheter bør fungere som konkurransemyndighet på sine områder, samt spørsmålet om klageordninger. Norman-gruppen mener at det er fare for at en sektormyndighet som skal ivareta både konkurransehensyn og andre hensyn vil legge uforholdsmessig stor vekt på de andre hensynene. I avveiningen mellom f.eks. konkurranse og produktkvalitet vil ulempene med mangelfull kvalitet være åpenbare for alle, mens tapene ved mangelfull konkurranse ikke alltid lar seg kvantifisere.

       Norman-gruppen anbefaler i sin rapport at det etableres et skille mellom saker der klageadgangen skal åpne for en politisk avvenning mellom konkurransemessige og andre hensyn, og saker der klageadgangen bare skal ivareta de forvaltningsrettslige krav til saksbehandling. For den første typen saker bør avgjørelser kunne ankes inn for departementet. For den andre typen bør det etter Norman-gruppens forslag etableres et uavhengig klageorgan som vurderer klagene ut fra rent konkurransemessige og juridiske hensyn.

       Det kan også tenkes alternative ordninger for klagebehandlingen enn det som ligger i Norman-gruppens forslag og i det foreliggende private lovforslaget fra stortingsrepresentantene Per Sandberg og Per Roar Bredvold. F.eks. kan en tenke seg et uavhengig klageorgan, i likhet med de Konkurranselovutvalget foreslo i 1991, som behandler alle klagesaker etter konkurranseloven, og at departementet bare etter eget tiltak kan omgjøre klageorganets avgjørelse.

       Tilsvarende problemstillinger som i klagesaker etter konkurranseloven, vil en også ha på andre områder. Det gjelder f.eks. i klagesaker etter teleloven der Arbeids- og administrasjonsdepartementet også er klageinstans. Dersom en eventuelt bare endret klageordningen etter konkurranseloven slik at departementet ikke lenger skulle være klageinstans, ville departementet stå igjen som klageinstans for konkurransesaker kun etter teleloven.

Konklusjon

       Spørsmålet om klageordninger i konkurransepolitikken, må på bakgrunn av det foranstående ses i en bredere forvaltningspolitisk sammenheng.

       Jeg ser det derfor som viktig både sett fra et konkurransepolitisk og et mer generelt forvaltningspolitisk synspunkt at departementet tar initiativ til at disse problemstillingene blir vurdert nærmere i tiden som kommer.