1.1 Proposisjonens hovedinnhold

       I proposisjonen foreslås en ny lov om pass. Passvesenet er i dag ikke regulert ved lov, men utgjør en del av den alminnelige politiforvaltning. Reglene er gitt i passinstruksen som er fastsatt ved kgl. res. Forslagene i proposisjonen bygger på Passlovutvalgets innstilling som fremgår av NOU 1994:13 . Høringsinstansene er gjennomgående positive til hovedpunktene i utvalgets forslag.

       Noen av hovedpunktene i lovforslaget er:

-	Retten til pass lovhjemles.

-	Passmyndighetene skal være de samme som i dag - dvs. politiet og utenriksstasjonene.

-	Loven skal fastslå vilkårene for å få pass.

-	Barn skal ha eget pass.

-	Dagens regler om passforbud videreføres i hovedtrekk.

-	Regler om tilbakekalling/inndragning av pass forenkles og erstattes av regler om innlevering og beslag.

-	Hjemmelen for passgebyr flyttes fra rettsgebyrloven til passloven, men knyttes fortsatt til rettsgebyret.

       Hvert politikammer fører i dag et lokalt manuelt kortregister over pass. Av budsjettmessige grunner er det så langt ikke fremmet forslag om etablering av et sentralt passregister. Den formelle hjemmelen for et slikt register foreslås likevel tatt inn i loven. Innføring av maskinlesbare pass forutsetter at man etablerer et sentralt databasert passregister. En arbeidsgruppe har utredet innføring av maskinlesbare pass, og anbefaler innføring av slike pass og et sentralt passregister. Innstillingen er til behandling i departementet, som også vurderer andre tilnærminger til innføring av maskinlesbare pass enn det som ligger i arbeidsgruppens forslag.

       Hovedpunktene i Passlovutvalgets forslag er tatt inn i proposisjonen pkt. 2.2.

1.2 Gjeldende rett

       Ettersom praktisk talt alle land krever pass, har passnektelse i realiteten samme virkning som utreiseforbud. Passinstruksen regulerer bare passutstedelse til norske statsborgere. Pass skal normalt lyde på bare en person, men det kan utstedes fellespass på visse vilkår. Fellespassets gyldighet er begrenset i tid og sted. Barn under 16 år kan gebyrfritt føyes inn i foreldrenes pass. En del ulike passtyper er omtalt i proposisjonen.

       Maskinlesbare pass er basert på en internasjonal standard utarbeidet med hjemmel i konvensjonen om internasjonal sivil luftfart. Norske pass har siden 1993 en dataside i overensstemmelse med standarden, men den maskinlesbare sonen er foreløpig ikke tatt i bruk. Antall maskinlesbare pass i andre land er stigende. Verdien av å kunne lese pass maskinelt er først og fremst knyttet til kontrollformål, og vil gjøre det vanskeligere å forfalske pass. I tillegg åpner det for en mulighet til automatisk loggføring av personer som passerer det aktuelle grenseovergangssted.

       Politiet og visse utenriksstasjoner har etter passinstruksen passmyndighet. Pass utstedes etter søknad til enhver som godtgjør sin identitet og norske statsborgerrett. Det betales ett rettsgebyr for utstedelse og fornyelse av pass på 505 kroner. For barn under 16 år betales et halvt rettsgebyr.

       I passinstruksen § 6 er det regler om når pass kan eller skal nektes utstedt. Pass skal ikke utstedes når det med hjemmel i lov er nedlagt forbud mot at søkeren reiser ut av riket, f.eks. utreiseforbud etter tvangsfullbyrdelsesloven. Pass skal heller ikke utstedes når utreise ville være uforenlig med en dom, en kjennelse eller annen beslutning av offentlig myndighet, f.eks. om pågripelse eller en beslutning om tvangsinnleggelse etter lov om psykisk helsevern. § 6 tredje ledd gir en skjønnsmessig adgang til å nekte utstedelse av pass dersom søkeren tidligere har vist klanderverdig omgang med pass, eller det er skjellig grunn til å tro at reisens formål er smugling eller annen ulovlig virksomhet eller at han vil måtte sendes hjem på det offentliges regning. Ifølge fjerde ledd kan den som ulovlig har forlatt riket nektes pass. Pass må ikke nektes etter tredje eller fjerde ledd uten at tungtveiende hensyn taler for det.

       Gyldighetstiden for pass er ti år fra utstedelsesdagen. Etter instruksen § 9 er det regler om oppbevaring av passet, og bl.a. om meldeplikt dersom passet kommer bort. I § 10 skilles det mellom tilbakekall og inndraging av pass. Inndraging knytter seg til forhold som f.eks. at passet er skadet, mens tilbakekall er grunnet i forhold som tilsvarer § 6 om nektelse av pass.

       Etter passinstruksen § 5 skal barn under 18 år ikke ha pass uten samtykke av foreldre eller verge. Dersom foreldrene har felles foreldreansvar må begge samtykke til passutstedelse. Det er gitt retningslinjer om unntak fra dette kravet i helt spesielle tilfeller hvor det ikke er tid til å innhente den annens samtykke eller der den ene nekter av vrangvilje.

       Etter instruksen § 5 utstedes ikke pass til umyndiggjorte, sinnssyke eller åndssvake uten samtykke av vergen eller omsorgspersonen med mindre viktige hensyn tilsier det og det finnes ubetenkelig.

       I straffeloven § 372 finnes to spesialbestemmelser om pass. Bruk av pass som inneholder uriktige opplysninger vil kunne rammes av andre regler i straffeloven.

1.3 Internasjonale forpliktelser

       Internasjonalt har det utviklet seg visse prinsipper om pass i tillegg til at det foreligger konvensjoner. I proposisjonen gis en kort fremstilling av utviklingen etter annen verdenskrig og før øvrig vises til Passlovutvalgets innstilling.

       De internasjonale menneskerettighetsreglene har ikke uttrykkelige regler om retten til pass. Passnektelse kan likevel omfattes av regler som gjelder retten til å forlate et hvilket som helst land, også ens eget. I proposisjonen gis også en kort oversikt over andre aktuelle konvensjoner og passreglene innen EU og i Schengen-samarbeidet.

1.4 Alminnelige motiver

       En begrensning i adgangen til pass representerer et betydelig inngrep for den enkelte, og departementet foreslår derfor at retten til pass lovfestes. Loven skal inneholde alle materielle regler av betydning for passinnehaveren, og de sentrale hjemmels- og fullmaktsbestemmelser for forvaltningen. Det foreslås ingen endring i reglene for hvilke myndigheter som skal treffe avgjørelser om pass. Hvilket politidistrikt som skal treffe avgjørelser fastsettes i forskrifter, og det åpnes for at man ikke lenger skal knytte passutstedelse til det politidistrikt hvor søkeren har bosted. Adgangen til intern delegasjon, blant annet til lensmennene, foreslås opprettholdt som i dag.

       Det fastslås direkte i loven at søkeren plikter å gi korrekte opplysninger ved innlevering av søknaden. Flere høringsinstanser har pekt på problemer knyttet til mangler ved identitetskontrollen. Dette er spørsmål som må løses ved forvaltningsinstrukser. Passmyndigheten skal bare kunne kreve dokumentasjon for forhold som er relevante for å oppnå passlovens formål.

       Lovhjemmel for passgebyr foreslås flyttet fra rettsgebyrloven til passloven. Det foreslås at gebyret for pass til barn under 8 år reduseres fra et halvt til et kvart gebyr. Selv om ikke alle de kostnader som knyttes til passforvaltningen bør gjenspeiles i gebyret, understrekes de til dels betydelige kostnadene man står overfor i forbindelse med forbedret passformular og sterkere kontrollsystem.

       Det foreslås at barn ikke skal kunne innføres i foreldrenes pass, men ha eget pass. Flere høringsinstanser støtter dette forslaget. Hovedregelen bør fortsatt være at det kreves samtykke fra begge foreldre for at pass skal kunne utstedes til barn under 18 år. I tilfeller der en av foreldrene nekter å samtykke, finner departementet det hensiktsmessig å legge barnelovens regler til grunn når det gjelder foreldres adgang til å ta med barn ut av landet, dette fordi adgangen til å utstede pass henger nøye sammen med barnets adgang til å forlate landet. Det vises til den foreslåtte endring i barneloven § 43 a i Ot.prp.nr.56 (1996-1997). Som hittil må det likevel være adgang til å utstede pass til barn uten samtykke i særlige tilfeller dersom det åpenbart er ubetenkelig.

       Departementet slutter seg til forslaget fra utvalget om å gå bort fra begrepet passforbud og over til begrepet passhindring. Man følger i store trekk utvalgets forslag til bestemmelser om passhindringsgrunner i utkastet § 5. Et spørsmål som drøftes særskilt er om manglende tilbakebetaling av lån for hjemreise skal være en passhindring slik Utenriksdepartementet har foreslått. Justisdepartementet følger opp dette forslaget i § 5, tredje ledd pkt. c. I forhold til passhindringsgrunnene i § 5 annet ledd må det utøves et skjønn som oftest foretas av den enkelte fagmyndighet som evt. gir melding til passmyndigheten om at det foreligger passhindring. Avgjørelsen treffes imidlertid av passmyndigheten.

       Departementet foreslår i likhet med utvalget ingen vesentlige endringer av reglene om tilbakekall og inndraging. En realitetsendring er likevel forslaget om å gi politiet adgang til å ta beslag i passet. Dersom passet er blitt utstedt selv om passøkeren ikke oppfylte kravene, eller det forelå en passhindring man ikke var klar over, vil vedtaket være ugyldig og kan omgjøres. Også hvis det senere oppstår forhold som får følger for passet, f.eks. utreiseforbud, kan vedtaket omgjøres. Selv om forvaltningsloven ofte vil være tilstrekkelig, mener både departementet og utvalget at passloven bør regulere omgjøringsadgangen mest mulig uttømmende.

       Det foreslås at sondringen i instruksen mellom tilbakekall og inndraging bortfaller, og at man erstatter disse begrepene med innlevering. Krav om innlevering vil være et forvaltningsvedtak som må begrunnes og kan påklages. I høringsrunden er det kommet flere uttalelser om behovet for hjemmel i passloven for tvangsmessig gjennomføring av et inndragingsvedtak. Departementet er enig i at det bør være hjemmel i passloven for politiet til å ta passet fra besitteren om vedkommende ikke frivillig gir det fra seg, jf. lovutkastet § 7. Utvalget mente det ikke var tilstrekkelig behov for å utvide kompetansen til å gjennomføre vedtak ut over det som følger av gjeldende regler om pågripelse og beslag i straffeloven.

       Utvalget viser til at dagens manuelle passregistre er tungvinte og foreslår en lovhjemmel for et sentralt passregister. Departementet følger opp dette i proposisjonen. De nærmere regler om registerets innhold, organisering og bruk bør utformes i forskrift. Loven fastsetter en ramme for hvilke opplysninger registeret skal inneholde, jf. § 8. Regler om innsynsrett vil framgå av personregisterloven. Opplysningene i registeret vil som hovedregel være offentlige. Unntatt fra dette er opplysninger om straffbare forhold. Når det gjelder spørsmål om pressen kan få avfotografere bilder fra passregisteret, vises til endringene i offentlighetsloven i 1992, der loven fikk en tilføyelse om at personbilde inntatt i offentlig register kan unntas offentlighet.

       Hverken utvalget eller Justisdepartementet har funnet tilstrekkelig grunn til å innføre en egen straffebestemmelse ved overtredelse av passloven. Både bruk av uriktige opplysninger og endringer av passet vil normalt rammes av den alminnelige straffelovgivning. Mange høringsinstanser har likevel understreket behovet for en egen straffebestemmelse knyttet til manglende innlevering.

1.5 Administrative og økonomiske konsekvenser

       Forslaget til passlov vil ikke innebære administrative eller økonomiske konsekvenser av betydning. Gebyrene foreslås videreført på nåværende nivå, med en viss reduksjon for mindreårige barn.