1.1 Proposisjonens hovedinnhold

       I proposisjonen bes det om Stortingets samtykke til at Norge ratifiserer europarådsavtalen om ulovlig håndtering av og handel med narkotika og psykotrope stoffer til sjøs. Avtalen gjennomfører artikkel 17 i FNs konvensjon om ulovlig håndtering av og handel med narkotika og psykotrope stoffer. Norge har ratifisert FN-konvensjonen. I proposisjonen fremmes det videre forslag til lovendringer som er påkrevd for å gjennomføre europarådsavtalen i norsk rett.

1.2 Nærmere om europarådsavtalens innhold

1.2.1 Generelt

       Avtalen gjelder adgang til å borde fartøy for å bekjempe trafikk av narkotika og psykotrope stoffer til sjøs. Det er et grunnprinsipp i avtalen at partene skal samarbeide i størst mulig utstrekning for å bekjempe slik ulovlig trafikk. (artikkel 2 nr. 1 og 2).

       Avtalen har regler om bording m.v. av fartøyer i tre ulike situasjoner. Hovedsituasjonen er at en avtalepart anmoder flaggstaten om å få borde flaggstatens fartøy (artikkel 6). Den andre situasjonen er at flaggstaten selv tar initiativet til at en annen avtalepart border flaggstatsfartøyet (artikkel 4). Den tredje situasjonen er bording av et statsløst fartøy (artikkel 5). De relevante lovbrudd avtalen omhandler, dreier seg om narkotikaovertredelser som allerede dekkes av norske straffebestemmelser.

       Etter avtalens artikkel 17 er partene forpliktet til å peke ut kompetente myndigheter til å ta seg av meddelelser og underretninger etter avtalen. Det følger av artikkel 18 at de kompetente myndighetene skal stå i direkte kontakt med hverandre. I artikkel 19 til 21 finnes en del formalia. Artikkel 23 og 24 gir regler om fortrolig behandling av opplysninger og bevismateriale.

       Som hovedregel skal den inngripende stat eller den stat som gir bistand bære kostnadene med å iverksette tiltak etter artiklene 9 og 10.

       Artikkel 26 gir regler om erstatningsansvar. Europarådsavtalen går lenger enn det som har vært vanlig i tidligere europarådsinstrumenter, ved at den både gir statene og enkeltpersoner rett til å søke erstatning.

1.2.2 Anmodning om bording av flaggstatens fartøy, avtalen artikkel 6 flg.

       Etter avtalen kan en stats myndigheter be flaggstaten om tillatelse til å borde og undersøke flaggstatens fartøy (artikkel 6). Det grunnleggende vilkåret for å fremsette slik begjæring, er at den inngripende staten har skjellig grunn til mistanke om at det aktuelle fartøyet benyttes til å begå en relevant straffbar handling. Det er ikke noe krav om at fartøyet må være direkte involvert i narkotikatrafikken på tidspunktet for inngrepet. Det er heller ikke nødvendig at fartøyet bare benyttes til narkotikatrafikk, men det forutsettes at ingen stat vil be om å få borde et fartøy pga. mistanke om et mindre lovbrudd. Flaggstaten kan fritt avslå anmodningen om bording, men formålet med avtalen tilsier at flaggstaten viser velvillighet. Det fastslås i artikkel 12 nr. 1 bl.a. at det å borde et fartøy til sjøs innebærer en risiko, og at det bør vurderes om det er tryggere å vente med bording til fartøyet anløper neste havn. Et ytterligere vilkår etter artikkel 6 er at det finnes kjennetegn på fartøyet som indikerer nasjonalitet.

       Ifølge artikkel 7 skal flaggstaten besvare en henvendelse om bording så snart det lar seg gjøre, om mulig innen fire timer etter at anmodningen er mottatt. Dersom flaggstaten imøtekommer anmodningen, kan det settes vilkår for tillatelsen (artikkel 8).

       Dersom flaggstaten samtykker til bording, kan den inngripende staten ta de etterforskningsskritt som er regnet opp i avtalens artikkel 9 og 10, f.eks. ransaking, beslag og pågripelse. Fartøyet kan føres til havn i den inngripende stat og holdes der for nærmere undersøkelser. Den inngripende staten skal ifølge artikkel 10 nr. 2 umiddelbart underrette flaggstaten om pågripelse av personer og tilbakeholdelse av fartøy. Artikkel 10 nr. 4 åpner for at flaggstaten og den inngripende staten kan avtale med en tredje stat som er tilsluttet europarådsavtalen at flaggstatens fartøy tas inn på tredjestatens territorium. Den opprinnelige inngripende staten vil imidlertid fortsatt være ansvarlig for de tiltak den har truffet.

       Det følger av artikkel 11 nr. 1 at den inngripende stats rett regulerer de tiltak som kan tas i forbindelse med aksjonen etter artikkel 9 og 10. Avtalen bygger på den grunnleggende forutsetning at den skal anvendes av likesinnede stater som slutter seg til prinsippene i Den europeiske menneskerettighetserklæring.

       Avtalen inneholder selv en del rettssikkerhetsgarantier, f.eks. regler om at kapteinen på et bordet fartøy som hovedregel har rett til kontakt med myndighetene i flaggstaten og med eieren av fartøyet. Bruk av makt skal begrenses til et minimum, og bruk av våpen mot eller ombord på fartøyet, og dødsfall og personskade som måtte inntreffe ombord, skal rapporteres til flaggstaten.

       Norge vil for det meste være flaggstat i relasjon til avtalen. Det har derfor vært viktig å ta hensyn til skipsfartsnæringens interesser ved forhandlingene om avtalen. Slike interesser er søkt ivaretatt gjennom ulike regler, ikke minst ved at flaggstaten kan hevde sin jurisdiksjon (« preferential jurisdiction ») og kreve tilbakeført fartøy, gods, personer og eventuelt bevismateriale.

       Artikkel 11 nr. 3 bokstav a og b gir regler til vern for den inngripende statens tjenestemenn som deltar i en aksjon ombord på flaggstatens fartøy.

       Dersom det ved undersøkelsen av fartøyet oppdages bevis for ulovlig narkotikatrafikk, skal den inngripende stat sende et sammendrag av bevismaterialet til flaggstaten (artikkel 13) Finner man bevis for andre straffbare handlinger som faller utenfor avtalens virkeområde, skal flaggstaten informeres om dette. Den inngripende staten kan ikke foreta seg noe i relasjon til disse handlingene uten flaggstatens samtykke. Den inngripende staten kan imidlertid etterforske og påtale handlinger utenfor avtalens virkeområde begått av pågrepne personer etter at de er brakt til den inngripende statens territorium.

       På bakgrunn av bevissammendraget avgjør flaggstaten om den vil gjøre gjeldende sin primære jurisdiksjon. Flaggstaten og den inngripende staten har jurisdiksjon samtidig i en viss periode. Synspunktet er at flaggstatens jurisdiksjon alltid har forrangen. Flaggstaten må gjøre gjeldende sin primære jurisdiksjon senest 14 dager etter mottakelsen av bevissammendraget. Normalt vil straffeforfølgningen skje i den inngripende staten.

       Virkningen av at flaggstaten gjør gjeldende sin primære jurisdiksjon, er at arresterte personer, bevismateriale, fartøy og last overgis til flaggstaten. Slik tilbakeføring skal skje uavhengig av utleveringslovgivningen. Den inngripende stat kan imidlertid nekte å tilbakeføre en person til flaggstaten dersom vedkommende der kan bli idømt dødsstraff og flaggstaten ikke avgir tilstrekkelig forsikring om at slik dødsstraff ikke vil bli iverksatt (artikkel 16). Flaggstaten kan i stedet for å be om å få personer og fartøy tilbakeført, be om at de umiddelbart frigis. Dette er ment som en sikkerhetsventil.

1.2.3 Anmodning om assistanse til bording av fartøy, avtalen artikkel 4

       Artikkel 4 gjelder situasjoner hvor flaggstaten av eget initiativ anmoder en annen stat som er part i europarådsavtalen, om assistanse til å bekjempe narkotikatrafikk i tilknytning til et flaggstatsfartøy. Forutsetningen er også her at det foreligger skjellig grunn til mistanke om at fartøyet benyttes til å begå en relevant straffbar handling. Artikkel 4 nr. 3 gir avtalens regler om den inngripende stats og flaggstatens rettigheter og forpliktelser tilsvarende anvendelse på henholdsvis den anmodede og den anmodende stat når dette er hensiktsmessig og noe annet ikke er angitt.

1.2.4 Statsløse fartøy, avtalen artikkel 5

       Avtalen bygger på folkerettens regler om at et statsløst fartøy kan bordes av krigsskip på åpent hav. Partene pålegges å underrette den avtalepart som synes mest berørt om at et statsløst fartøy mistenkes for narkotikatrafikk. Også på dette punkt er det en plikt for en stat til å yte en annen stat bistand med de midler den har til rådighet. Den parten som griper inn mot det statsløse fartøyet står i forhold til avtalen fritt i å velge hvilke tiltak som er hensiktsmessige.

1.3 Ratifikasjon av europarådsavtalen

       Etter departementets syn bør europarådsavtalen ratifiseres så snart det lar seg gjøre. Den vil være et viktig instrument i kampen mot internasjonal narkotikatrafikk.

       I artikkel 31 vises det til de bestemmelser i avtalen som det er mulig å ta forbehold i forhold til. Dette gjelder bl.a. artikkel 19 nr. 3 som åpner for at en stat tar forbehold om at materiale som den får oversendt fra en annen stat, skal oversendes i oversettelse til statens språk eller til et av Europarådets offisielle språk. Departementet mener at forbehold etter artikkel 19 nr. 3 er aktuelt for Norge, og at vi bør forbeholde oss rett til engelsk oversettelse.

       Artikkel 8 nr. 2 gir partene adgang til å erklære at de i egenskap av inngripende stat skal kunne stille som vilkår for å gripe inn at statens egne borgere som måtte finnes ombord og som blir overgitt til flaggstaten etter artikkel 15 og domfelles der, skal overføres til den inngripende stat for soning av dommen. Departementet foreslår at Norge avgir erklæring i samsvar med dette. Den dømte kan selv kreve, eventuelt nekte, å bli overført til hjemstaten for soning av straffen dersom hjemstaten i et konkret tilfelle har stilt vilkår om tilbakeføring. For øvrig foreslås ingen forbehold eller erklæringer. Ingen av høringsinstansene har innvendinger mot forslaget.

       Departementet peker på at Norge har mulighet for å oppfylle avtalens krav ved bruk av Forsvarets fartøyer (Kystvakten). Det er ikke meningen at Kystvakten skal ha et selvstendig ansvar for å håndheve avtalens bestemmelser. Det er bare tale om en bistandsfunksjon til politiets aksjon mot det mistenkte fartøyet. Departementet foreslår at det tas inn en uttrykkelig hjemmel for Kystvaktens bistandsfunksjon i lov om gjennomføring av europarådsavtalen.

       Avtalepartene er forpliktet til å sende inn en rapport til Europarådet hvert annet år om praktiseringen av avtalen.

1.4 Departementets syn på enkelte hovedspørsmål

1.4.1 Særlov eller innarbeiding i gjeldende regelverk

       I høringsnotatet ba departementet om høringsinstansenes syn på om det bør gis en egen lov for å oppfylle europarådsavtalens krav, eller om de nødvendige lovendringer bør innarbeides i gjeldende lovgivning. Det er noe delte meninger om dette blant høringsinstansene. Departementet har kommet til at det bør gis en egen lov om gjennomføring av avtalen.

1.4.2 Jurisdiksjon

       Artikkel 3 i avtalen krever at partene etablerer strafferettslig jurisdiksjon over aktuelle lovbrudd i intern rett.

       Departementet antok i høringsnotatet at Norge ikke har tilstrekkelig jurisdiksjon over narkotikalovbrudd som er begått på en annen stats fartøy eller på statsløse fartøy utenfor Norges grenser, og skisserer tre alternative løsninger til hvordan avtalens krav til jurisdiksjon kan oppfylles. Høringsinstansene har ulikt syn på disse.

       Departementet foreslår at det tas inn en særbestemmelse i den nye loven, og at det henvises til denne bestemmelsen i straffeloven. Jurisdiksjonsbestemmelsen knyttes generelt til lovbrudd som faller inn under straffelovgivningens narkotikabestemmelser.

1.4.3 Lovhjemmel for bruk av tvangsmidler m.v.

       Avtalens artikler 9 og 10 krever at utenlandske myndigheter gis forholdsvis vide fullmakter til å bruke tvangsmidler ved bording av fartøyet. I høringsnotatet vises det til at avtalen bygger på en forutsetning om at kompetanse til å bruke tvangsmidler overføres fra flaggstatens myndigheter til den inngripende stats myndigheter. Departementet foreslår at det lovfestes en regel om kompetanse for norske myndigheter til å la utenlandske myndigheter opptre etter vedkommende stats egen interne rett i de situasjoner avtalen omhandler, jf. utkastet § 1.

       Regelen utformes slik at den også omfatter tillatelser gitt etter FN-konvensjonen artikkel 17 til stater som omfattes av FN-konvensjonen, men ikke er parter i europarådsavtalen.

       Høringsinstansene støtter forslaget. Straffelovrådet stiller seg imidlertid skeptisk til reservasjonen som foreslås om at tillatelse normalt ikke bør gis til stater hvis bestemmelser om bruk av tvangsmidler er vesentlig mindre betryggende enn de norske bestemmelsene. Det har ikke kommet innvendinger i høringsrunden mot å la bestemmelsen omfatte tillatelser etter FN-konvensjonen artikkel 17 i tillegg til tillatelser etter europarådsavtalen.

       Når det gjelder den nærmere utforming av bestemmelsen, har departementet merket seg Straffelovrådets synspunkt, men er likevel kommet til at reservasjonen bør beholdes fordi bestemmelsen også skal omfatte tillatelser etter FN-konvensjonen. Det vil bli gitt retningslinjer for praktiseringen av bestemmelsen. Av lovforslaget fremgår det at det skal kunne stilles vilkår for en eventuell tillatelse.

1.4.4 Tilbakeføring av fartøyer, last, personer og bevismateriale

       Flaggstaten har en ubetinget rett til å gjøre gjeldende sin primære jurisdiksjon, jf. artikkel 14. Dersom et slikt krav fremsettes, skal fartøyet og last samt personer og bevismateriale tilbakeføres til flaggstaten. Departementet foreslår en hjemmel for å skape et helt klart rettsgrunnlag for en slik prosedyre.

1.4.5 Erstatning

       Artikkel 26 gir regler om erstatning. Nr. 1 og nr. 2 gjelder situasjonen hvor den inngripende stat selv har bedt flaggstaten om samtykke til å borde flaggstatens fartøy m.v. Nr. 3 gjelder situasjonen hvor flaggstaten har bedt en annen stat om assistanse til bording av eget fartøy. I den første situasjonen gjelder et culpa-ansvar for den inngripende stat samt visse objektiviserte regler. I den andre situasjonen bærer flaggstaten selv ansvaret, men den kan kreve dekning hos den intervenerende stat dersom den har gjort seg skyldig i uaktsomhet.

       Hvis Norge opptrer som intervenerende stat, kan Norge risikere erstatningsansvar etter avtalen. Departementet antok derfor at det beste ville være å regulere erstatningsspørsmålet fullstendig i lov, og ba om høringsinstansenes syn på dette. Alle høringsinstanser tar til orde for at det bør gis en egen erstatningsbestemmelse, og departementet foreslår en slik hjemmel for situasjoner hvor Norge opptrer som inngripende stat etter avtalen i artikkel 6, eller som anmodet stat etter artikkel 4, jf. lovutkastet § 5. Bestemmelsen er ikke uttømmende, men utgjør et supplement til de alminnelige reglene om erstatning i straffeprosessloven § 444 flg. Etter europarådsavtalen artikkel 26 nr. 1 kan fysiske og juridiske personer som er påført skade kreve erstatning. Den norske lovbestemmelsen skal forstås på samme måte. Den inngripende staten blir erstatningsansvarlig når tiltakene gjennomføres på en måte som ikke er hjemlet i europarådsavtalen. Det samme gjelder i tilfeller hvor mistanken om straffbare forhold viser seg å være ugrunnet, forutsatt at det bordede fartøyet, rederen eller besetningen ikke har foretatt seg noe som gir grunn til en slik mistanke.

       Avtalen artikkel 26 nr. 3 sier at den anmodede staten kan bli erstatningsansvarlig overfor flaggstaten « som følge av uaktsomhet eller annen forsømmelse som må tilskrives vedkommende stat ». Det foreslås en bestemmelse om dette i § 5 annet ledd.

       Den Norske Sjørettsforening med tilslutning av Nordisk Skibsrederforening reiser spørsmål om det bør etableres et solidaransvar for Norge som flaggstat slik at eventuelle skadelidte kan rette krav mot norske myndigheter i stedet for å gå veien om den inngripende stat. Departementet går ikke inn for at Norge påtar seg et slikt ansvar. Norske myndigheter vil imidlertid etter omstendighetene kunne bistå med inndriving av krav mot den inngripende staten.

1.4.6 Nærmere om kompetent norsk myndighet og prosedyrene for inngrep etter avtalen m.v.

       Etter artikkel 17 er partene forpliktet til å peke ut kompetent myndighet til å besvare anmodninger om bording av fartøy, til å avgjøre om flaggstaten eventuelt skal hevde sin jurisdiksjon og til å ta seg av annen kommunikasjon i forbindelse med avtalen. Så langt det er mulig, skal anmodninger kunne mottas og besvares 24 timer i døgnet.

       Ingen av høringsinstansene har innvendinger mot at Statsadvokatene i Oslo er kompetent norsk myndighet slik departementet foreslår.

       Statsadvokaten har ikke like god forutsetning for å vurdere alle de spørsmål som det legges opp til at embetet skal ha ansvaret for. Det må derfor etableres et system hvor andre myndigheter tas med i avgjørelsesprosessen på de punkter hvor dette er naturlig. Det følger av artikkel 18 at de kompetente myndigheter skal kommunisere direkte med hverandre dersom dette er praktisk mulig. Er det ikke praktisk mulig, legges det opp til at man benytter Interpols kommunikasjonskanaler via Kripos.

       Når det kommer inn en begjæring fra en annen stat om å få borde et norsk fartøy i samsvar med europarådsavtalens regler, må statsadvokaten først verifisere at det dreier seg om et norsk fartøy gjennom å kontakte NIS- og NOR-registrene. Videre bør Utenriksdepartementet og Nærings- og handelsdepartementet varsles om den innkomne begjæring, og få anledning til å uttale seg. Statsadvokaten må videre ta stilling til om det er skjellig grunn til mistanke om narkotikatrafikk ut fra de opplysninger den inngripende stat har gitt. Avgjørelsen om å tillate bruk av tvangsmidler bør statsadvokaten ta på egen hånd. Statsadvokaten skal også vurdere bevissammendraget og avgjøre om Norge skal gjøre gjeldende primær jurisdiksjon. Avgjørelsen bør tas i samråd med Utenriksdepartementet og Nærings- og handelsdepartementet. Departementet antar at det oftest ikke vil være aktuelt å gjøre gjeldende primær jurisdiksjon.

       Også ved vurderingen av om Norge skal opptre som inngripende stat må statsadvokaten ta stilling til om det foreligger skjellig grunn til mistanke. Vurderingen vil normalt bygge på etteretningsopplysninger fra narkotikapolitiet eller andre kontrollmyndigheter. For å sikre en slik bred vurdering av de hensyn som gjør seg gjeldende, bør Utenriksdepartementet og Nærings- og handelsdepartementet ha anledning til å uttale seg.

1.4.7 Taushetsplikt

       Ifølge artikkel 24 har avtalepartene taushetsplikt om alt bevismateriale og alle opplysninger en annen part har skaffet til veie, med mindre offentliggjøring er nødvendig av hensyn til avtalens anvendelse eller en eventuell etterforskning eller rettergang. Ingen av høringsinstansene mener at europarådsavtalens regler om fortrolig behandling gjør det påkrevd med lovendringer i norsk rett, og departementet foreslår ingen lovendringer.

1.4.8 Vern av den inngripende stats tjenestemenn

       Avtalens artikkel 11 nr. 3 gir regler til vern for den inngripende stats tjenestemenn som deltar i aksjoner mot et flaggstatsfartøy mistenkt for narkotikatrafikk. Det kreves ikke lovendringer i den forbindelse.

1.4.9 Økonomiske og administrative konsekvenser

       Gjennomføringen av avtalen vil antakelig få begrensede økonomiske og administrative konsekvenser. Dersom norske myndigheter gir tillatelse til bording av et norsk fartøy, vil påtalemyndigheten bli påført merarbeid. Dersom Norge hevder sin primære jurisdiksjon etter artikkel 14, må Norge dekke utgiftene til tilbakeføringen av fartøyet, mistenkte personer og bevis. Dersom Norge er inngripende stat, må Norge dekke utgiftene til aksjonen. Norge kan avslå å yte assistanse under henvisning til manglende økonomiske ressurser.

       Norge bør bestrebe seg på å bruke avtalen som et reelt våpen mot internasjonal narkotikatrafikk. Selv om departementet antar at Norge sjelden vil komme til å aksjonere etter avtalen, kan det ikke utelukkes at det vil påløpe en del utgifter fra tid til annen.