Barne- og familiedepartementet legger med dette fram forslag om ny forvaltningsordning og lovgivning for familievernet.

       Departementets siktemål er å videreføre familieverntjenesten slik den fremstår i dag. Det er en svært etterspurt tjeneste som yter viktig hjelp til mange. Familievernet representerer faglig spisskompetanse i forhold til familierelaterte problemer. Kombinasjonen av lav terskel og høy faglig kompetanse gjør familievernet til et unikt tilbud.

       Den faglige virksomheten sammenholdt med familievernets kompetanse, organisering og lederstruktur tilsier etter departementets vurdering at tjenesten i større grad er beslektet med helsetjenestene enn med sosialtjenestene.

       På denne bakgrunn vil departementet konkludere med at familievernet er å anse som en helsetjeneste, med særlig vekt på forebyggende arbeid.

       Lovforslaget innebærer at fylkeskommunen blir forvaltningsmyndighet for familievernkontorene. Departementet drøfter ulike alternativer mht. forvaltningsmyndighet. I tillegg til fylkeskommunen er Statens helsetilsyn, fylkesmannen og kommunene vurdert. Departementet har kommet til at fylkeskommunen er den instans som best kan ivareta forvaltningsansvaret for familievernet. Departementet mener at familievernet har mange likhetstrekk med de fylkeskommunale 2. linjetjenestene og bør ses i sammenheng med disse. Det er fra 1 til 6 familievernkontorer i hvert fylke. Dette gjør tjenesten etter departementets vurdering velegnet for fylkeskommunal forvaltning. Fylkeskommunen vil kunne vurdere de samlede ressursene i familieverntjenesten i fylket og bidra til å utvikle tjenesten slik at den er best mulig tilpasset brukernes behov. Fylkeskommunen gis i lovutkastet ansvar for å sørge for at familieverntjenesten finnes i fylket og på forsvarlig måte planlegge, organisere, dimensjonere og kvalitetssikre tjenesten.

       Departementet foreslår at forholdet mellom fylkeskommunen og de kirkelige kontorene skal reguleres gjennom driftsavtaler. Departementet foreslår at de kirkelige kontorene gis rett til avtale med fylkeskommunen i to år. Etter en planmessig utbygging og lokalisering av nye familievernkontorer de siste årene har familievernet etter departementets vurdering nå omtrent det omfang og den struktur det bør ha. Departementet legger derfor til grunn at avtalene vil bli videreført. Departementet vil bidra med informasjon og veiledning slik at avtaleinngåelsen kan skje så smidig som mulig og sikre at ulik eiertilknytning blir respektert.

       Familievernet finansieres i dag i hovedsak ved statlige, fylkeskommunale og kommunale midler. I tillegg kommer frivillige gaver. Utgiftsdelingen varierer betydelig fra fylke til fylke. Statstilskudd til familievernkontorene foreslås opprettholdt som et øremerket tilskudd. Departementet foreslår en finansieringsmodell der kommunale tilskudd ikke er en nødvendig forutsetning for driften.

       Når det gjelder organiseringen og virksomheten ved kontorene, så er departementets siktemål å videreføre dagens familievern, herunder tjenestens kompetanse og tverrfaglige arbeidsform. De profesjoner som i dag arbeider i familievernet, danner en god kompetanseprofil i forhold til de oppgavene som skal løses ved kontorene. Tverrfagligheten sikrer bredde i tilnærmingen til og forståelsen av problemene. I tråd med definisjonen av familievernet som en forebyggende helsetjeneste må hvert familievernkontor ha en faglig leder som tilhører helseprofesjonene - psykolog eller psykiater/lege. Sosionom med lang praksis fra familievernet og videreutdanning i familieterapi kan imidlertid også være faglig leder. Departementet foreslår at det etableres en ordning hvor sosionom etter nærmere retningslinjer kan godkjennes som faglig leder.

       Faglig leder vil være ansvarlig for behandlingsopplegget, for kompetansevedlikehold og -utvikling og for å veilede/instruere det øvrige personell. Departementet ser at enkelte kontorer av praktiske grunner fortsatt vil ha behov for en daglig/administrativ leder i tillegg til den faglige. Departementet mener imidlertid at familievernkontorene utgjør såvidt små enheter at det på sikt bør tilstrebes én leder ved hvert kontor.

       Lovforslaget inneholder regler om taushetsplikt. Det foreslås videre plikt for familievernkontorene til å føre klientjournal. Departementet vil utarbeide forskrifter om innhold og oppbevaring av journal. Familievernet arbeider med relasjonsproblemer og klienten er oftest mer enn en person; en forutsetning for god dokumentasjon av behandlingen vil derfor være at det føres felles journal for de involverte. Dette kan føre til visse problemer mht. klientenes innsynsrett; enhver har rett til innsyn i opplysninger som gjelder seg selv, men ikke uten videre i opplysninger som gjelder andre. Fellesopplysninger kan i visse tilfeller bli brukt som partsinnlegg, f.eks. i sak om barnefordeling. Den ene partens ønske om innsyn må derfor veies mot den andre partens interesse av at opplysningene ikke utleveres. Departementet forslår at det kreves samtykke for utlevering av fellesopplysninger.

       Departementet foreslår at fylkeslegen fører tilsyn med virksomheten ved familievernkontorene. På grunnlag av tilsynsfunksjonen vil fylkeslegen også være klageinstans. Også i dag har fylkeslegen tilsynsansvar for familievernet, men etter at familievernet i 1990 ble overført fra daværende Helsedirektoratet til Barne- og familiedepartementet, har dette ansvaret framstått som noe uklart.

1.1 Nærmere om lovforslaget - Forvaltningsmyndigheten, § 2

       I den debatt som har vært ført om ny forvaltningsordning for familievernkontorene har i tillegg til fylkeskommunen Statens helsetilsyn, fylkesmannen og kommunene vært antydet som mulig forvaltningsmyndighet.

       Departementet har i høringsnotatet drøftet fordeler og ulemper ved de fire alternativene.

       Høringsnotatet konkluderer med at fylkeskommunen bør ha forvaltningsmyndighet for familievernkontorene.

       Det redegjøres for høringsinstansens syn på s. 15 og 16 i proposisjonen.

1.1.1 Departementets forslag

       Departementet har kommet til at fylkeskommunen er det forvaltningsnivå som best kan ivareta familievernet.

       Hovedinnvendingene mot å legge forvaltningsnivået til fylkeskommunen har som tidligere påpekt vært at dette vil kunne medføre et ulikt tilbud fra fylke til fylke. Det er viktig at tilbudet tilpasses behovene i det enkelte fylke, og disse kan av ulike grunner variere. For det første brukes familievernkontorene primært av aldersgruppen 30-50 år, og det vil være regionale variasjoner mht. hvor stor del av befolkningen som tilhører denne aldersgruppen. For det andre er det minst like store regionale variasjoner i hvilken « kultur » som finnes for å oppsøke en slik tjeneste, fremfor å forsøke å møte familiekriser på andre måter. For det tredje, hvordan det øvrige hjelpeapparat er sammensatt, utbygget og organisert på lokalplan vil selvfølgelig også ha innvirkning på etterspørselen etter familieverntjenester.

       Tidligere forslag om forvaltning av familievernet innebar finansiering over rammetilskuddet. Det har vært uttrykt skepsis til dette ut fra en bekymring om at familievernet vil kunne bli nedprioritert i konkurranse med andre lovpålagte oppgaver. Samtidig har det vært hevdet at forebygging ofte taper i kampen om ressursene.

       Det forslaget departementet nå legger frem innebærer en sikring av familievernet gjennom lovfesting av virksomheten og øremerkede statlige tilskudd til familievernet.

       I lovforslaget gis fylkeskommunen plikt til å sørge for at familieverntjenesten finnes i fylket og på forsvarlig måte planlegge, dimensjonere, organisere og kvalitetssikre tjenesten. Dette innebærer ikke endring av den todelte eierstrukturen i familievernet - kirkelig/offentlig. Departementet legger ikke opp til at de kirkelige kontorene skal overtas av fylkeskommunen; de kirkelige kontorene skal kunne opprettholde sin nåværende eiertilknytning. Forholdet mellom fylkeskommunen og de kirkelige kontorene skal reguleres gjennom driftsavtaler. Departementet foreslår at eksisterende familievernkontorer gis rett til en avtale med fylkeskommunen i en toårsperiode fra lovens ikrafttredelse.

       Når det gjelder de familievernkontorene som i dag eies av kommuner, så finnes det etter departementets vurdering gode argumenter for at disse bør overtas av fylkeskommunen. Fylkeskommunen vil imidlertid også kunne inngå avtaler med eksisterende kommunalt eide kontorer. Eierskapet må i så fall aksepteres på linje med eierskapet for de kirkelige kontorene.

       Familievernet er bygget ut med sikte på å få en landsdekkende tjeneste med en noenlunde lik dekningsgrad i alle fylker. Familievernet har etter departementets vurdering omtrent det omfang og den struktur det bør ha og legger derfor til grunn at avtalene med fylkeskommunen vil bli videreført.

1.2 Kostnader og finansiering

1.2.1 Departementets forslag

       Departementet foreslår en finansieringsmodell der kommunal støtte ikke er en nødvendig forutsetning for driften. Statstilskuddet heves med et tilsvarende beløp som kommunene samlet yter, dvs. omlag 15 mill. kroner ifølge sist kjente regnskapstall. Det innebærer at den statlige andelen heves til ca 80 % av de totale driftsutgiftene. Trygderefusjon og andre, ikke-kommunale inntekter og tilskudd utgjør 4,5 %. Fylkeskommunene dekker som tidligere nevnt i dag gjennomsnittlig 14,6 % av utgiftene. Med den foreslåtte modellen vil fylkeskommunene måtte dekke ca 15,5 % dvs. en svak økning på landsbasis. Halvparten av fylkeskommunene dekker imidlertid i dag en større andel av utgiftene, den andre halvparten en lavere. En finansieringsmodell med delt hovedansvar mellom staten og fylkeskommunen vil være enklere og mer oversiktlig enn dagens ordning. Den utelukker imidlertid ikke at fylkeskommunene kan opprettholde eksisterende, eventuelt inngå nye, avtaler med enkeltkommuner og andre om økonomiske bidrag til familievernkontorene.

       Når statens tilskudd øker med 15 mill. kroner, vil kommunene stå enda friere enn i dag til å vurdere sin medvirkning. Det er derfor rimelig at et tilsvarende beløp trekkes ut av inntektssystemet for kommunene fra det tidspunktet forvaltningsansvaret for familievernet overføres til fylkeskommunene.

       Etter departementets vurdering vil det være mest rimelig at kommunene på overføringstidspunktet trekkes etter hva de faktisk har brukt på familievernet, dvs. etter sist kjente regnskapstall. På denne måten vil en på overføringstidspunktet ikke belaste enkeltkommuner for en utgift de tidligere ikke har budsjettert med. Etter noen år vil trekket være fordelt på samtlige kommuner etter overgangsordningen i inntektssystemet.

       Departementet er kommet til at statstilskuddet i utgangspunktet bør utmåles i forhold til fylkeskommunenes bidrag til familievernet i dag, slik at ingen fylkeskommuner vil få vesentlig endrede utgifter. Statstilskuddet til det enkelte fylke vil omtrent tilsvare det som kommunene og staten nå yter til familievernet. Sagt på en annen måte vil de midler som trekkes fra kommunene i et fylke kanaliseres tilbake til fylket via statstilskuddet. På denne måten vil den ulike statlige dekningsandelen mellom fylkene danne utgangspunkt for fordelingen av statstilskuddet. På sikt bør det bli en jevnere fordeling mellom fylkene. Det bør derfor etableres en overgangsordning.

       Når forvaltningsansvaret for familievernet legges til fylkeskommunen, er det etter departementets vurdering naturlig å reise spørsmålet om de kommunale kontorene bør overtas av fylkeskommunene. Både ut fra tjenestens art og den foreslåtte forvaltnings- og finansieringsmodell er det mye som taler for en slik løsning. Det vil gi en ryddigere struktur i tjenesten. Fylkeskommunene vil da til sammen være eiere av halvparten av kontorene, mot i dag ca en fjerdedel. Departementet foreslår at dette drøftes av fylkeskommunen og den enkelte kommunale eier med sikte på fylkeskommunal overtakelse.

       Planen for etablering av nye familievernkontorer er gjennomført, og det legges derfor ikke opp til statlig finansiering av en eventuell videre utbygging og styrking av familievernet. Den foreslåtte finansieringsordningen vil ikke medføre noen reell økning i statstilskuddet til familievernet.

       Departementet legger opp til en evaluering av finansieringsordningen etter tre år.

       Høringsinstansenes syn er gjengitt på s. 20 i proposisjonen.