1. Hovudinnhaldet i proposisjon

       I proposisjonen vert det gjort framlegg om å oppretta ei eiga klagenemnd i utlendingssaker. Nemnda, som skal bli eit domstolliknande organ, skal ta over klagesaker som i dag vert handsama i Justisdepartementet. Det vert òg m.a. gjort framlegg om ein ny regel om kollektivt vern i ein massefluktsituasjon, endringar i straffereglane i utlendingslova og framlegg om ein heimel til å delegera vedtakskompetanse til politiet.

       Under handsaminga av St.meld. nr. 17 (1994-1995) om flyktningpolitikken ba kommunalkomiteen Regjeringa vurdera enkelte sider av reglane om underhaldskravet ved familiegjenforeining. Regjeringa vil sjå desse reglane i ein breiare samanheng, og vil koma attende til Stortinget dersom ein vil føreslå lovendringar.

2. Forslag om å oppretta ei klagenemnd i utlendingssaker

2.1 Innleiing

       Eit framlegg om å overføra handsaming av klager i utlendingssaker frå Justisdepartementet til ei eiga utlendingsnemnd har vore sendt på høyring. Fleirtalet av høyringsinstansane stilte seg positive til å oppretta ei slik nemnd. Ein reknar med at dette vil gje eit betre rettsvern fordi nemnda skal vera eit domstolliknande organ.

2.2 Klageordninga i andre land

       I Danmark har ein ei eiga klagenemnd som handsamar klager over avslag på søknader om asyl. Klager over andre typar utlendingsvedtak vert handsama i Indenrigsministeriet. Nemnda har 18 dommarar og 68 medlemer på deltid. I tillegg er det lekmedlemer som er representantar for enkelte organisasjonar og departement. Sakene vert avgjorde av nemnder på fem personar med ein dommar som leiar og fire medlemer. Asylsøkjarane har rett til å møta personleg for nemnda. Søknad om opphald på humanitært grunnlag vert handsama av Indenrigsministeriet som første og einaste instans. Nemnda har ei sjølvstendig stilling og fungerer som eit domstolliknande organ. Regjeringa kan ikkje instruera nemnda i einskildsaker eller overprøva nemnda sine vedtak.

       I Finland handsamar Asylnämnden klager over avslag frå Utlänningsverket på søknader om asyl. Det er etablert enklare handsamingsreglar for klart ugrunna klager. Andre vedtak enn avslag på søknad om asyl kan ikkje påklagast. Nemnda har ein ordførar og to viseordførarar med dommarerfaring og 16 medlemer utpeikt etter framlegg frå offentlege instansar og private organisasjonar. Dei fleste sakene vert avgjorde av ein ordførar og fire medlemer. Saker av prinsipiell karakter vert avgjorde i plenum. Både asylsøkjarane og nemnda kan be om personleg frammøte. Nesten alle som ber om det, får høve til å møta personleg. Søknad om opphald på humanitært grunnlag vert handsama av Utlänningsverket som første og einaste instans. Asylnemnda har ein sjølvstendig stilling og fungerer som eit domstolliknande organ. Regjeringa kan ikkje instruera nemnda i einskildsaker eller overprøva nemnda sine vedtak.

       I Sverige handsamar Utlänningsnämnden klager over stort sett alle vedtak som er trefte i Statens Innvandrarverk. Leiarane og medleiarane i nemnda vert oppnemnde på åremål og er juristar med dommarerfaring. Lekmedlemer vert nominerte av dei politiske partia som er representerte i Riksdagen. Dei fleste sakene vert avgjorde av ein leiar åleine. Leiaren kan vedta at saka skal handsamast med to lekmedlemer. Når saka er av prinsipiell art kan den handsamast av ei stor nemnd med minst to leiarar og minst fire lekmedlemer. Nemnda sine vedtak er endelege. I nokre tilfelle kan Innvandrarverket eller nemnda leggja fram ei sak for regjeringa. Det er domstolane som gjer vedtak om utvising på grunn av straffbare handlingar. Slike vedtak kan òg bringast inn for regjeringa.

2.3 Bør det opprettast ei klagenemnd?

       Departementet viser til at eit fleirtal av høyringsinstansane er positive til framlegget om ei klagenemnd. Dei aller fleste meiner at nemnda bør handsama alle typar klagesaker og ikkje berre klager over avslag på asyl eller opphald på humanitært grunnlag. Enkelte instansar innan politiet ynskjer å oppretthalda den noverande klageordninga. Under handsaminga av St.meld. nr. 17 (1994-1995) om flyktningepolitkken uttala Høgre og Framstegspartiet seg imot å oppretta ei eiga klagenemnd.

       Departementet meiner det er fleire omsyn som talar for å oppretta ei eiga klagenemnd i desse sakene. Det er i stor grad tale om inngripande vedtak som ofte vert påklaga. Det er òg viktig at ålmenta og dei det gjeld har tillit til dei vedtaka som vert gjort. Ein reknar med at eit domstolliknande organ, uavhengig av departementet, vil kunna oppnå større tillit hos klagarane enn dagens ordning. Departementet vil verta avlasta for mange einskildsaker, men vil framleis ha eit overordna ansvar for at den gjeldande innvandringspolitikken vert følgt.

2.4 Generelle merknader til framlegget

       I høyringsbrevet vart det lagt til grunn at departementet ikkje skulle kunna instruera Utlendingsnemnda eller Utlendingsdirektoratet i einskildsaker. Den politiske styringa skulle skje gjennom lov og føresegner. Unnatak burde likevel gjerast når omsynet til tryggleiken i riket og utanrikspolitiske omsyn er inne i biletet. Departementet skulle òg kunna instruera om prioriteringa av saker. Høyringsinstansane sitt syn er gjengjeve i proposisjonen. Dei er i stor grad einige i at departementet ikkje skal kunna instruera i einskildsaker. Departementet meiner at ei slik ordning best vil sikra ein reell fridom for nemnda. På bakgrunn av høyringsuttala frå Regjeringsadvokaten har departementet vurdert om det skal ha høve til å gje generelle instruksar om skjønnsutøvinga, men er kome til at slik instruks kan gjevast gjennom føresegner. Når det gjeld utanrikspolitiske omsyn, er det berre omsyn av ein viss styrke som vert aktuelle i denne samanhangen. Det er først og fremst søknader om visum som kan vera aktuelle å avslå av utanrikspolitiske omsyn.

       Det vert gjort framlegg om at alle typar klager etter utlendingslova som i dag vert avgjort av departementet, skal overførast til nemnda. Utlendingsnemnda blir òg klageinstans i høve til lova om opphald for personar frå Bosnia-Hercegovina. Klager på avslag om norsk statsborgarskap skal framleis liggja i departementet.

       I høyringsbrevet vart det vidare føreslått at nemnda skal ha ein direktør og nemndleiarar på åremål som må fylla krava til å bli dommarar. I tillegg skal nemnda ha nemndmedlemer oppnemnde av Kongen for fire år. Vervet skal vera friviljug. Når det gjeld grunnlaget for oppnemninga av nemndmedlemene vart det gjort framlegg om to alternativ: Enten oppnemning etter nominasjon frå dei politiske partia, eller blant medlemer av dei alminnelege utvala av lagrettemedlemer og meddommarar. Høyringsinstansane er delt i synet på dette spørsmålet. Fleire instansar er opptekne av at medlemene i nemnda må ha særleg kompetanse, og nokre meiner at dei humanitære organisasjonane òg bør vera representerte. Nokre instansar advarar mot ei politisering av nemndene.

       Departementet meiner at både direktøren for nemnda og nemndleiarane skal leia nemnder til å handsama klager. Sekretariatet for nemnda skal førebu sakene. Ein reknar med at det vil vera behov for ca 100 nemndmedlemer. Departementet gjer framlegg om at nemndmedlemene skal trekkjast ut på grunnlag av dei alminnelege utvala av lagrettemedlemer og meddommarar. Dersom dei politiske partia skal oppnemna medlemene, kan dette føra til at dei som blir oppnemnde vert for nært knytta til partia. Nemndmedlemene skal kunna løysast frå sitt verv i løpet av oppnemningsperioden.

       I høyringsbrevet vart det føreslått at klagene skulle avgjerast av ei nemnd med ein leiar og to medlemer, eventuelt ei utvida nemnd når saka reiste prinsipielle spørsmål. Enkle saker kunne avgjerast av leiar eller delegerast til sekretariatet. Fleire høyringsinstansar var skeptiske til at saker skulle kunna delegerast til sekretariatet eller avgjerast av ein leiar aleine.

       Departementet viser til at mange saker vil vera relativt enkle, og held fast på dei forslaga til handsamingsform som vart sende på høyring. Det vert òg vist til at i Sverige handsamar ein nemndleiar aleine omtrent 90 % av sakene. For å fremma likehandsaming, skal eit mindretal i ei nemnd kunna krevja saka overført til ei utvida nemnd dersom eit fleirtal vil treffa vedtak som mindretalet meiner er i strid med tidlegare avgjerder.

       I høyringsbrevet vart det vidare føreslått at nemnda i særlege tilfelle skulle kunna gje klagaren høve til personleg frammøte. Nokre av høyringsinstansane meiner at alle som ønskjer det bør ha rett til å møta personleg. Andre meiner at hovudregelen bør vera personleg frammøte. Nokre meiner at det bør vera rett til personleg frammøte i asylsaker. Departementet reknar med at nemnda vil treffa om lag 6.000 vedtak årleg, herunder om lag 900 vedtak i asylsaker, og at eit fleirtal av desse vil verta handsama utan at klagaren er gitt rett til å møta personleg. Sjølv om nemnda vil bli eit domstolsliknande organ er det lagt opp til ei forvaltningsmessig handsaming på grunnlag av saksdokumenta. Departementet har likevel teke ut vilkåret om at personleg frammøte berre kan innvilgast i særlege tilfelle.

       I høyringsbrevet vart det gjort framlegg om at nemnda sine møte skulle skje bak lukka dører, og at alle som deltok i handsaminga hadde teieplikt. Få høyringsinstansar har hatt merknader til disse framlegga og dei vert vidareførte i proposisjonen. Det vert òg gjort framlegg om at nemnda kan instruera politiet om å utsetja iverksetjing av vedtak, og at staten ved nemnda skal vera rett saksøkt ved tvist om eit vedtak etter utlendingslova er gyldig. Dei aller fleste høyringsinstansar som har uttalt seg om nemnda sin rett til å instruera politiet, er einige i framlegget. Det vert stilt spørsmål ved om Regjeringsadvokaten bør opptre som prosessfullmektig i desse sakene ettersom nemnda skal vera uavhengig. Departementet meiner dette ikkje er noko problem, og viser til at nemnda er eit statleg forvaltningsorgan. Det vert føreslått ein heimel til å gje nærare føresegner om nemnda sin arbeidsform.

       Det er ikkje i tråd med den generelle forvaltingspolitiske utviklinga at så mange vedtak i einskildsaker skal treffast av departementet. Dei administrative konsekvensane av framlegget er at alle klager i utlendingssaker som i dag vert handsama av Justisdepartementet, vil bli overførte til Utlendingsnemnda. Utlendingsdirektoratet vil få nokre nye arbeidsoppgåver og uttrekking av nemndmedlemer vil føra til auka oppgåver for domstolane. Når det gjeld dei økonomiske konsekvensane, reknar ein med at Utlendingsnemnda vil ha behov for eit årleg driftsbudsjett på om lag 34 mill. kroner. Behovet i utlendingsavdelinga i Justisdepartementet vil vera om lag 8 mill. kroner, totalt 42 mill. kroner. Framlegget fører såleis til ein meirkostnad på om lag 21 mill. kroner i høve til dagens ordning. Ein reknar med at nemnda vil ha behov for om lag 66 årsverk. I samband med omorganiseringa vil 30 årsverk bli inndratt frå departementet.

Komiteen sine merknader

       Komiteen sitt fleirtal, alle unnateke medlemene frå Høgre og Framstegspartiet, går inn for at det skal opprettast ei eiga klagenemnd for visse utlendingssaker. Nemnda skal handsama klager på vedtak fatta av Utlendingsdirektoratet der ein søknad om asyl er innvilga med opphald på humanitært grunnlag, eller der søkjaren verken vert innvilga asyl eller opphald på humanitært grunnlag. Alle andre saker vert liggjande utanfor nemnda sitt arbeidsområde. Den uavhengige klagenemnda skal vera eit domstolsliknande organ og skal kallast Flyktningnemnda. Avgjerder i nemnda er forvaltningsvedtak og kan bringast inn for ordinære domstolar på vanleg måte.

       Fleirtalet merkar seg at eit av hovudpoenga med Regjeringa sitt forslag om ei eiga klagenemnd i utlendingssaker er å gje asylsøkjarar betre rettsvern. Etter fleirtalet sitt syn vil ei eiga flyktningnemnd slik fleirtalet føreslår, ivareta dette ynskjet. Fleirtalet meiner at ei eiga flyktningnemnd slik fleirtalet føreslår, vil gje asylsøkjarar betre rettsvern enn ordninga ein har i dag.

       Fleirtalet vil visa til at våre granneland har liknande klageordningar. Sams for desse er at nemndene har ei sjølvstendig stilling og fungerer som domstolsliknande organ.

       Fleirtalet viser til St.meld. nr. 35 (1991-1992) om staten sin forvaltnings- og personalpolitikk, der det vert trekt opp klåre liner for at departementa i hovudsak skal vera sekretariat for politisk leiing og utøva leiing av sektorpolitikken på departementet sitt ansvarsområde. Dette slutta Stortinget seg til gjennom Innst.S.nr.63 (1991-1992). Oppretting av ei eiga Flyktningnemnd vil avlasta departementet for ei rad enkeltsaker og difor vera i tråd med dette.

       Skal ei klagenemnd få den tilliten ein ynskjer, må ho etter fleirtalet sitt syn vera så sjølvstendig som råd er. Dette får verknad både for høvet til å instruera/påverka og for samansetjinga av nemnda.

       Fleirtalet er samd i at nemnda ikkje skal kunna instruerast korkje om lovtolking, skjønsutøving eller i einskildsaker. Skal nemnda vere uavhengig, må den politiske styringa avgrensast.

       Dersom Storting eller regjering er usamd i avgjerder tekne i domstolane, kan ein føreslå endringar av lover eller føresegner. Det same styringssystemet bør etter fleirtalet sitt syn gjerast gjeldande for Flyktningnemnda og avgjerder tekne der. Det vil etter fleirtalet sitt syn formalisera, synleggjera og ansvarleggjera Stortinget og Regjeringa si styring av dette saksfeltet. Det konstitusjonelle ansvaret vil framleis liggja hjå justisministeren.

       Fleirtalet ser at oppretting av ei flyktningnemnd vil endra rolledelinga mellom Utlendingsdirektoratet og departementet. Fleirtalet vil difor føreslå at heller ikkje Utlendingsdirektoratet skal kunna instruerast om lovtolking, skjønsutøving, eller avgjerder i einskildsaker innanfor Flyktningnemnda sitt arbeidsområde. Fleirtalet meiner at direktør og nemndsleiar må fylla krava for å bli dommar, og at dei vert tilsette på åremål. Vervet som nemndsmedlem skal vera friviljug.

       Fleirtalet vil visa til at høyringsbrevet gjorde framlegg om to alternativ for oppnemning av nemndsmedlemer: enten oppnemning etter nominasjon frå dei politiske partia, eller blant medlemer av dei alminnelege utvala av lagrettemedlemer og meddomarar. Fleirtalet vil velja ei tredje løysing: Oppnemning etter forslag frå Justisdepartementet/Utanriksdepartementet og frå Den norske Advokatforening/Juristforbundet/humanitære organisasjonar som arbeider innafor området som gjeld asyl- og flyktningepolitikk. Oppnemninga skal skje av Kongen i statsråd, og samansetjinga skal vera slik at alle kategoriar er representerte.

       Ved ei oppnemning som fleirtalet her føreslår, sikrar ein seg både at nemnda får særleg kompetanse og at ein ivaretek kravet til at nemnda får ei fri stilling. Ved at medlemene vert oppnemnde etter forslag frå ulike organisasjonar og ikkje ved direkte representasjon frå desse, unngår ein òg at organisasjonane kjem i ei uheldig dobbeltrolle. Den oppnemningsmodellen fleirtalet føreslår bind ikkje organisasjonane, og organisasjonane vert ikkje knytta til vedtak i nemnda. Føresetnaden for fri kritikk og debatt vert difor ikkje endra, slik enkelte høyringsinstansar er redd for.

       Fleirtalet vil gå inn for at klagar, saman med advokat, får rett til å møta personleg for nemnda. Klagar skal òg har rett til innsyn i dokument som blir brukt som vedtaksgrunnlag. Dette vil etter fleirtalet sitt syn auka nemnda sitt truverde. Det skal vera ein hovudregel at avgjerder skal bli fatta i samla nemnd. Det skal likevel vera høve til å avvisa åpenbart ugrunna søknader for nemndshandsaming, slik tilfellet er i grannelanda våre.

       Endringane fleirtalet gjer i høve til forslaget frå Regjeringa er til dels store. Desse endringane reiser ein del problemstillingar som ikkje er omtala i framlegget frå Regjeringa. Forslaget frå fleirtalet fører til at ankehandsaming etter utlendingslova vert splitta på to ulike instansar. Det må difor avklarast kva økonomiske og administrative fylgjer dette får. Det må og avklarast kva lovparagrafar som skal gjelda for dei ulike instansane. Når klagaren får rett til å møta i Flyktningnemnda er det grunn til å tru at satsane som gjeld for fri rettshjelp ikkje er tilstrekkeleg og at også dette må vurderast.

       Med så store endringar som fleirtalet gjer framlegg om i høve til forslaget frå Regjeringa, er det etter fleirtalet sitt syn rett å sende saka attende til Regjeringa for nærare avklaring og ny vurdering med bakgrunn i merknadene frå fleirtalet. Fleirtalet er kjend med at fleire av nabolanda våre i desse dagar evaluerar ordningane sine. Fleirtalet vil be departementet vurdera dei erfaringane desse landa gjer, og ta dette med i vurderinga for kva ordning vi skal ha her i landet. Før saka kjem attende til Stortinget må dei nye forslaga frå Regjeringa ut på høyring på vanleg måte.

       Fleirtalet legg fram følgjande forslag:

       « Stortinget ber Regjeringa leggja fram eit forslag om å etablera ei Flyktningnemnd i tråd med fleirtalet sine merknader i Innst.O.nr.24 (1996-1997). »

       Komiteen sine medlemer frå Arbeidarpartiet viser til forslaget frå departementet om ei eiga klagenemnd for alle utlendingssaker. Desse medlemene meiner i utgangspunktet at dette hadde vore den beste måten å organisera dette arbeidsfeltet på. Forslaget frå Regjeringa samlar all klagehandsaming på ein stad. Dessutan hadde ein fått avlasta departementet med arbeidet med ei rad einskildsaker. For organ som i dag er fagleg underordna departementet, i dette tilfellet UDI og politiet, ville det òg vera ein fordel å halda seg til eitt overordna klageorgan.

       Departementet sitt framlegg er grunngjeve med to hovedomsyn: auka rettstryggleik og det generelle målet om i størst mogleg grad å leggja einskildsakshandsaming utanfor departementet. Dette siste vil styrkja departementet si rolle i meir overordna politikkutvikling og som sekretariat for den politiske leiinga.

       Framlegget frå Regjeringa samlar som nemnt all klagehandsaming på ein stad, noko som ville ført til auka rettstryggleik for alle søkjarar på utlendingsfeltet. Langt fleire sakstypar enn asylsakene byr på vanskelege avvegingar og vurderingar der rettstryggleiksomsyna er svært viktige å ivareta. Sjølv om rettstryggleiken også med dagens klagehandsaming i departementet må sjåast på som god, ville det vera ønskjeleg om den auka rettstryggleiken som ei nemndsordning vil innebæra, kunne gjelde alle. Asylsakene utgjer for tida om lag ein fjerdedel av det samla antall klagesaker.

       Departementet føreslår at nemnda skal setjast saman av medlemer trekt ut frå det vanlege utvalet av lagrettemedlemer og meddomarar. Desse medlemene meiner det hadde vore den samansetjinga som best hadde ivareteke nemnda sin nøytralitet og ynskje om klagenemnda som eit domstolliknande organ.

       Desse medlemene konstaterer at det ikkje er fleirtal for det Regjeringa har føreslått. Desse medlemene fremmer difor ikkje Regjeringa sine opprinnelege forslag, men har slutta seg til forslaget om ei eiga klagenemnd i asylsaker. Dette forslaget imøtekjem etter desse medlemene sitt syn hovudargumentet for ei eiga klagenemnd i alle utlendingssaker, nemleg betra rettsvern for asylsøkjarar. Fleirtalsforslaget avlastar òg i noko mon departementet for einskildsaker.

       Komiteen sine medlemer frå Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristeleg Folkeparti har merka seg at departementet argumenterer for ei eiga utlendingsnemnd langs to liner: Departementet bør i størst mogleg utstrekning frigjerast frå sakshandsaming av einskildsaker, og utlendingane sin rettstryggleik bør styrkast.

       Desse medlemene ser at det kan vere ønskjeleg at departementet vert frigjort frå einskildsakshandsaming, men vil streke under at rettstryggleik for asylsøkjarane er det heilt overordna omsynet for å opprette ei eiga ankenemnd for enkelte utlendingssaker. Det avgjerande for rettstryggleiken vil vere om dei spørsmåla sakene reiser blir betre opplyst, om like saker vert handsama likt, om asylsøkjaren får lagt fram si sak på ein meir direkte måte, om menneskerettsaspekta vert betre ivaretatt og om dei som tek avgjerdene har ein betre kompetanse.

       Komiteen sine medlemer frå Senterpartiet ser at det også finst argument mot sjølve prinsippet om ei eiga utlendingsnemnd. Utlendingslova er ei vid rammelov, føresegnene er òg i vid mon kan-reglar, slik at det er eit klårt rom for politiske vurderingar for dei som skal ta dei einskilde avgjerdene. Desse medlemene vil difor streke under at Regjeringa ikkje skal kunne fråskrive seg ansvaret for utøvinga av utlendingspolitikken. I denne samanhangen er samansetjinga av nemnda viktig. Ein annan måte å ivareta dette omsynet på er å nytte eit styringssystem for utlendingsnemnda likt det ein har for domstolane, der Storting og regjering kan føreslå endringar av lover og føresegner, dersom det ikkje er semje om avgjerdene.

       Desse medlemene innser at det kan vere vanskeleg å finne ei nemndløysing som maksimalt ivaretek begge dei nemnde omsyna: rettstryggleik for asylsøkjarane og at Regjeringa ikkje skal kunne fråskrive seg det politiske ansvaret. Desse medlemene meiner at nemndløysinga som er foreslått i Ot.prp. nr. 38 (1995-1996) , ikkje ivaretek desse omsyna godt nok. Nemndløysinga som fleirtalet går inn for, ivaretek det overordna omsynet og rettstryggleiken for klagaren på ein god måte, samtidig som nemndsamansetjing og styringssystem plasserer ansvar hjå Regjeringa.

       Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet kan ikke slutte seg til forslaget om en egen klagenemnd for utlendingssaker.

       Disse medlemmer vil på prinsipielt grunnlag gå mot at Regjeringen på en slik måte fraskriver seg et ansvar som etter disse medlemmers mening er og bør være Regjeringens. En utvikling i den retning at Regjeringen overfører belastende og vanskelige saker til ulike nemnder, vil føre helt galt avsted.

       Disse medlemmer vil vise til at dagens utlendingslov på mange måter er en utpreget fullmaktslov som gir betydelig rom for skjønn både i utforming av forskrifter og med hensyn til konklusjon ved den enkelte avgjørelse. Samtidig er konsekvensen for den eller de berørte av vidtrekkende betydning - ofte om vedkommende får permanent oppholdstillatelse i Norge eller må reise fra landet.

       Det kan ikke benektes at utlendingsloven og praktiseringen av denne er kontroversiell og politisk omstridt. Derfor er det i slike spørsmål konstitusjonelt avgjørende at Regjeringen står politisk ansvarlig overfor Stortinget for praktiseringen av utlendingsloven.

       Disse medlemmer vil peke på at dagens førsteinstans for behandling av utlendingssaker, UDI, fortsatt vil inneha denne rollen. Dessuten vil en utlendingsnemnd også langt på vei ha en forvaltningsmessig fri stilling på linje med et direktorat. Disse medlemmer kan på denne bakgrunn konstatere at så vel førsteinstans- som ankebehandlingen av en politisk omstridt utlendingslov etter forslaget skal foretas at to « direktorater » uten at Justisdepartementet eller Regjeringen på noe tidspunkt er direkte politisk ansvarlig for den enkelte beslutning.

       Disse medlemmer er av den oppfatning at Justisdepartementet eller et annet ansvarlig departement, eventuelt Kongen i Statsråd, i prinsippet alltid skal kunne være siste ankeinstans for forvaltningsavgjørelser når de har vidtrekkende følger for dem de gjelder.

       Disse medlemmer viser for øvrig til at heller ikke domstolene i særlig grad kan påkalles for å fortolke utlendingsloven gjennom rettsavgjørelser i det enkelte tvistemål. I denne sammenheng vil disse medlemmer spesielt henvise til Høyesteretts dom i Rt-1995-72 der domstolen påpeker at utlendingslovens skjønnsmessige karakter vanskeliggjør en rettslig overprøving av de forvaltningsmessige avgjørelser.

       Disse medlemmer har ellers merket seg at den foreslåtte klagenemnd gjennom sin sammensetning vil fremstå som langt på vei en domstol og skape inntrykk av å ha en domstols uavhengighet og integritet. Samtidig fastslås det entydig i proposisjonen at nemnden kun skal være et forvaltningsorgan og er skjermet for instruksjon bare som hovedregel. Blant annet slås det klart fast at Justisdepartementet ønsker å instruere klagenemnden om prioritering av saker.

       Disse medlemmer kan således fastslå at den foreslåtte klagenemnd langt på vei er en hybrid mellom en domstol og et forvaltningsorgan.

       Disse medlemmer frykter at den foreslåtte ordning med en uavhengig klagenemnd i realiteten vil føre til mindre rettssikkerhet og konstitusjonelt ansvar, og vil redusere Stortingets, opinionens og pressens muligheter for å føre kontroll med Regjeringens praktisering av norsk flyktningepolitikk.

       Disse medlemmer kan ikke se at flertallets forslag kommer i noen vesentlig annen stilling enn Regjeringens forslag i forhold til de prinsipielle innvendinger disse medlemmer har til forslaget om en egen nemnd. Disse medlemmer vil derfor gå imot pkt. B i forslag til vedtak.

       Komiteen sine medlemer frå Sosialistisk Venstreparti og Kristeleg Folkeparti meiner utøvinga av den generelle utlendingspolitikken er Regjeringa sitt politiske ansvar. Desse medlemene vil derfor avvise eit generelt forslag om utlendingsnemnd slik Regjeringa har føreslått det.

       Desse medlemene meiner likevel at det er gode argument for ei eiga asylnemnd. Retten til politisk asyl er ein rett i høve til internasjonale plikter. Dersom asylsøkjaren har eit vernebehov i medhald av flyktningkonvensjonen, skal han sikrast vern. Amnesty i Noreg uttrykkjer i si høyringsuttale otte for tilløp til å underleggje flyktningkonvensjonen og flyktningomgrepet der politisk styring. Amnesty går derfor inn for ei uavhengig klagenemnd med særskilt kompetanse, der det vert føresett rett til personleg frammøte og innsyn i alle dokument som vert brukte som vedtaksgrunnlag.

       Desse medlemene viser til dei prinsipielt ulike grunnlag for avgjerder som gjeld asylsøknader og utlendingssaker elles.

       Regjeringa har på 90-talet praktisert lova slik at det berre er som unnatak at nokon får politisk asyl. Noreg gjev politisk asyl så sjeldan at Høgkommissæren for flyktningar har bede om å få gjere ein gjennomgang av den norske praksisen. I Noreg får dei fleste som får opphald på grunnlag av søknad om asyl, opphald på humanitært grunnlag. Etter lova har styresmaktene plikt til å vurdere slikt opphaldsgrunnlag dersom ein gjev avslag på søknad om politisk asyl. Det er difor naturleg å sjå politisk asyl og opphald på humanitært grunnlag under eitt, slik at ei klagenemnd også vurderer opphald på humanitært grunnlag. Desse medlemene vil difor gå inn for ei utvida asylnemnd slik mellom anna NOAS, Amnesty og Norsk Folkehjelp ønskjer.

       Desse medlemene meiner at ei eiga asylnemnd vil kunne styrke asylsøkjarane sin rettstryggleik ved å sikre at vurdering av vernebehov i medhald av konvensjonen ikkje skal kunne underleggjast politisk styring. For å oppnå ei slik styrking av rettstryggleiken, vert det heilt avgjerande korleis asylnemnda blir sett saman, og kva reglar ein legg til grunn for sakshandsaminga.

       Det er ein føresetnad at nemndhandsaming skal kunne bringast inn for Sivilombodsmannen og for dei ordinære domstolane.

       Desse medlemene meiner vidare at asylsøkjarane sin rettstryggleik bør styrkast ved å betre vedtaksgrunnlaget og opplysninga av den enkelte sak i første instans. Desse medlemene meiner at politiavhøyr bør gjerast i nært samarbeid med utlendingsforvaltninga, og at UNHCR sine retningsliner skal tilleggjast vesentleg vekt.

       Dei fleste som har uttala seg om framlegget og som har stødd tanken om ei eiga asylnemnd har lagt vekt på at asylsøkjaren måtte ha ein rett til å møte sjølv i nemnda og leggje fram saka si. I handsaming av søknader om asyl/opphaldsløyve på humanitært grunnlag står ofte spørsmålet om truverdet til asylsøkjaren sentralt. Asylsøkjaren si eiga munnlege forklaring må difor vere viktig i ei grundig og uavhengig opplysing av saka. Den einskilde asylsøkjar skal difor ha rett til å møte personleg i nemnda.

       Avgjerande for rettstryggleiken er og det at dei som skal ta avgjerdene har den naudsynte kompetansen. Desse medlemene stiller seg uforståande til medlemene frå Arbeidarpartiet sin argumentasjon for å bruka vanlege lagrettemenn der dei seier at det sjeldan vert stilt spørsmål ved denne gruppa sin nøytralitet. I dette spørsmålet er det ikkje nøytraliteten som er problemet, men kompetansen.

       Framlegget frå departementet går ut på å opprette ein domstolsliknande nemnd for å handtere spesielle saker - saker som krev ein særleg innsikt. Dei aller fleste høyringsinstansane har understreka at dei som skal sitje i asyl- eller utlendingsnemnd må ha særleg innsikt i flyktningespørsmål.

       Desse medlemene deler dette synet og vil vise til klageordninga i Danmark der ei eiga nemnd - Flygtningenævnet - handsamar klager i asylsaker. Denne nemnda er sett saman av representantar frå sentrale statsmakter, frå Dansk Flyktningehjælp og frå Advokatrådet. Desse medlemene meiner ei slik samansetjing sikrar både naudsynt kompetanse og breidde i erfaringsbakgrunn innanfor saksfeltet, noko som er viktig for å få fram alle relevante sider av ei sak. Regjeringa kan korkje instruere nemnda i einskildsaker eller overprøva nemnda sine vedtak, men Folketinget kan ved lov fastsetje kriterier for nemnda sine avgjerder. Desse medlemene meiner ei slik ordning sikrar reelt sjølvstende for nemnda, samstundes som lovgjevar har eit generelt, overordna styringsansvar. Samstundes er asylsøkjaren gitt rett til å møte i nemnda. At asylsøkjaren har ein personleg rett til å møte for å leggje fram saka si er viktig og naudsynt av omsyn til rettstryggleiken for asylsøkjaren. Etter desse medlemene si meining ville ei nemnd etter den danske modellen vera ønskjeleg òg i Noreg.

       Det er viktig at nemnda sine medlemer har spesiell kunnskap om flyktningerett, landkunnskap og generell kunnskap om flyktningetilhøve. Slik vil nemnda lettare kunne gjere ei nyansert og grundig vurdering av saka, og sikre at alle sider av saka kjem fram. Ved den samansetjinga som er føreslått av fleirtalet, vil desse omsyna verte ivaretekne.

       Desse medlemene er av den oppfatning at alle saker skal avgjerast av ei fulltalig nemnd. Det skal ikkje vere høve til å delegere avgjersler til leiar eller sekretariat. Klagesaker vil alltid ha eit moment av kompleksitet i seg. Det vil òg vere ulike syn mellom medlemene om ei sak inneheld slike vesentlege tvilsspørsmål som gjer at den ikkje bør verte underlagt forenkla sakshandsaming.

       Forvaltningslova sine regler om sakshandsaming og partsrettar bør gjelde også for nemnda og partane i saka.

       Desse medlemene meiner det er viktig å avgrense nemnda sine oppgåver til saker som gjeld naudsynt vern etter flyktningkonvensjonen eller liknande grunnar. Desse medlemene vil peike på at andre utlendingssaker skal underleggjast politisk styring. Det gjeld visumavgjerder, opphaldsløyve for studentar for å bu hos familie i Noreg, vitjingsvisum, arbeidsløyve o.a. spørsmål. Det gjeld òg spørsmål om opphald på humanitært grunnlag når dette grunnlaget er anna enn trong til vern, såleis vil tilknyting til riket eller familieband vere slike omsyn der det er rimeleg at det politiske skjønet er avgjerande. Derfor bør slike avgjersler kunne ankast inn for Justisdepartementet.

       Komiteen sin medlem frå Sosialistisk Venstreparti ser vesentlege argument mot sjølve prinsippet om ei eiga utlendingsnemnd i den form Regjeringa gjer framlegg om. Utlendingslova er ei vid rammelov, føresegnene er òg i vidt mon kan-reglar, slik at det er eit klårt rom for politiske vurderingar for dei som skal ta dei einskilde avgjerdene, jf. første ledd i § 2 i lova:

       Denne medlemen finn grunn til å gjere merksam på at Høgsterett i ein dom om utvising i 1995 jf. Rt-1995-72 , grunngjev ei avgjerd med at Høgsterett ikkje finn det rett å overprøve det skjønet departementet har utøvd med si avgjerd. Høgsterett viser i den samanhangen til Ot.prp. nr. 46 (1986-1987) om utlendingslova, der departementet skriv at

       Dette synet sluttar Høgsterett seg til. Denne medlemen kan forstå at Høgsterett meiner det ikkje er ei domstolsoppgåve å tolke kan-reglar der skjønet i særleg grad skal byggje på « skiftende politiske signal » og vil i denne samanhangen vise til NOU 83:47 s. 240, om fremmedlova, som det er referert frå i den nemnde høgsterettsdommen:

       Denne medlemen viser òg til at Fremmedlovutvalget foreslo at forskriftene til utlendingslova burde handsamast av Stortinget, fordi lova var ei så vid rammelov.

       Denne medlemen ønskjer ein annan utlendingspolitikk, men det betyr ikkje at denne medlemen ønskjer ein situasjon der Regjeringa skal kunna fråskrive seg ansvaret for utøvinga av utlendingspolitikken. Regjeringa sitt ansvar for kontroll og styring også med einskildsaker blir særleg viktig etter som domstolane berre i svært avgrensa grad kan føre kontroll med avgjerdene fordi lova er så skjønsprega.

3. Andre forslag til endringar i utlendingslova

3.1 Ny § 8a

       I proposisjonen vert det gjort framlegg til reglar om kollektivt vern som er ei ordning Stortinget har slutta seg til gjennom handsaminga av St.meld. nr. 17 (1994-1995) om flyktningpolitikken. Kollektivt vern skal nyttast i massefluktsituasjonar, der personar frå vedkommande område vert gjeve vern på grunnlag av ei gruppevurdering. Dei får arbeids- eller opphaldsløyve som ikkje dannar grunnlag for busetjingsløyve i inntil tre år. Er behovet for vern framleis til stades, vert det gjeve eit nytt løyve som kan danna grunnlag for busetjingsløyve. Etter eit år med denne typen løyve vert det gjeve busetjingsløyve og retur etter dette tidspunkt vil berre kunna skje på friviljug basis. Søknader om asyl skal kunna stillast i bero i inntil tre år frå det tidspunkt søkjaren fekk løyve første gong. Søknader som er stilte i bero skal berre takast under handsaming dersom søkjaren uttrykkeleg ber om det. I lov av 30. juni 1995 nr. 48 om mellombels arbeids- eller opphaldsløyve til personar frå Bosnia-Hercegovina er det gitt ein tilsvarande heimel.

       Ei rekkje høyringsuttaler er gjengjeve i proposisjonen. Ingen høyringsinstansar har uttalt seg mot at kollektivt vern vert innført. Det er særleg to punkter i framlegget som vert kommentert: kor lang tid det skal gå før det berre vert snakk om friviljug retur, og kor lenge ein asylsøknad skal kunna stillast i bero. Dei fleste meiner at tre pluss eitt år som føreslått er for lenge. Departementet viser til handsaminga i Stortinget av flyktningemeldinga der fleirtalet gjekk inn for tre pluss eitt år. Fleire høyringsinstansar ønskjer at asylsøknadene skal handsamast på eit tidlegare tidspunkt enn etter departementet sitt framlegg. Også her viser departementet til fleirtalet sitt standpunkt under handsaminga av stortingsmeldinga.

       Nokre høyringsinstansar meiner at det bør gjevast retningslinjer for når det ligg føre ein massefluktsituasjon. Departementet meiner at det er Regjeringa som må ta stilling til dette i samråd med FNs høgkommissær for flyktningar.

       Departementet er einig i uttalen frå Politiets Overvåkingstjeneste om at det av tryggingsmessige grunnar er viktig at det på eit tidspunkt blir gjort ei individuell vurdering av søkjarane. Dette omsynet kan ivaretakast når det vert søkt om busetjingsløyve dersom det ikkje er gjort tidlegare. Departementet strekar under at det ikkje er tale om noko snevrare rett til familiegjenforeining i ein massefluktsituasjon enn elles, men tvert imot ein utvida rett. Det vil bli gjort framlegg til endringar i føresegnene om dette. Retten til familiegjenforeining for personar med kollektivt vern vil gjelda den same personkretsen som elles, og utan at det vert stilt krav om sikra underhald. Det kan òg vera aktuelt å opna for gjenforeining med fjernare familiemedlemer. Departementet vil òg sjå på reglane for familiegjenforeining for andre utlendingar.

Komiteen sine merknader

       Komiteen syner til at dette spørsmålet vart drøfta i samband med St.meld. nr. 17 (1994-1995), jf. Innst.S.nr.180 (1994-1995) og i mellombels lov om arbeids- eller opphaldsløyve til personar frå Bosnia-Hercegovina, jf. Ot.prp. nr. 13 (1994-1995) og Innst.O.nr.67 (1994-1995). Komiteen syner til dei politiske partia sine merknader i desse sakene, der det framgår at komiteen sitt fleirtal, medlemene frå Arbeidarpartiet og Høgre, slutta seg til departementet sitt framlegg om opphald på kollektivt grunnlag i massefluktsituasjonar med rett til opphalds- eller arbeidsløyve i inntil tre år medan asylsøknadane vart stilt i bero. Dersom behovet for vern famleis var til stades etter tre år skulle det gjevast nytt løyve i ytterlegare eitt år og dette løyvet kunne danna grunnlag for busetjingsløyve. Medlemene frå Senterpartiet, Kristeleg Folkeparti og Sosialistisk Venstreparti støtta òg ei ordning med kollektivt vern, men gjekk inn for ei to-års grense istadenfor ei tre-års grense. Framstegspartiet gjekk prinsipalt imot å innføra ei ny ordning med vern på kollektivt grunnlag. Subsidiært gjekk dei inn for at personar frå Bosnia-Hercegovina, som hadde opphald utan at asylsøknaden deira var handsama då lova vart vedteke, skulle få mellombels opphald, men med ei grense på sju år istadenfor tre. Under handsaminga av lova om mellombels opphald for personar frå Bosnia-Hercegovina vart ordninga vedteke i tråd med fleirtalet si innstilling.

       På denne bakgrunn vil komiteen sitt fleirtal, medlemene frå Arbeidarpartiet og Høgre, slutta seg til departementet sitt framlegg til ny § 8 a.

       Komiteen sitt mindretal, medlemene frå Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristeleg Folkeparti, går framleis inn for ei toårs grense istaden for ei tre-års grense og gjer framlegg til endring av § 8 a tredje og fjerde ledd i samsvar med dette.

       Desse medlemene viser til at vi no har fått ei viss erfaring når det gjeld reglane for mellombels arbeids- eller opphaldsløyve i ein situasjon der det er trong for kollektivt vern. Det gjer det naudsynt å gjere nokre endringar i lovgjevinga om kollektivt vern i høve til dei reglane som vart gjevne i mellombels lov om arbeidsløyve eller opphaldsløyve til personar frå Bosnia-Herzegovina.

       Desse medlemene vil prinsipalt gå inn for at ein òg i ein massefluktsituasjon skal ta sikte på å handsama søknader om asyl/opphald på humanitært grunnlag så raskt som mogleg, slik at den einskilde raskast mogleg skal få avklara situasjonen sin. Desse medlemene aksepterer at det i massefluktsituasjonar kan vere vanskeleg å handsame einskildsøknader innan rimeleg tid, og finn ordninga med mellombels vern i den perioden akseptabel. Men desse medlemene vil understreke at søknader om asyl ikkje skal kunne leggjast til side i meir enn 2 år frå første gong asylsøknaden vart fremja.

       Desse medlemene meiner òg at det ikkje kan utelukkast at utlendingar i ein massefluktsituasjon kan koma inn under reglane i flyktningekonvensjonen. Desse medlemene vil difor fremje eit tilleggg i § 8 a, andre ledd andre punktum som da vil lyde:

       « Dette innebærer at utlendingen gis flyktningestatus etter FNs flyktningekonvensjon eller arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse etter § 8 annet ledd. »

       Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet går imot forslaget om vern på kollektivt grunnlag, og vil følgelig stemme imot § 8 a.

3.2 Endring av § 12 tredje ledd

       Departementet føreslår å gi heimel til ved føresegn å leggja rett til å innvilga søknader om busetjingsløyve til politiet. I medhald av § 6 kan Kongen ved føresegner i dag leggja rett til å innvilga første gongs løyver og fornyingar til politiet. Nokre søknader om busetjingsløyve er svært kurante, og det vert difor gjort framlegg om at den same heimelen òg skal omfatta slike løyve. Bakgrunnen for framlegget er å redusera handsamingstida. Fleire høyringsinstansar stør framlegget.

Komiteen sine merknader

       Komiteen stør forslaget. Redusert handsamingstid er ein fordel for søkjar. Komiteen merkar seg at endringane i føresegnene vil verta sende på høyring.

3.3 Endring av § 13 og § 18 andre ledd

       I § 13 er det gitt heimel for tilbakekall av opphaldsløyve, arbeidsløyve og busetjingsløyve m.a. dersom utlendingen medvete har gitt feil opplysningar eller ikkje har sagt frå om tilhøve som er vesentlege for vedtaket. Det vert gjort framlegg om at sak om tilbakekalling av løyve alltid skal starta i Utlendingsdirektoratet, sjølv om nemnda i utgangspunktet har gitt løyvet. I § 18 andre ledd er det gitt heimel for å tilbakekalla asyl på grunn av endra tilhøve i heimlandet, gjenerverv av heimlandet sitt pass eller at asyl er gitt på feil grunnlag. Det vert gjort framlegg om at Utlendingsdirektoratet også skal handsama slike saker som førsteinstans. Svært få høyringsinstansar har uttalt seg til framlegget.

Komiteen sine merknader

       Komiteen er samd i at det må vera høve til å trekkja attende løyve gjeve på feil grunnlag eller dersom tilhøva i heimlandet har endra seg. Komiteen stør forslaget om at Utlendingsdirektoratet skal vera førsteinstans.

3.4 Endring av § 17 siste ledd

       Utlendingsdirektoratet gjorde i sin høyringsuttale framlegg om at mellombels arbeids- eller opphaldsløyve skal kunne gjevast etter at asylsaka er endeleg avslått når iverksetjinga av vedtaket må utsetjast. Slikt løyve kan i dag gjevast før saka er avgjort dersom det vil ta noko tid å få eit vedtak t.d. på grunn av situasjonen i heimlandet. Direktoratet viser til at returhindringar òg kan inntreffa etter at avslag på asylsøknad er gitt. Departementet er einig i dette, og føreslår ein regel om mellombels løyve i § 17 med ein noko anna ordlyd enn direktoratet sitt framlegg. Departementet viser til at det ein oppnår ved ein slik regel er å formalisera utlendingen sitt opphald i landet i tidsrommet frå endeleg vedtak til iverksetjing finn stad.

Merknader frå komiteen

       Komiteen sitt fleirtal, medlemene frå Arbeidarpartiet, Høgre og Framstegspartiet, vil syna til at utgangspunktet er at vedtak om avslag skal iverksetjast enten ved at utlendingar reiser frå landet friviljug eller ved uttransportering. Fleirtalet er kjent med at dette i ein del tilfelle ikkje er mogleg. Asylsøkjarar som har fått avslag, men der retur på det gitte tidspunktet ikkje er mogleg, har ofte ingen formell opphaldsstatus. Fleirtalet er samd i at det vert opna for å gi personar i ein slik situasjon eit formelt opphaldsgrunnlag. Det er ein fordel både for den det gjeld og det norske samfunn at utlendingar som er her i landet, og som ikkje kan returnera til heimlandet, har lovleg opphald i tida det gjeld.

       Eit anna fleirtal, medlemene frå Arbeidarpartiet og Høgre, vil presisera at denne regelen kun skal nyttast når ein reknar med at tilhøva som umogleggjer iverksetjing er av forbigåande art. Er situasjonen meir permanent og utan overskueleg betring, må søknaden handsamast på nytt.

       Komiteen sine medlemer frå Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristeleg Folkeparti vil understreke at alle som oppheld seg lovleg i Noreg skal ha ein opphaldsstatus. Desse medlemene meiner at asylsøkjarar som ikkje kan sendast tilbake til heimlandet anten fordi det er for utrygt eller fordi heimlandet ikkje vil ta imot avviste asylsøkjarar, treng vern, mellombels eller varig. Desse medlemene meiner det derfor ikkje burde vere trong for eit tillegg i § 17 om mellombels opphalds- eller arbeidsløyve for asylsøkjarar som har fått avslag som for tida ikkje blir sett i verk. Når styresmaktene praktiserer utlendingslova slik at denne situasjonen likevel finn stad, meiner desse medlemene at regelen i § 17 bør utformast som ein skal-regel, ikkje ein kan-regel.

       Desse medlemene kan ikkje vere samde i at ein person med avslag som bur i mottak og ikkje har tilbod om arbeid, korkje har trong for opphaldsløyve eller arbeidsløyve. Desse medlemene meiner at eit menneskje som har vore på flukt i noko tid i regelen treng å ha størst mogleg oversikt over kva som kan skje i den næraste framtida. Desse medlemene viser til Innst.O.nr.54 (1995-1996) der fleirtalet i komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet og Høgre, uttala:

       Desse medlemene kan ikkje sjå at framlegget til endring i § 17, med merknadene i Ot.prp. nr. 38 (1995-1996) , samsvarar med dette. Desse medlemene vil gjere framlegg om å byte ut « kan » med « skal som hovedregel » i § 17 siste ledd andre punktum.

       Desse medlemene viser til brev frå Justisdepartementet til komiteen i april der det går fram at det i dag oppheld seg fleire hundre menneske i Noreg som er ramma av dei omstenda som lovendringa her gjeld. Nokre av dei har levd i denne uvissa i årevis. Desse medlemene meiner det er viktig at dei får avklara statusen sin i Noreg raskt, og gjer framlegg om at endringa i § 17 skal tre i kraft straks.

       Desse medlemene viser til at dei som har fått avslag på asylsøknad, men som det ikkje har vore mogleg å returnere pga. tilhøva i heimlandet, bør få rett til varig vern i Noreg dersom omstenda har ført til at dei har hatt opphald i Noreg like lenge som dei som har kollektivt vern etter § 8 a. Det er dei same humanitære omsyn som gjer seg gjeldande for denne gruppa òg.

       Desse medlemene fremmar etter dette følgjande forslag til nytt fjerde og femte punktum i § 17 siste ledd:

« § 17 siste ledd nytt fjerde og femte punktum skal lyde:

       Dersom asylsøker har innehatt midlertidig oppholdstillatelse eller arbeidstillatelse innvilget i samsvar med annet punktum i to år, kan det gis tillatelse som kan danne grunnlag for bosettingstillatelse. Etter ett år med slik tillatelse skal det gis bosettingstillatelse dersom vilkårene for å inneha tillatelsen fortsatt er til stede og vilkårene for øvrig er oppfylt, jf. § 12.

       Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet mener at forutsetningen for å få midlertidig arbeids- og oppholdstillatelse når det er umulig med retur, er at det ikke er asylsøkeren selv som har motsatt seg hjemsendelse. Dette medlem viser i den anledningen til justisministerens brev til komiteen av 1. februar 1996 i forbindelse med behandlingen av Dok.nr.8:27 (1995-1996). Der skriver justisministeren blant annet:

       « I forhold til enkelte land er det slik at hjemlandets myndigheter bare vil medvirke til at hjemreise kan skje når utlendingen selv ønsker å reise. Dersom utlendingen nekter å reise frivillig, kan retur ikke gjennomføres. Når utlendingen nekter å etterkomme et pålegg om retur, og tvungen retur av den grunn er praktisk umulig, bør ikke vedkommende ha krav på midlertidig tillatelse idet dette ikke ville motivere til utreise. »

       Dette medlem deler dette synspunktet.

       Dette medlem mener videre at forutsetningen for å få midlertidig oppholds- og arbeidstillatelse når hjemsendelse er umulig, må være at oppholds- og arbeidstillatelsen automatisk opphører straks det blir mulig med hjemsendelse, uansett hvor lang tid det måtte ta.

3.5 Endring av § 27 og § 57

       Det vert føreslått endringar i ordlyden for å få reglane kjønnsnøytrale. Eit par av høyringsinstansane har teke opp spørsmålet om det bør stillast krav til juridisk embetseksamen for å kunna fatta vedtak om bortvising. Slike vedtak kan treffast av politimeisteren eller den han gjev rett til det. Departementet meiner at politimeisteren må ta naudsynt omsyn til at vedtaka blir fatta på eit fagleg kvalifisert nivå når han gjev nokon rett til å fatta slike vedtak. Regelen i § 27 vert føreslått flytta til § 31.

Merknader frå komiteen

       Komiteen sluttar seg til dei føreslåtte endringane.

3.6 Endring av § 28, § 31 og § 57

       Då den nye utlendingslova vart handsama var det eit ønskje om å overføra avgjerdsmakt frå politiet til Utlendingsdirektoratet, m.a. for å sikra mest mogleg einsarta avgjersler. I høyringsbrevet vart det gjort framlegg om at vedtaksmakta i saker om bortvising i utgangspunktet framleis skal liggja til direktoratet, men at kompetansen ved føresegner kan leggjast til politiet i kurante tilfelle, jf. § 28. Det er delte meiningar mellom høyringsinstansane om dette framlegget. Departementet held fast ved framlegget, som vil innebera ei effektivisering av sakshandsaminga. Dersom politiet gjer vedtak i tilfelle der det ikkje skulle vera gjort, er det mogeleg både å endra føresegnene og å ta frå politiet vedtaksretten. Vedtaka kan òg påklagast til Utlendingsdirektoratet. § 31 vert endra som følgje av endringa i § 28. Det vil ikkje vera aktuelt å leggja vedtaksrett til politiet i langt nær alle dei tilfella heimelen omfattar. Tilsvarande vedtaksrett for politiet vil òg gjelda ved bortvising etter § 57 av utlending som vert omfatta av EØS-avtalen.

Merknader frå komiteen

       Komiteen sitt fleirtal, medlemene frå Arbeidarpartiet, Høgre og Framstegspartiet, merkar seg skepsisen frå ein del høyringsinstansar. Fleirtalet vil likevel stø forslaget. Fleirtalet presiserar at avgjerda i sak om bortvising framleis i utgangspunktet skal liggja til direktoratet og at det kun er i kurante tilfelle politiet skal tilleggjast avgjerdsmakt. Fleirtalet merkar seg at kompetansen må regulerast i føresegner, og at desse skal sendast på høyring. Fleirtalet presiserar at det vil vera høve til på påklaga vedtak til Utlendingsdirektoratet.

       Komiteen sine medlemer frå Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristeleg Folkeparti kan ikkje gå inn for å overføre mynde til å fatte negative vedtak til politiet. Desse medlemene viser til at mange høyringsinstansar har gått imot framlegget av omsyn til rettstryggleiken for utlendingane. Desse medlemene ser at det her kan vere ein motsetnad mellom auka effektivitet og rettstryggleik. Desse medlemene vil på grunn av dette gå imot framlegget til endring av § 31 første ledd tredje punktum, § 57 andre ledd tredje punktum og § 57 tredje ledd andre punktum.

3.7 Endring av § 47

       Straffa for å bryta utlendingslova eller gje feil opplysningar i ei utlendingssak er etter § 47 første ledd bøter eller fengsel i inntil seks månader. I nokre tilfelle kan det vera behov for å varetektsfengsla personar for brot på desse reglane, og strafferamma vert derfor føreslått endra til bøter eller fengsel i inntil seks månader eller begge delar.

       Den som overlet sitt reisedokument til ein annan, sjølv om han veit eller bør forstå at det vil bli brukt urettmessig, kan i dag straffast etter straffelova § 372. Strafferamma er fengsel inntil tre månader. « Utlån » eller « tap » av reisedokument er eit stort problem og er bakgrunnen for at ein no foreslår ein eigen strafferegel i § 47 andre ledd nytt pkt. d) som rammar desse tilfella. Strafferamma vert auka til 2 år.

       Gjeldande reglar om straff for menneskesmugling vert føreslått skilt ut som tredje ledd, og strafferamma vert auka frå to til fem år. Endringa vil m.a. føra til at også utlendingar med busetjingsløyve kan utvisast dersom dei vert straffa for menneskesmugling. Vidare vert kravet til at smuglinga skal vera skjedd mot betaling føreslått teke ut fordi dette kan vera vanskeleg å prova. Det vert òg føreslått at føresegna både skal gjelda tilfelle av menneskesmugling til Noreg og til andre land. Det går fram av høyringsuttalene at politiet og Utlendingsdirektoratet sluttar seg til endringsforslaga, medan fleire instansar går imot, m.a. avdi ein meiner straffenivået blir for høgt. Utlendingsdirektoratet meiner at det vil bli vanskeleg å praktisera den føreslåtte regelen i § 47 andre ledd pkt. d) pga. bevisproblem. Departementet er einig i dette, men meiner det er viktig å signalisera i utlendingslova at ein slik bruk av eit reisedokument er straffbart. Dei fleste høyringsinstansane er positive til framlegga som gjeld menneskesmugling.

Merknader frå komiteen

       Komiteen sitt fleirtal, medlemene frå Arbeidarpartiet, Høgre og Framstegspartiet, er samd med Norsk Folkehjelp som i si høyringsuttale kallar menneskesmugling ein humanitær tragedie. Fenomenet menneskesmugling synest å vera av tiltakande art. Profesjonelle aktørar profitterer på medmenneske i vanskelege situasjonar. Folk vert lurt til å betala store summar i von om ei betre framtid i ein annan del av verda. Fleirtalet meiner det er viktig å kjempa mot denne forma for internasjonal organisert kriminalitet.

       Fleirtalet er samd i at dagens strafferammer og reaksjonar ikkje er tilstrekkelege i kampen mot denne forma for kriminalitet.

       Fleirtalet vil likevel understreka at det er forskjell på ein person som låner ut sitt reisedokument for å hjelpa nokon ut av eit land, og ein som sel dokumenta sine til høgst mogleg pris.

       Fleirtalet vil presisera at det av § 47 siste ledd går fram at brot på denne regelen berre vert påtala når ålmenne omsyn krev det. Fleirtalet legg til grunn at dei konkrete tilhøva kring ei sak avgjer kor vidt saka krev påtale av ålmenne omsyn. Det same må gjera seg gjeldande for utmåling av eventuell straff.

       Ein liknande regel som i forslaget til nytt tredje ledd om menneskesmugling gjeld i dag og. Fleirtalet vil streka under at det i dag vert krevd både « vinnings hensikt » og « organisert virksomhet ». Hjelp til å reisa inn i landet ytt av ideelle grunnar vert difor ikkje ramma.

       Fleirtalet vil visa til at proposisjonen slår fast at endringane særleg vil vera aktuelle der saka ber preg av utnytting av utlendingen, og/eller at fortenesta og omfanget har vore omfattande. Med denne bakgrunn stør fleirtalet forslaga til endring.

       Komiteen sine medlemer frå Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristeleg Folkeparti, går imot å auke strafferamma frå i dag inntil 3 månader til foreslåtte 2 år for dei som « lånar ut » eller « tapar » reisedokumenta sine. Mange menneske ser ikkje nokon annan utveg enn å kaste reisedokumenta, andre prøver å hjelpe så godt dei kan ved å « låne » bort dokumenta sine. Nokon kan òg ha mista dokumenta sine på « ikkje-forbrytersk » vis, men kan ha vanskar med å bli trudd. Desse bør ikkje bli strengt straffa.

       Desse medlemene går etter dette imot § 47, andre ledd pkt.d.

       Komiteen sine medlemer frå Senterpartiet og Kristeleg Folkeparti vil gjere merksam på at det og i dag finnest menneske som smuglar folk over landegrensene ut frå idealistiske motiv og under tilhøve som kan jamførast med grenselosane sitt arbeid under den andre verdskrigen. Desse medlemene ynskjer ikkje å likestille slik menneskesmugling med den som skjer i vinnings hensikt. Denne typen menneskesmugling kan vera den einaste sjansen ein har til å søkje asyl eller opphald i 3. land. Desse medlemene er klår over at det kan vere vanskeleg å prove kva som har skjedd og kva for motiv som ligg bak folk sine handlingar, og at folk som har profittert på å smugle andre dermed kan få ei for lav straff. Desse medlemene meiner eit slikt tilfelle er eit mindre onde enn om ein person med gode hensikter blir hardare straffa.

       Desse medlemene vil støtte ei auka strafferamme på inntil 5 år for dei som driv menneskesmugling mot betaling. Desse medlemene meiner det er viktig å oppretthalde eit prinsipielt skilje mellom dei som smuglar menneske mot betaling og dei som gjer det utan tanke på profitt, men meiner det er viktig at regelen om menneskesmugling ikkje rammar vidare enn den er meint å gjere. For å sikre at dei som hjelper menneske ut frå idealistiske motiv ikkje vert omfatta av regelen om menneskesmugling, vil desse medlemene gå imot at vilkåret om betaling vert fjerna frå paragrafen. Desse medlemene meiner at dei som utnyttar andre menneske sin naud til sjølv å skaffe seg profitt, bør straffast hardare enn tilhøvet er i dag. Slike folk utnyttar andre si naud, og kan i nokon tilfelle drive rein slavehandel.

       Desse medlemene fremmar følgjande forslag:

« § 47 tredje ledd skal lyde:

       Med bøter eller med fengsel inntil 5 år straffes den som i vinnings hensikt driver organisert virksomhet med sikte på mot betaling å hjelpe utlendinger til ulovlig å reise inn i riket eller til en annen stat. »

       Komiteen sin medlem frå Sosialistisk Venstreparti ser mange uheldige sider ved framlegget til endring av § 47. Denne medlemen viser til at mange høyringsinstansar har peika på den problematiske samanblandinga av hjelp til menneske på flukt, og kynisk utnytting av folk som vil flykte. Denne medlemen meiner det er dei kyniske profittørane som bør møtast med strenge straffesanksjonar, ikkje folk som søker å hjelpe fortvilte medmenneske. Denne medlemen viser til høyringsuttalen frå Den norske Advokatforening der dei uttrykkjer otte for at straffeskjerpingane vil føre til at « personer som i utgangspunktet yter bistand for å hjelpe personer som er flyktninger eller i flyktningelignende situasjoner ut av et konfliktområde risikerer å bli møtt av strenge straffesanksjoner i Norge. » Denne medlemen har ikkje vesentlege motførestellingar mot å skjerpe straffene for dei kyniske profitørane, men fleire høyringsuttaler peikar på faren for at skjerpingane i § 47 vil føre til ei skjerping av straffene i dei meir bagatellmessige sakene. Denne medlemen vil ut frå dette og gå imot dei føreslåtte endringane i § 47 tredje ledd.

3.8 Endring av § 50

       Det vert føreslått to endringar i § 50 som skuldast at utlendingar som vert omfatta av EØS-avtalen har rett til å opphalda seg i Noreg som arbeidssøkande i inntil seks månader, og ikkje berre i tre, slik det framgår av noverande regel. Dette er ein fylgje av ein dom frå EF-domstolen. Fristen på seks månader må praktiserast lempeleg for å vera i samsvar med dommen.

Merknader frå komiteen

       Komiteen sluttar seg til framlegget.

       Komiteen sine medlemer frå Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristeleg Folkeparti stør òg framlegget, men vil påpeike korleis skilnaden i rettar mellom EØS-borgar og personar frå land utafor EØS-området stadig blir større. Desse medlemene finn denne utviklinga uheldig.

3.9 Endring av § 58 første ledd

       § 58 første ledd pkt. a gjev i dag høve til å utvisa ein utlending som vert omfatta av EØS-avtalen ved grove eller gjentatte brot på utlendingslova. Ettersom brot på ein innvandringskontrollregel ikkje i seg sjølv kan føra til utvisning, vert føresegna føreslått endra til å gjelda personar som ikkje fyller vilkåra for å få løyve, samstundes som dei har opphalde seg i Noreg utover fristane. I pkt. b er det i dag heimel til å utvisa ein utlending som vert omfatta av EØS-avtalen i større grad enn det er høve til etter avtalen. Det er ikkje tilstrekkjeleg at utlendingen er ilagt straff som nemnt i regelen. I tillegg er det normalt eit vilkår at det ligg føre fare for nye lovbrot. Etter bokstav b vert det òg sett som ein føresetnad for utvisning at utlendingen representerer ein reell og alvorleg trussel mot grunnleggjande samfunnsomsyn.

Merknader frå komiteen

       Komiteen sluttar seg til framlegget.

       Komiteen sine medlemer frå Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristeleg Folkeparti viser til at framlegget fører til ei innskrenking i retten til å utvise personar frå EØS-land etter § 58 bokstav b, slik at ikkje ein straffedom i seg sjølv kan vere grunn nok til utvising. Det er eit tilleggsvilkår at utlendingen representerer ein verkeleg og alvorleg nok trussel mot grunnleggjande samfunnsomsyn. Desse medlemene stør framlegget, men og i denne samanhangen vil desse medlemene understreke at det er ønskjeleg at dei same prinsippa i størst mogleg utstrekning vert nytta anten det gjeld menneske som høyrer til i EØS-landa eller kjem frå land utafor EØS-området.

3.10 Økonomiske og administrative konsekvensar

       Framlegget om delegering av vedtakskompetanse til politiet når det gjeld busetjingsløyve og til å treffa vedtak om bortvising i større grad enn i dag, vil neppe få nemneverdige administrative eller økonomiske konsekvensar. Ein reknar heller ikkje med at nokre av framlegga vil ha nemneverdige administrative eller økonomiske konsekvensar for Utlendingsdirektoratet.

4. Forslag frå mindretal

Forslag frå Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristeleg Folkeparti:

Forslag 1

       I lov av 24. juni 1988 nr. 64 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) gjøres følgende endringer:

§ 8 a annet ledd andre punktum skal lyde:

       Dette innebærer at utlendingen gis flyktningestatus etter FNs flyktningekonvensjon eller arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse etter § 8 annet ledd.

§ 8 a tredje ledd første punktum skal lyde:

       Tillatelsen kan fornyes eller forlenges i inntil to år fra det tidspunktet søkeren første gang fikk tillatelse.

§ 8 a fjerde ledd skal lyde:

       Søknad om asyl fra utlending som nevnt i annet ledd kan stilles i bero i inntil to år fra det tidspunkt søkeren første gang fikk tillatelse. Når adgangen til å gi kollektiv beskyttelse er bortfalt, jf. første ledd, eller det gått to år siden søkeren første gang fikk tillatelse, skal søkeren informeres om at asylsøknaden bare tas under behandling dersom søkeren innen en fastsatt frist uttrykkelig tilkjennegir ønske om dette.

§ 17 siste ledd annet punktum skal lyde:

       Etter anmodning skal som hovedregel Utlendingsdirektoratet også gi midlertidig oppholdstillatelse eller arbeidstillatelse til asylsøker som har fått et endelig avslag som for tiden ikke iverksettes.

§ 17 siste ledd nytt fjerde og femte punktum skal lyde:

       Dersom asylsøker har innehatt midlertidig oppholdstillatelse eller arbeidstillatelse innvilget i samsvar med annet punktum i to år, kan det gis tillatelse som kan danne grunnlag for bosettingstillatelse. Etter ett år med slik tillatelse skal det gis bosettingstillatelse dersom vilkårene for å inneha tillatelsen fortsatt er til stede og vilkårene for øvrig er oppfylt, jf. § 12.

Forslag 2

       Denne loven trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer. Endringen i § 17 trer i kraft straks.

Forslag frå Senterpartiet og Kristeleg Folkeparti:

Forslag 3

§ 47 tredje ledd skal lyde:

       Med bøter eller med fengsel inntil 5 år straffes den som i vinnings hensikt driver organisert virksomhet med sikte på mot betaling å hjelpe utlendinger til ulovlig å reise inn i riket eller til en annen stat.

5. Komiteen si tilråding

       Komiteen viser til proposisjonen og rår Odelstinget til å gjera følgjande

A.

vedtak til lov

om endringer i lov av 24. juni 1988 nr. 64 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven).

I.

       I lov av 24. juni 1988 nr. 64 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) gjøres følgende endringer:

Ny § 8 a skal lyde:

       § 8 a. Kollektiv beskyttelse i en massefluktsituasjon

       Dersom det foreligger en massefluktsituasjon, kan Kongen i statsråd beslutte at bestemmelsene i denne paragrafen får anvendelse. Kongen i statsråd beslutter også når adgangen til å gi kollektiv beskyttelse etter annet ledd skal bortfalle.

       Utlending som omfattes av massefluktsituasjonen og som kommer til riket eller er her når denne paragrafen får anvendelse, kan etter søknad gis beskyttelse på grunnlag av en gruppevurdering (kollektiv beskyttelse). Dette innebærer at utlendingen gis arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse etter § 8 annet ledd. Tillatelsen danner ikke grunnlag for bosettingstillatelse.

       Tillatelsen kan fornyes eller forlenges i inntil tre år fra det tidspunkt søkeren første gang fikk tillatelse. Deretter kan det gis tillatelse som kan danne grunnlag for bosettingstillatelse. Etter ett år med slik tillatelse skal det gis bosettingstillatelse dersom vilkårene for å inneha tillatelsen fortsatt er til stede og vilkårene for øvrig er oppfylt, jf. § 12.

       Søknad om asyl fra utlending som nevnt i annet ledd, kan stilles i bero i inntil tre år fra det tidspunkt søkeren første gang fikk tillatelse. Når adgangen til å gi kollektiv beskyttelse er bortfalt, jf. første ledd, eller det er gått tre år siden søkeren første gang fikk tillatelse, skal søkeren informeres om at asylsøknaden bare tas under behandling dersom søkeren innen en fastsatt frist uttrykkelig tilkjennegir ønske om dette.

       Vedtak om tillatelse og om å stille søknad om asyl i bero treffes av Utlendingsdirektoratet. Direktoratet kan gi politiet myndighet til å gi tillatelse og stille søknad om asyl i bero.

       Kongen kan gi nærmere regler ved forskrift.

§ 12 tredje ledd skal lyde:

       Vedtak om bosettingstillatelse treffes av Utlendingsdirektoratet. Kongen kan ved forskrift legge myndighet til å innvilge søknader til politiet. § 11 tredje ledd gjelder tilsvarende ved søknader om bosettingstillatelse.

§ 13 nytt annet punktum skal lyde:

       Vedtak om tilbakekall treffes av Utlendingsdirektoratet.

§ 17 siste ledd skal lyde:

       Etter anmodning av asylsøker kan Utlendingsdirektoratet gi vedkommende oppholdstillatelse eller arbeidstillatelse inntil søknaden om asyl er avgjort. Etter anmodning kan Utlendingsdirektoratet også gi midlertidig oppholdstillatelse eller arbeidstillatelse til asylsøker som har fått et endelig avslag som for tiden ikke iverksettes. Forvaltningsloven kapittel IV til VI om saksforberedelse, vedtak og klage gjelder ikke for slike vedtak.

§ 18 annet ledd nytt annet punktum skal lyde:

       Vedtak om tilbakekall treffes av Utlendingsdirektoratet.

§ 27 annet ledd skal lyde:

       7-dagersfristen anses overholdt dersom sak om bortvisning er reist innen 7 dager.

§ 28 første ledd skal lyde:

       Utlending kan bortvises etter reglene i § 27 første ledd også etter utløpet av 7-dagersfristen.

§ 31 skal lyde:

       § 31. Vedtaksmyndighet og saksforberedelse

       Vedtak om bortvisning etter § 27 første ledd bokstavene a til f treffes av politimesteren eller den politimesteren bemyndiger. Vedtak ellers etter kapitlet her treffes av Utlendingsdirektoratet. Kongen kan ved forskrift legge vedtaksmyndighet etter § 28 til politimesteren eller den politimesteren bemyndiger.

       Sak som skal avgjøres av Utlendingsdirektoratet, forberedes av politiet. Finner politiet at det foreligger grunn til å bortvise eller utvise utlending, sendes saken til Utlendingsdirektoratet til avgjørelse.

§ 47 første, annet og nytt tredje ledd skal lyde:

       Med bøter eller med fengsel inntil 6 måneder eller med begge deler straffes den som

       Med bøter eller med fengsel inntil 2 år straffes den som

II.

       Denne loven trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.

B.

       Stortinget ber Regjeringa leggja fram eit forslag om å etablera ei Flyktningnemnd, i tråd med fleirtalet sine merknader i Innst.O.nr.24 (1996-1997).