2.1 Innleiing

       Eit framlegg om å overføra handsaming av klager i utlendingssaker frå Justisdepartementet til ei eiga utlendingsnemnd har vore sendt på høyring. Fleirtalet av høyringsinstansane stilte seg positive til å oppretta ei slik nemnd. Ein reknar med at dette vil gje eit betre rettsvern fordi nemnda skal vera eit domstolliknande organ.

2.2 Klageordninga i andre land

       I Danmark har ein ei eiga klagenemnd som handsamar klager over avslag på søknader om asyl. Klager over andre typar utlendingsvedtak vert handsama i Indenrigsministeriet. Nemnda har 18 dommarar og 68 medlemer på deltid. I tillegg er det lekmedlemer som er representantar for enkelte organisasjonar og departement. Sakene vert avgjorde av nemnder på fem personar med ein dommar som leiar og fire medlemer. Asylsøkjarane har rett til å møta personleg for nemnda. Søknad om opphald på humanitært grunnlag vert handsama av Indenrigsministeriet som første og einaste instans. Nemnda har ei sjølvstendig stilling og fungerer som eit domstolliknande organ. Regjeringa kan ikkje instruera nemnda i einskildsaker eller overprøva nemnda sine vedtak.

       I Finland handsamar Asylnämnden klager over avslag frå Utlänningsverket på søknader om asyl. Det er etablert enklare handsamingsreglar for klart ugrunna klager. Andre vedtak enn avslag på søknad om asyl kan ikkje påklagast. Nemnda har ein ordførar og to viseordførarar med dommarerfaring og 16 medlemer utpeikt etter framlegg frå offentlege instansar og private organisasjonar. Dei fleste sakene vert avgjorde av ein ordførar og fire medlemer. Saker av prinsipiell karakter vert avgjorde i plenum. Både asylsøkjarane og nemnda kan be om personleg frammøte. Nesten alle som ber om det, får høve til å møta personleg. Søknad om opphald på humanitært grunnlag vert handsama av Utlänningsverket som første og einaste instans. Asylnemnda har ein sjølvstendig stilling og fungerer som eit domstolliknande organ. Regjeringa kan ikkje instruera nemnda i einskildsaker eller overprøva nemnda sine vedtak.

       I Sverige handsamar Utlänningsnämnden klager over stort sett alle vedtak som er trefte i Statens Innvandrarverk. Leiarane og medleiarane i nemnda vert oppnemnde på åremål og er juristar med dommarerfaring. Lekmedlemer vert nominerte av dei politiske partia som er representerte i Riksdagen. Dei fleste sakene vert avgjorde av ein leiar åleine. Leiaren kan vedta at saka skal handsamast med to lekmedlemer. Når saka er av prinsipiell art kan den handsamast av ei stor nemnd med minst to leiarar og minst fire lekmedlemer. Nemnda sine vedtak er endelege. I nokre tilfelle kan Innvandrarverket eller nemnda leggja fram ei sak for regjeringa. Det er domstolane som gjer vedtak om utvising på grunn av straffbare handlingar. Slike vedtak kan òg bringast inn for regjeringa.

2.3 Bør det opprettast ei klagenemnd?

       Departementet viser til at eit fleirtal av høyringsinstansane er positive til framlegget om ei klagenemnd. Dei aller fleste meiner at nemnda bør handsama alle typar klagesaker og ikkje berre klager over avslag på asyl eller opphald på humanitært grunnlag. Enkelte instansar innan politiet ynskjer å oppretthalda den noverande klageordninga. Under handsaminga av St.meld. nr. 17 (1994-1995) om flyktningepolitkken uttala Høgre og Framstegspartiet seg imot å oppretta ei eiga klagenemnd.

       Departementet meiner det er fleire omsyn som talar for å oppretta ei eiga klagenemnd i desse sakene. Det er i stor grad tale om inngripande vedtak som ofte vert påklaga. Det er òg viktig at ålmenta og dei det gjeld har tillit til dei vedtaka som vert gjort. Ein reknar med at eit domstolliknande organ, uavhengig av departementet, vil kunna oppnå større tillit hos klagarane enn dagens ordning. Departementet vil verta avlasta for mange einskildsaker, men vil framleis ha eit overordna ansvar for at den gjeldande innvandringspolitikken vert følgt.

2.4 Generelle merknader til framlegget

       I høyringsbrevet vart det lagt til grunn at departementet ikkje skulle kunna instruera Utlendingsnemnda eller Utlendingsdirektoratet i einskildsaker. Den politiske styringa skulle skje gjennom lov og føresegner. Unnatak burde likevel gjerast når omsynet til tryggleiken i riket og utanrikspolitiske omsyn er inne i biletet. Departementet skulle òg kunna instruera om prioriteringa av saker. Høyringsinstansane sitt syn er gjengjeve i proposisjonen. Dei er i stor grad einige i at departementet ikkje skal kunna instruera i einskildsaker. Departementet meiner at ei slik ordning best vil sikra ein reell fridom for nemnda. På bakgrunn av høyringsuttala frå Regjeringsadvokaten har departementet vurdert om det skal ha høve til å gje generelle instruksar om skjønnsutøvinga, men er kome til at slik instruks kan gjevast gjennom føresegner. Når det gjeld utanrikspolitiske omsyn, er det berre omsyn av ein viss styrke som vert aktuelle i denne samanhangen. Det er først og fremst søknader om visum som kan vera aktuelle å avslå av utanrikspolitiske omsyn.

       Det vert gjort framlegg om at alle typar klager etter utlendingslova som i dag vert avgjort av departementet, skal overførast til nemnda. Utlendingsnemnda blir òg klageinstans i høve til lova om opphald for personar frå Bosnia-Hercegovina. Klager på avslag om norsk statsborgarskap skal framleis liggja i departementet.

       I høyringsbrevet vart det vidare føreslått at nemnda skal ha ein direktør og nemndleiarar på åremål som må fylla krava til å bli dommarar. I tillegg skal nemnda ha nemndmedlemer oppnemnde av Kongen for fire år. Vervet skal vera friviljug. Når det gjeld grunnlaget for oppnemninga av nemndmedlemene vart det gjort framlegg om to alternativ: Enten oppnemning etter nominasjon frå dei politiske partia, eller blant medlemer av dei alminnelege utvala av lagrettemedlemer og meddommarar. Høyringsinstansane er delt i synet på dette spørsmålet. Fleire instansar er opptekne av at medlemene i nemnda må ha særleg kompetanse, og nokre meiner at dei humanitære organisasjonane òg bør vera representerte. Nokre instansar advarar mot ei politisering av nemndene.

       Departementet meiner at både direktøren for nemnda og nemndleiarane skal leia nemnder til å handsama klager. Sekretariatet for nemnda skal førebu sakene. Ein reknar med at det vil vera behov for ca 100 nemndmedlemer. Departementet gjer framlegg om at nemndmedlemene skal trekkjast ut på grunnlag av dei alminnelege utvala av lagrettemedlemer og meddommarar. Dersom dei politiske partia skal oppnemna medlemene, kan dette føra til at dei som blir oppnemnde vert for nært knytta til partia. Nemndmedlemene skal kunna løysast frå sitt verv i løpet av oppnemningsperioden.

       I høyringsbrevet vart det føreslått at klagene skulle avgjerast av ei nemnd med ein leiar og to medlemer, eventuelt ei utvida nemnd når saka reiste prinsipielle spørsmål. Enkle saker kunne avgjerast av leiar eller delegerast til sekretariatet. Fleire høyringsinstansar var skeptiske til at saker skulle kunna delegerast til sekretariatet eller avgjerast av ein leiar aleine.

       Departementet viser til at mange saker vil vera relativt enkle, og held fast på dei forslaga til handsamingsform som vart sende på høyring. Det vert òg vist til at i Sverige handsamar ein nemndleiar aleine omtrent 90 % av sakene. For å fremma likehandsaming, skal eit mindretal i ei nemnd kunna krevja saka overført til ei utvida nemnd dersom eit fleirtal vil treffa vedtak som mindretalet meiner er i strid med tidlegare avgjerder.

       I høyringsbrevet vart det vidare føreslått at nemnda i særlege tilfelle skulle kunna gje klagaren høve til personleg frammøte. Nokre av høyringsinstansane meiner at alle som ønskjer det bør ha rett til å møta personleg. Andre meiner at hovudregelen bør vera personleg frammøte. Nokre meiner at det bør vera rett til personleg frammøte i asylsaker. Departementet reknar med at nemnda vil treffa om lag 6.000 vedtak årleg, herunder om lag 900 vedtak i asylsaker, og at eit fleirtal av desse vil verta handsama utan at klagaren er gitt rett til å møta personleg. Sjølv om nemnda vil bli eit domstolsliknande organ er det lagt opp til ei forvaltningsmessig handsaming på grunnlag av saksdokumenta. Departementet har likevel teke ut vilkåret om at personleg frammøte berre kan innvilgast i særlege tilfelle.

       I høyringsbrevet vart det gjort framlegg om at nemnda sine møte skulle skje bak lukka dører, og at alle som deltok i handsaminga hadde teieplikt. Få høyringsinstansar har hatt merknader til disse framlegga og dei vert vidareførte i proposisjonen. Det vert òg gjort framlegg om at nemnda kan instruera politiet om å utsetja iverksetjing av vedtak, og at staten ved nemnda skal vera rett saksøkt ved tvist om eit vedtak etter utlendingslova er gyldig. Dei aller fleste høyringsinstansar som har uttalt seg om nemnda sin rett til å instruera politiet, er einige i framlegget. Det vert stilt spørsmål ved om Regjeringsadvokaten bør opptre som prosessfullmektig i desse sakene ettersom nemnda skal vera uavhengig. Departementet meiner dette ikkje er noko problem, og viser til at nemnda er eit statleg forvaltningsorgan. Det vert føreslått ein heimel til å gje nærare føresegner om nemnda sin arbeidsform.

       Det er ikkje i tråd med den generelle forvaltingspolitiske utviklinga at så mange vedtak i einskildsaker skal treffast av departementet. Dei administrative konsekvensane av framlegget er at alle klager i utlendingssaker som i dag vert handsama av Justisdepartementet, vil bli overførte til Utlendingsnemnda. Utlendingsdirektoratet vil få nokre nye arbeidsoppgåver og uttrekking av nemndmedlemer vil føra til auka oppgåver for domstolane. Når det gjeld dei økonomiske konsekvensane, reknar ein med at Utlendingsnemnda vil ha behov for eit årleg driftsbudsjett på om lag 34 mill. kroner. Behovet i utlendingsavdelinga i Justisdepartementet vil vera om lag 8 mill. kroner, totalt 42 mill. kroner. Framlegget fører såleis til ein meirkostnad på om lag 21 mill. kroner i høve til dagens ordning. Ein reknar med at nemnda vil ha behov for om lag 66 årsverk. I samband med omorganiseringa vil 30 årsverk bli inndratt frå departementet.

Komiteen sine merknader

       Komiteen sitt fleirtal, alle unnateke medlemene frå Høgre og Framstegspartiet, går inn for at det skal opprettast ei eiga klagenemnd for visse utlendingssaker. Nemnda skal handsama klager på vedtak fatta av Utlendingsdirektoratet der ein søknad om asyl er innvilga med opphald på humanitært grunnlag, eller der søkjaren verken vert innvilga asyl eller opphald på humanitært grunnlag. Alle andre saker vert liggjande utanfor nemnda sitt arbeidsområde. Den uavhengige klagenemnda skal vera eit domstolsliknande organ og skal kallast Flyktningnemnda. Avgjerder i nemnda er forvaltningsvedtak og kan bringast inn for ordinære domstolar på vanleg måte.

       Fleirtalet merkar seg at eit av hovudpoenga med Regjeringa sitt forslag om ei eiga klagenemnd i utlendingssaker er å gje asylsøkjarar betre rettsvern. Etter fleirtalet sitt syn vil ei eiga flyktningnemnd slik fleirtalet føreslår, ivareta dette ynskjet. Fleirtalet meiner at ei eiga flyktningnemnd slik fleirtalet føreslår, vil gje asylsøkjarar betre rettsvern enn ordninga ein har i dag.

       Fleirtalet vil visa til at våre granneland har liknande klageordningar. Sams for desse er at nemndene har ei sjølvstendig stilling og fungerer som domstolsliknande organ.

       Fleirtalet viser til St.meld. nr. 35 (1991-1992) om staten sin forvaltnings- og personalpolitikk, der det vert trekt opp klåre liner for at departementa i hovudsak skal vera sekretariat for politisk leiing og utøva leiing av sektorpolitikken på departementet sitt ansvarsområde. Dette slutta Stortinget seg til gjennom Innst.S.nr.63 (1991-1992). Oppretting av ei eiga Flyktningnemnd vil avlasta departementet for ei rad enkeltsaker og difor vera i tråd med dette.

       Skal ei klagenemnd få den tilliten ein ynskjer, må ho etter fleirtalet sitt syn vera så sjølvstendig som råd er. Dette får verknad både for høvet til å instruera/påverka og for samansetjinga av nemnda.

       Fleirtalet er samd i at nemnda ikkje skal kunna instruerast korkje om lovtolking, skjønsutøving eller i einskildsaker. Skal nemnda vere uavhengig, må den politiske styringa avgrensast.

       Dersom Storting eller regjering er usamd i avgjerder tekne i domstolane, kan ein føreslå endringar av lover eller føresegner. Det same styringssystemet bør etter fleirtalet sitt syn gjerast gjeldande for Flyktningnemnda og avgjerder tekne der. Det vil etter fleirtalet sitt syn formalisera, synleggjera og ansvarleggjera Stortinget og Regjeringa si styring av dette saksfeltet. Det konstitusjonelle ansvaret vil framleis liggja hjå justisministeren.

       Fleirtalet ser at oppretting av ei flyktningnemnd vil endra rolledelinga mellom Utlendingsdirektoratet og departementet. Fleirtalet vil difor føreslå at heller ikkje Utlendingsdirektoratet skal kunna instruerast om lovtolking, skjønsutøving, eller avgjerder i einskildsaker innanfor Flyktningnemnda sitt arbeidsområde. Fleirtalet meiner at direktør og nemndsleiar må fylla krava for å bli dommar, og at dei vert tilsette på åremål. Vervet som nemndsmedlem skal vera friviljug.

       Fleirtalet vil visa til at høyringsbrevet gjorde framlegg om to alternativ for oppnemning av nemndsmedlemer: enten oppnemning etter nominasjon frå dei politiske partia, eller blant medlemer av dei alminnelege utvala av lagrettemedlemer og meddomarar. Fleirtalet vil velja ei tredje løysing: Oppnemning etter forslag frå Justisdepartementet/Utanriksdepartementet og frå Den norske Advokatforening/Juristforbundet/humanitære organisasjonar som arbeider innafor området som gjeld asyl- og flyktningepolitikk. Oppnemninga skal skje av Kongen i statsråd, og samansetjinga skal vera slik at alle kategoriar er representerte.

       Ved ei oppnemning som fleirtalet her føreslår, sikrar ein seg både at nemnda får særleg kompetanse og at ein ivaretek kravet til at nemnda får ei fri stilling. Ved at medlemene vert oppnemnde etter forslag frå ulike organisasjonar og ikkje ved direkte representasjon frå desse, unngår ein òg at organisasjonane kjem i ei uheldig dobbeltrolle. Den oppnemningsmodellen fleirtalet føreslår bind ikkje organisasjonane, og organisasjonane vert ikkje knytta til vedtak i nemnda. Føresetnaden for fri kritikk og debatt vert difor ikkje endra, slik enkelte høyringsinstansar er redd for.

       Fleirtalet vil gå inn for at klagar, saman med advokat, får rett til å møta personleg for nemnda. Klagar skal òg har rett til innsyn i dokument som blir brukt som vedtaksgrunnlag. Dette vil etter fleirtalet sitt syn auka nemnda sitt truverde. Det skal vera ein hovudregel at avgjerder skal bli fatta i samla nemnd. Det skal likevel vera høve til å avvisa åpenbart ugrunna søknader for nemndshandsaming, slik tilfellet er i grannelanda våre.

       Endringane fleirtalet gjer i høve til forslaget frå Regjeringa er til dels store. Desse endringane reiser ein del problemstillingar som ikkje er omtala i framlegget frå Regjeringa. Forslaget frå fleirtalet fører til at ankehandsaming etter utlendingslova vert splitta på to ulike instansar. Det må difor avklarast kva økonomiske og administrative fylgjer dette får. Det må og avklarast kva lovparagrafar som skal gjelda for dei ulike instansane. Når klagaren får rett til å møta i Flyktningnemnda er det grunn til å tru at satsane som gjeld for fri rettshjelp ikkje er tilstrekkeleg og at også dette må vurderast.

       Med så store endringar som fleirtalet gjer framlegg om i høve til forslaget frå Regjeringa, er det etter fleirtalet sitt syn rett å sende saka attende til Regjeringa for nærare avklaring og ny vurdering med bakgrunn i merknadene frå fleirtalet. Fleirtalet er kjend med at fleire av nabolanda våre i desse dagar evaluerar ordningane sine. Fleirtalet vil be departementet vurdera dei erfaringane desse landa gjer, og ta dette med i vurderinga for kva ordning vi skal ha her i landet. Før saka kjem attende til Stortinget må dei nye forslaga frå Regjeringa ut på høyring på vanleg måte.

       Fleirtalet legg fram følgjande forslag:

       « Stortinget ber Regjeringa leggja fram eit forslag om å etablera ei Flyktningnemnd i tråd med fleirtalet sine merknader i Innst.O.nr.24 (1996-1997). »

       Komiteen sine medlemer frå Arbeidarpartiet viser til forslaget frå departementet om ei eiga klagenemnd for alle utlendingssaker. Desse medlemene meiner i utgangspunktet at dette hadde vore den beste måten å organisera dette arbeidsfeltet på. Forslaget frå Regjeringa samlar all klagehandsaming på ein stad. Dessutan hadde ein fått avlasta departementet med arbeidet med ei rad einskildsaker. For organ som i dag er fagleg underordna departementet, i dette tilfellet UDI og politiet, ville det òg vera ein fordel å halda seg til eitt overordna klageorgan.

       Departementet sitt framlegg er grunngjeve med to hovedomsyn: auka rettstryggleik og det generelle målet om i størst mogleg grad å leggja einskildsakshandsaming utanfor departementet. Dette siste vil styrkja departementet si rolle i meir overordna politikkutvikling og som sekretariat for den politiske leiinga.

       Framlegget frå Regjeringa samlar som nemnt all klagehandsaming på ein stad, noko som ville ført til auka rettstryggleik for alle søkjarar på utlendingsfeltet. Langt fleire sakstypar enn asylsakene byr på vanskelege avvegingar og vurderingar der rettstryggleiksomsyna er svært viktige å ivareta. Sjølv om rettstryggleiken også med dagens klagehandsaming i departementet må sjåast på som god, ville det vera ønskjeleg om den auka rettstryggleiken som ei nemndsordning vil innebæra, kunne gjelde alle. Asylsakene utgjer for tida om lag ein fjerdedel av det samla antall klagesaker.

       Departementet føreslår at nemnda skal setjast saman av medlemer trekt ut frå det vanlege utvalet av lagrettemedlemer og meddomarar. Desse medlemene meiner det hadde vore den samansetjinga som best hadde ivareteke nemnda sin nøytralitet og ynskje om klagenemnda som eit domstolliknande organ.

       Desse medlemene konstaterer at det ikkje er fleirtal for det Regjeringa har føreslått. Desse medlemene fremmer difor ikkje Regjeringa sine opprinnelege forslag, men har slutta seg til forslaget om ei eiga klagenemnd i asylsaker. Dette forslaget imøtekjem etter desse medlemene sitt syn hovudargumentet for ei eiga klagenemnd i alle utlendingssaker, nemleg betra rettsvern for asylsøkjarar. Fleirtalsforslaget avlastar òg i noko mon departementet for einskildsaker.

       Komiteen sine medlemer frå Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristeleg Folkeparti har merka seg at departementet argumenterer for ei eiga utlendingsnemnd langs to liner: Departementet bør i størst mogleg utstrekning frigjerast frå sakshandsaming av einskildsaker, og utlendingane sin rettstryggleik bør styrkast.

       Desse medlemene ser at det kan vere ønskjeleg at departementet vert frigjort frå einskildsakshandsaming, men vil streke under at rettstryggleik for asylsøkjarane er det heilt overordna omsynet for å opprette ei eiga ankenemnd for enkelte utlendingssaker. Det avgjerande for rettstryggleiken vil vere om dei spørsmåla sakene reiser blir betre opplyst, om like saker vert handsama likt, om asylsøkjaren får lagt fram si sak på ein meir direkte måte, om menneskerettsaspekta vert betre ivaretatt og om dei som tek avgjerdene har ein betre kompetanse.

       Komiteen sine medlemer frå Senterpartiet ser at det også finst argument mot sjølve prinsippet om ei eiga utlendingsnemnd. Utlendingslova er ei vid rammelov, føresegnene er òg i vid mon kan-reglar, slik at det er eit klårt rom for politiske vurderingar for dei som skal ta dei einskilde avgjerdene. Desse medlemene vil difor streke under at Regjeringa ikkje skal kunne fråskrive seg ansvaret for utøvinga av utlendingspolitikken. I denne samanhangen er samansetjinga av nemnda viktig. Ein annan måte å ivareta dette omsynet på er å nytte eit styringssystem for utlendingsnemnda likt det ein har for domstolane, der Storting og regjering kan føreslå endringar av lover og føresegner, dersom det ikkje er semje om avgjerdene.

       Desse medlemene innser at det kan vere vanskeleg å finne ei nemndløysing som maksimalt ivaretek begge dei nemnde omsyna: rettstryggleik for asylsøkjarane og at Regjeringa ikkje skal kunne fråskrive seg det politiske ansvaret. Desse medlemene meiner at nemndløysinga som er foreslått i Ot.prp. nr. 38 (1995-1996) , ikkje ivaretek desse omsyna godt nok. Nemndløysinga som fleirtalet går inn for, ivaretek det overordna omsynet og rettstryggleiken for klagaren på ein god måte, samtidig som nemndsamansetjing og styringssystem plasserer ansvar hjå Regjeringa.

       Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet kan ikke slutte seg til forslaget om en egen klagenemnd for utlendingssaker.

       Disse medlemmer vil på prinsipielt grunnlag gå mot at Regjeringen på en slik måte fraskriver seg et ansvar som etter disse medlemmers mening er og bør være Regjeringens. En utvikling i den retning at Regjeringen overfører belastende og vanskelige saker til ulike nemnder, vil føre helt galt avsted.

       Disse medlemmer vil vise til at dagens utlendingslov på mange måter er en utpreget fullmaktslov som gir betydelig rom for skjønn både i utforming av forskrifter og med hensyn til konklusjon ved den enkelte avgjørelse. Samtidig er konsekvensen for den eller de berørte av vidtrekkende betydning - ofte om vedkommende får permanent oppholdstillatelse i Norge eller må reise fra landet.

       Det kan ikke benektes at utlendingsloven og praktiseringen av denne er kontroversiell og politisk omstridt. Derfor er det i slike spørsmål konstitusjonelt avgjørende at Regjeringen står politisk ansvarlig overfor Stortinget for praktiseringen av utlendingsloven.

       Disse medlemmer vil peke på at dagens førsteinstans for behandling av utlendingssaker, UDI, fortsatt vil inneha denne rollen. Dessuten vil en utlendingsnemnd også langt på vei ha en forvaltningsmessig fri stilling på linje med et direktorat. Disse medlemmer kan på denne bakgrunn konstatere at så vel førsteinstans- som ankebehandlingen av en politisk omstridt utlendingslov etter forslaget skal foretas at to « direktorater » uten at Justisdepartementet eller Regjeringen på noe tidspunkt er direkte politisk ansvarlig for den enkelte beslutning.

       Disse medlemmer er av den oppfatning at Justisdepartementet eller et annet ansvarlig departement, eventuelt Kongen i Statsråd, i prinsippet alltid skal kunne være siste ankeinstans for forvaltningsavgjørelser når de har vidtrekkende følger for dem de gjelder.

       Disse medlemmer viser for øvrig til at heller ikke domstolene i særlig grad kan påkalles for å fortolke utlendingsloven gjennom rettsavgjørelser i det enkelte tvistemål. I denne sammenheng vil disse medlemmer spesielt henvise til Høyesteretts dom i Rt-1995-72 der domstolen påpeker at utlendingslovens skjønnsmessige karakter vanskeliggjør en rettslig overprøving av de forvaltningsmessige avgjørelser.

       Disse medlemmer har ellers merket seg at den foreslåtte klagenemnd gjennom sin sammensetning vil fremstå som langt på vei en domstol og skape inntrykk av å ha en domstols uavhengighet og integritet. Samtidig fastslås det entydig i proposisjonen at nemnden kun skal være et forvaltningsorgan og er skjermet for instruksjon bare som hovedregel. Blant annet slås det klart fast at Justisdepartementet ønsker å instruere klagenemnden om prioritering av saker.

       Disse medlemmer kan således fastslå at den foreslåtte klagenemnd langt på vei er en hybrid mellom en domstol og et forvaltningsorgan.

       Disse medlemmer frykter at den foreslåtte ordning med en uavhengig klagenemnd i realiteten vil føre til mindre rettssikkerhet og konstitusjonelt ansvar, og vil redusere Stortingets, opinionens og pressens muligheter for å føre kontroll med Regjeringens praktisering av norsk flyktningepolitikk.

       Disse medlemmer kan ikke se at flertallets forslag kommer i noen vesentlig annen stilling enn Regjeringens forslag i forhold til de prinsipielle innvendinger disse medlemmer har til forslaget om en egen nemnd. Disse medlemmer vil derfor gå imot pkt. B i forslag til vedtak.

       Komiteen sine medlemer frå Sosialistisk Venstreparti og Kristeleg Folkeparti meiner utøvinga av den generelle utlendingspolitikken er Regjeringa sitt politiske ansvar. Desse medlemene vil derfor avvise eit generelt forslag om utlendingsnemnd slik Regjeringa har føreslått det.

       Desse medlemene meiner likevel at det er gode argument for ei eiga asylnemnd. Retten til politisk asyl er ein rett i høve til internasjonale plikter. Dersom asylsøkjaren har eit vernebehov i medhald av flyktningkonvensjonen, skal han sikrast vern. Amnesty i Noreg uttrykkjer i si høyringsuttale otte for tilløp til å underleggje flyktningkonvensjonen og flyktningomgrepet der politisk styring. Amnesty går derfor inn for ei uavhengig klagenemnd med særskilt kompetanse, der det vert føresett rett til personleg frammøte og innsyn i alle dokument som vert brukte som vedtaksgrunnlag.

       Desse medlemene viser til dei prinsipielt ulike grunnlag for avgjerder som gjeld asylsøknader og utlendingssaker elles.

       Regjeringa har på 90-talet praktisert lova slik at det berre er som unnatak at nokon får politisk asyl. Noreg gjev politisk asyl så sjeldan at Høgkommissæren for flyktningar har bede om å få gjere ein gjennomgang av den norske praksisen. I Noreg får dei fleste som får opphald på grunnlag av søknad om asyl, opphald på humanitært grunnlag. Etter lova har styresmaktene plikt til å vurdere slikt opphaldsgrunnlag dersom ein gjev avslag på søknad om politisk asyl. Det er difor naturleg å sjå politisk asyl og opphald på humanitært grunnlag under eitt, slik at ei klagenemnd også vurderer opphald på humanitært grunnlag. Desse medlemene vil difor gå inn for ei utvida asylnemnd slik mellom anna NOAS, Amnesty og Norsk Folkehjelp ønskjer.

       Desse medlemene meiner at ei eiga asylnemnd vil kunne styrke asylsøkjarane sin rettstryggleik ved å sikre at vurdering av vernebehov i medhald av konvensjonen ikkje skal kunne underleggjast politisk styring. For å oppnå ei slik styrking av rettstryggleiken, vert det heilt avgjerande korleis asylnemnda blir sett saman, og kva reglar ein legg til grunn for sakshandsaminga.

       Det er ein føresetnad at nemndhandsaming skal kunne bringast inn for Sivilombodsmannen og for dei ordinære domstolane.

       Desse medlemene meiner vidare at asylsøkjarane sin rettstryggleik bør styrkast ved å betre vedtaksgrunnlaget og opplysninga av den enkelte sak i første instans. Desse medlemene meiner at politiavhøyr bør gjerast i nært samarbeid med utlendingsforvaltninga, og at UNHCR sine retningsliner skal tilleggjast vesentleg vekt.

       Dei fleste som har uttala seg om framlegget og som har stødd tanken om ei eiga asylnemnd har lagt vekt på at asylsøkjaren måtte ha ein rett til å møte sjølv i nemnda og leggje fram saka si. I handsaming av søknader om asyl/opphaldsløyve på humanitært grunnlag står ofte spørsmålet om truverdet til asylsøkjaren sentralt. Asylsøkjaren si eiga munnlege forklaring må difor vere viktig i ei grundig og uavhengig opplysing av saka. Den einskilde asylsøkjar skal difor ha rett til å møte personleg i nemnda.

       Avgjerande for rettstryggleiken er og det at dei som skal ta avgjerdene har den naudsynte kompetansen. Desse medlemene stiller seg uforståande til medlemene frå Arbeidarpartiet sin argumentasjon for å bruka vanlege lagrettemenn der dei seier at det sjeldan vert stilt spørsmål ved denne gruppa sin nøytralitet. I dette spørsmålet er det ikkje nøytraliteten som er problemet, men kompetansen.

       Framlegget frå departementet går ut på å opprette ein domstolsliknande nemnd for å handtere spesielle saker - saker som krev ein særleg innsikt. Dei aller fleste høyringsinstansane har understreka at dei som skal sitje i asyl- eller utlendingsnemnd må ha særleg innsikt i flyktningespørsmål.

       Desse medlemene deler dette synet og vil vise til klageordninga i Danmark der ei eiga nemnd - Flygtningenævnet - handsamar klager i asylsaker. Denne nemnda er sett saman av representantar frå sentrale statsmakter, frå Dansk Flyktningehjælp og frå Advokatrådet. Desse medlemene meiner ei slik samansetjing sikrar både naudsynt kompetanse og breidde i erfaringsbakgrunn innanfor saksfeltet, noko som er viktig for å få fram alle relevante sider av ei sak. Regjeringa kan korkje instruere nemnda i einskildsaker eller overprøva nemnda sine vedtak, men Folketinget kan ved lov fastsetje kriterier for nemnda sine avgjerder. Desse medlemene meiner ei slik ordning sikrar reelt sjølvstende for nemnda, samstundes som lovgjevar har eit generelt, overordna styringsansvar. Samstundes er asylsøkjaren gitt rett til å møte i nemnda. At asylsøkjaren har ein personleg rett til å møte for å leggje fram saka si er viktig og naudsynt av omsyn til rettstryggleiken for asylsøkjaren. Etter desse medlemene si meining ville ei nemnd etter den danske modellen vera ønskjeleg òg i Noreg.

       Det er viktig at nemnda sine medlemer har spesiell kunnskap om flyktningerett, landkunnskap og generell kunnskap om flyktningetilhøve. Slik vil nemnda lettare kunne gjere ei nyansert og grundig vurdering av saka, og sikre at alle sider av saka kjem fram. Ved den samansetjinga som er føreslått av fleirtalet, vil desse omsyna verte ivaretekne.

       Desse medlemene er av den oppfatning at alle saker skal avgjerast av ei fulltalig nemnd. Det skal ikkje vere høve til å delegere avgjersler til leiar eller sekretariat. Klagesaker vil alltid ha eit moment av kompleksitet i seg. Det vil òg vere ulike syn mellom medlemene om ei sak inneheld slike vesentlege tvilsspørsmål som gjer at den ikkje bør verte underlagt forenkla sakshandsaming.

       Forvaltningslova sine regler om sakshandsaming og partsrettar bør gjelde også for nemnda og partane i saka.

       Desse medlemene meiner det er viktig å avgrense nemnda sine oppgåver til saker som gjeld naudsynt vern etter flyktningkonvensjonen eller liknande grunnar. Desse medlemene vil peike på at andre utlendingssaker skal underleggjast politisk styring. Det gjeld visumavgjerder, opphaldsløyve for studentar for å bu hos familie i Noreg, vitjingsvisum, arbeidsløyve o.a. spørsmål. Det gjeld òg spørsmål om opphald på humanitært grunnlag når dette grunnlaget er anna enn trong til vern, såleis vil tilknyting til riket eller familieband vere slike omsyn der det er rimeleg at det politiske skjønet er avgjerande. Derfor bør slike avgjersler kunne ankast inn for Justisdepartementet.

       Komiteen sin medlem frå Sosialistisk Venstreparti ser vesentlege argument mot sjølve prinsippet om ei eiga utlendingsnemnd i den form Regjeringa gjer framlegg om. Utlendingslova er ei vid rammelov, føresegnene er òg i vidt mon kan-reglar, slik at det er eit klårt rom for politiske vurderingar for dei som skal ta dei einskilde avgjerdene, jf. første ledd i § 2 i lova:

« Loven skal gi grunnlag for kontroll med inn- og utreise og med utlendingers opphold i riket i samsvar med norsk innvandringspolitikk. »

       Denne medlemen finn grunn til å gjere merksam på at Høgsterett i ein dom om utvising i 1995 jf. Rt-1995-72 , grunngjev ei avgjerd med at Høgsterett ikkje finn det rett å overprøve det skjønet departementet har utøvd med si avgjerd. Høgsterett viser i den samanhangen til Ot.prp. nr. 46 (1986-1987) om utlendingslova, der departementet skriv at

« I utlendingssaker vil en ofte måtte vurdere en rekke skjønnsmessige spørsmål, hvor det ofte vil være både nødvendig og riktig å ta hensyn til skiftende politiske signaler ».

       Dette synet sluttar Høgsterett seg til. Denne medlemen kan forstå at Høgsterett meiner det ikkje er ei domstolsoppgåve å tolke kan-reglar der skjønet i særleg grad skal byggje på « skiftende politiske signal » og vil i denne samanhangen vise til NOU 83:47 s. 240, om fremmedlova, som det er referert frå i den nemnde høgsterettsdommen:

« Som alle regelsett gir fremmedlovgivningen uttrykk for politisk stillingtaken til samfunnsmessige forhold, men den gir ikke et komplett uttrykk. Pga. dens « kan-regler » må det skje en supplerende politisk stillingtaken ved bruken av regelverket. Dette kan skje i et byråkrati som ledes av politikere og som er innrettet på å fange opp politiske signaler gjennom ulike kanaler. »

       Denne medlemen viser òg til at Fremmedlovutvalget foreslo at forskriftene til utlendingslova burde handsamast av Stortinget, fordi lova var ei så vid rammelov.

       Denne medlemen ønskjer ein annan utlendingspolitikk, men det betyr ikkje at denne medlemen ønskjer ein situasjon der Regjeringa skal kunna fråskrive seg ansvaret for utøvinga av utlendingspolitikken. Regjeringa sitt ansvar for kontroll og styring også med einskildsaker blir særleg viktig etter som domstolane berre i svært avgrensa grad kan føre kontroll med avgjerdene fordi lova er så skjønsprega.