2.1 Sammendrag

2.1.1 Generell utvidelse av adgangen til midlertidig tilsetting

       Departementet viser til at de fleste arbeidsgiverorganisasjoner som ikke er direkte berørt av departementets høringsforslag, men som likevel har uttalt seg, gir uttrykk for behov for større adgang til midlertidig tilsetting. Det vises til at behovene for kreativitet og nytenkning er like stort innenfor næringslivet generelt som innenfor f.eks. idretten og forskningssektoren. Enkelte høringsinstanser peker på det paradoksale i at kultur-, idretts- og forskningssektorene er de sektorene som skal innrømmes størst fleksibilitet. Flere arbeidsgiverorganisasjoner hevder at den siste endringen i reglene om midlertidig tilsetting har hatt store konsekvenser for bedriftene.

       Flertallet i kommunalkomiteen foretok i Innst.O.nr.2 (1994-1995) en generell vurdering av stillingsvernet veid opp mot behovet for fleksibilitet, og kom til at det var behov for en viss skjerping i adgangen til midlertidig tilsetting. Den nye bestemmelsen har virket i svært kort tid, og departementet kan ikke nå se at det er grunnlag for å foreslå en generell utvidelse av bestemmelsen.

       Departementet har for øvrig satt i gang flere forskningsprosjekter for å kartlegge bruken av midlertidige arbeidsforhold og for å evaluere den nye lovgivningen på området.

       Departementet vil nøye vurdere resultatene av disse undersøkelsene. Videre vil departementet vurdere å få utført nye undersøkelser senere for løpende å være orientert om bruken av midlertidige tilsettinger, eventuelt andre løsere tilknytningsformer og konsekvensene av disse.

2.1.2 Midlertidig tilsetting av særlige grupper arbeidstakere

2.1.2.1 Forskrift

       Departementet foreslo i høringsbrevet en ny forskriftshjemmel i arbeidsmiljøloven § 58 A nr. 1, for å åpne for en utvidet adgang til midlertidig tilsetting av kunstnerisk personale og av visse arbeidstakere innen forskning og idrett.

       Et av formålene med å foreslå en regulering av midlertidig tilsetting av de nevnte arbeidstakergruppene i forskrift i stedet for å regulere dette direkte i arbeidsmiljøloven, var muligheten for mer presise bestemmelser.

       Det er en fare for at forskriften ikke vil kunne utformes tilfredsstillende i forhold til de behov for midlertidig tilsetting som finnes. En forskrift som regulerer dette på en tilfredsstillende måte synes derfor etter departementets vurdering å bli svært vanskelig, og departementet ønsker ikke å foreslå en forskriftshjemmel slik som i høringsbrevet.

2.1.2.2 Avtaleadgang

       Departementet mener at det er en bedre løsning å gi partene i arbeidslivet anledning til å inngå avtale om bruk av midlertidig tilsetting innenfor sektorene kultur, forskning og idrett. En avtalebasert løsning vil bedre kunne ivareta de aktuelle behovene og være bedre egnet enn en forskriftshjemmel, fordi det lettere vil kunne foretas konkrete tilpasninger innenfor de enkelte avtaleområdene. Partene anses godt skikket til å vurdere når det faktisk er behov for midlertidig tilsetting.

       En av departementets begrunnelser for ikke å anbefale en avtalebasert løsning allerede i høringsforslaget, var at idrettssektoren ikke har tradisjon for kollektiv opptreden. Denne sektoren ville i så fall være avskåret fra muligheten til å inngå en kollektiv avtale om midlertidig tilsetting. I høringsrunden er det imidlertid kommet fram at det innen idretten skjer en utvikling på dette punkt, slik at en avtalebasert løsning derfor synes å være et alternativ også for denne sektoren.

       Det eksisterer landsomfattende organisasjoner for de fleste yrkesgruppene innenfor de tre sektorene. Noen av organisasjonene er tilknyttet hovedsammenslutningene LO, YS og AF. Dette gjelder i særlig grad forskningssektoren. Mange av de organisasjonene som organiserer kunstnerisk personale er imidlertid frittstående.

       Ved å velge en avtalebasert løsning er det selvsagt et usikkerhetsmoment om hvorvidt arbeidstakerorganisasjonene er villige til å inngå slik avtale. Alle berørte organisasjoner innenfor de tre sektorene har i høringsrunden gitt uttrykk for et visst behov for midlertidig tilsetting. Basert på disse uttalelsene er det grunn til å anta at avtalemuligheten vil bli benyttet.

       En avtalehjemmel gir mulighet til å få mer presise unntaksregler enn en forskriftshjemmel, fordi en slik hjemmel vil kunne gis generelt for disse sektorene, og gir partene i arbeidslivet mulighet til å velge ut de tilfellene innenfor disse sektorene hvor det foreligger et reelt behov for midlertidig tilsetting.

       Departementet vil foreslå en slik generell avtaleadgang for arbeidstakere som utfører kunstnerisk arbeid, forskningsarbeid eller arbeid i forbindelse med idrett.

       Det er departementets forutsetning at avtaler om bruk av midlertidig tilsetting ikke kan inngås med virkning for allerede inngåtte arbeidsavtaler på tariffavtalens ikrafttredelsestidspunkt, men bare for arbeidsforhold som inngås etter dette tidspunktet.

2.1.2.3 Avtalenivå

       En avtaleadgang kan legges på forskjellige nivåer. Etter å ha drøftet flere alternativer, anbefaler departementet en mellomløsning hvor muligheten til å inngå avtale om midlertidig tilsetting legges til landsomfattende arbeidstakerorganisasjoner. Ved å legge avtalemyndigheten til slike organisasjoner, vil det lettere kunne foretas en helhetlig vurdering av, og tas tilstrekkelig hensyn til, både tilsattes og arbeidssøkendes situasjon. Med landsomfattende arbeidstakerorganisasjon forstås organisasjoner som organiserer arbeidstakere innen en yrkesgruppe/sektor uavhengig av hvilken bedrift de arbeider i og hvor i landet de bor. Såkalte husforeninger og lokale arbeidstakerorganisasjoner vil ikke være omfattet. Denne løsningen vil etter departementets vurdering ivareta vernehensynene samtidig som det gir en reell mulighet til å inngå denne type avtaler der hvor det etter organisasjonenes syn er et velbegrunnet og saklig behov for det.

       Vernehensynene gjør seg ikke tilsvarende gjeldene på arbeidsgiversiden. Departementet har derfor ikke funnet grunn til å foreslå tilsvarende begrensning i avtalenivået her. Dette innebærer at en landsomfattende arbeidstakerorganisasjon kan inngå avtale om midlertidig tilsetting med den enkelte arbeidsgiver, dersom det er ønskelig. På denne måten ivaretas også muligheten for lokale tilpassede løsninger.

2.1.2.4 Forholdet til arbeidstakere som ikke omfattes av avtale om midlertidig tilsetting

       I bedrifter som sysselsetter både organiserte og uorganiserte arbeidstakere vil det være problematisk å legge til grunn forskjellige regler for midlertidig tilsetting for de organiserte og de uorganiserte arbeidstakerne innen en gruppe som utfører de samme arbeidsoppgavene. Tilsvarende problem vil oppstå dersom arbeidstakerne er organisert i flere organisasjoner, og tariffavtale ikke er inngått av alle organisasjonene. Departementet har derfor vurdert om det bør innføres en mer generell adgang til å gi tariffavtale om midlertidig tilsetting anvendelse overfor arbeidstakere som ikke direkte er bundet av avtalen.

       Lovbestemmelser som hjemler at tariffavtaler kan gjøres gjeldende i forhold til andre enn de arbeidstakere avtaler direkte gjelder, er blitt vanlige.

       Departementet er kommet til at hensynene for en adgang til å gjøre tariffavtale gjeldende for arbeidstakere som ikke direkte er bundet av avtalen, veier tyngre enn mothensynene. Det bør likevel være et vilkår at et flertall av arbeidstakerne som utfører samme type arbeid er bundet av tariffavtalen. Et slikt vilkår gjelder også i de andre tilfellene hvor slik hjemmel forekommer. Departementet vil derfor foreslå en bestemmelse i loven om at arbeidsgiver kan gjøre en avtale om midlertidig tilsetting som et flertall innen en nærmere angitt arbeidstakergruppe er bundet av, gjeldende overfor alle arbeidstakerne som utfører samme type arbeid som gruppen som er omfattet av avtalen.

2.2 Komiteens merknader

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, viser til at det er bred enighet om at alle arbeidstakere er best tjent med og føler størst trygghet ved at de er fast ansatt. For å sikre denne tryggheten for flest mulig vedtok Stortinget under sin behandling av Ot.prp. nr. 50 høsten 1994 et tillegg i den generelle regelen om adgangen til midlertidig tilsetting i arbeidsmiljøloven § 58 A. Tillegget innebærer at inngåelse av midlertidige arbeidsavtaler skal inngås skriftlig og at slike avtaler bare kan inngås når arbeidets karakter tilsier det og arbeidet atskiller seg fra det som ordinært utføres i bedriften.

       Flertallet vil i denne forbindelse vise til proposisjonen s. 7 hvor det står følgende:

« Både odelstingsproposisjonen, komitéinnstillingen og forhandlingene i Stortinget er relevante tolkningsfaktorer i denne sammenheng. Også andre tolkningsmomenter enn de som er nevnt, vil kunne tillegges vekt, f.eks. formålsbetraktninger og reelle hensyn. Det vises særlig til generelle uttalelser i komitéinnstillingen om dette på side 28 og 29 i Innst.O.nr.2 (1994-1995). »

       Videre vil flertallet vise til at ny § 58 A i arbeidsmiljøloven om midlertidige tilsettinger, trådte i kraft 1. februar 1995. Det sentrale formålet med bestemmelsen har vært å forhindre at det utvikler seg en praksis der bedriftene i tillegg til en fast kjernestab, har en stab som er løsere tilknyttet i ulike former for å løse løpende og ordinære oppgaver. Formålet er å sikre trygghet og stabilitet i arbeidsforholdene.

       Det har vært knyttet en del usikkerhet rundt tolkningen av loven. Flertallet vil framheve at det ved tolkningen må tas utgangspunkt i lovens ordlyd, men også forarbeidene til loven må trekkes inn i vurderingen. En slik helhetsvurdering vil være med på å rydde av veien de fleste usikkerhetsmomentene. Flertallet mener at en vil da se at ikke bare forskjeller i arbeidets art, men også markerte forskjeller i arbeidsmengde og eventuelle ytre omstendigheter f.eks. sesongsvingninger ligger innenfor rammen av loven. Det vil si at sesongmessige svingninger i varehandelen, turistnæringen, næringsmiddelindustri og annen lignende sesongpreget virksomhet på lovlig vis kan føre til midlertidig tilsetting. Flertallet vil likevel erkjenne at grensen mellom sesongvariasjoner på den ene side og generelle variasjoner i arbeidsmengde på den andre side kan være vanskelig å trekke. I praksis må denne grensen trekkes i hvert enkelt tilfelle.

       Flertallet mener det er viktig og nødvendig å forbedre informasjonen omkring denne bestemmelse til både arbeidsgivere og arbeidstakere. Flertallet vil derfor be departementet om å utarbeide en veiledning om tolkingen av lovens § 58 A nr. 1 bokstav a) slik dette er gjort i proposisjonens kap. 3.2. Det bør også vurderes om en slik veiledning skal omfatte andre av bestemmelsene om midlertidige ansettelser.

       Flertallet viser til at loven så langt i hovedsak har fungert etter sin hensikt. Flertallet viser videre til at departementet har satt igang flere forskningsprosjekter for å kartlegge bruken av midlertidig arbeidsforhold og utviklingen over tid. Flertallet forutsetter at Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med forslag til forbedringer på dette området etter hvert som resultatet av undersøkelsen er klare og behovene for forbedringer melder seg.

       Flertallet vil vise til at det i en nylig utgitt rapport fra Fagbevegelsens Forskningsstiftelse (FAFO-rapport 198) kommer fram at andelen midlertidige ansatte er på minst ti prosent av arbeidsstokken. Rapporten finner ikke at omfanget av midlertidige ansettelser har endret seg vesentlig i løpet av de seks siste årene. Ifølge rapporten er den vanligste grunnen for midlertidige tilsettinger vikariater. Andelen midlertidig ansatte som ikke faller inn under noen av indikatorene for arbeidsmiljølovens unntaksbestemmelser varierer fra 29 % til 49 % av de midlertidig ansatte, avhengig av om man legger til grunn en mild eller streng tilnærming til loven. Selv om bruken av indikatorer ikke gir uttrykk for hvordan lovens vilkår skal forstås, indikerer likevel tallene at en stor andel av de midlertidig ansettelsene ikke er lovlig.

       Rapporten viser at det er en høyere andel midlertidig ansatte i statlig sektor. Dette kan begrunnes i at tjenestemannsloven gir en noe større adgang til midlertidig tilsetting enn det som følger av arbeidsmiljøloven.

       Flertallet vil peke på at FAFO-rapporten avdekker at hver tiende kommunalt ansatte arbeidstaker er en midlertidig ansatt vikar. Flertallet mener at antallet midlertidig ansatte virker unødvendig høyt. Flertallet vil derfor benytte anledningen til å understreke at det offentlige burde ha et spesielt ansvar for å være en god arbeidsgiver som tilbyr et trygt og stimulerende arbeidsmiljø. Flertallet forventer at det offentlige følger arbeidsmiljøloven også når det gjelder midlertidige ansettelser.

       Under behandlingen av arbeidsmiljøloven høsten 1994, ba kommunalkomiteen departementet komme tilbake til arbeidsrettslige problemstillinger vedrørende bl.a. norsk idrett, ansatte ved teatrene, operaen og andre institusjoner med kunstnerisk personale. Det har departementet nå gjort gjennom Ot.prp. nr. 49. I proposisjonen foreslår departementet at partene i arbeidslivet skal gis hjemmel til å inngå tariffavtale om bruk av midlertidig tilsetting innen forskning, idrett og for kunstnerisk personale. Departementet foreslår en slik generell avtaleadgang for arbeidstakere som utfører kunstnerisk arbeid, forskningsarbeid eller arbeid i forbindelse med idrett. Flertallet mener dette er en ordning som på en tilfredsstillende måte vil ivareta de behov disse yrkesgruppene har for midlertidig ansettelse. Flertallet er enig i at en avtaleadgang for partene innen forskning, idrett og for kunstnerisk personale bedre vil ivareta de aktuelle behov enn en forskriftshjemmel, fordi det innenfor disse yrkesgruppene har vist seg særlig mange avgrensningsspørsmål mht hvilke yrkesgrupper og under hvilke områder det foreligger reelle behov for midlertidig tilsetting. Flertallet er enig i at partene må anses godt skikket til å vurdere disse spørsmålene.

       En avtalehjemmel gir mulighet til å få mer presise unntaksregler enn en forskriftshjemmel, fordi en slik hjemmel vil kunne gis generelt for disse sektorene hvor det foreligger et reelt behov for midlertidig tilsetting.

       I utgangspunktet legger departementet opp til en vid definisjon av de yrkesgrupper som vil kunne ha behov for midlertidig ansettelse. Flertallet forutsetter likevel at en avtalebasert løsning vil sikre at ordningen ikke blir misbrukt fordi den har den fordelen at den er avhengig av tilslutning fra begge partene i arbeidslivet.

       Departementet foreslår at adgangen til å inngå avtale om midlertidig ansettelse legges til landsomfattende arbeidstakerorganisasjoner. Flertallet er enig i dette. Denne løsningen vil ivareta vernehensyn slik at ansatte ikke føler seg utilbørlig presset til å inngå slike avtaler. Samtidig gis det en reell mulighet til å inngå avtaler der det etter organisasjonens syn er et velbegrunnet og saklig behov for det.

       Departementet foreslår at arbeidsgiver kan gjøre en avtale om midlertidig tilsetting, som et flertall innen en nærmere angitt arbeidstakergruppe er bundet av, gjeldende for alle arbeidstakere som utfører samme type arbeid. Flertallet mener det er viktig at et flertall av arbeidstakerne er bundet av avtalen for at denne skal gjøres gjeldende overfor de øvrige arbeidstakerne i bedriften som utfører samme arbeid.

       Komiteens medlemmer fra Høyre vil i utgangspunktet understreke at enhver arbeidsgiver blant annet av hensyn til målet om å redusere arbeidsledigheten, bør ha anledning til å tilsette midlertidig minst i like stor grad som loven tillot før Stortingets flertall vedtok ny paragraf 58 A. Disse medlemmer viser til Innst.O.nr.2 (1994-1995) der disse medlemmer bemerker følgende:

« Komiteens medlemmer fra Høyre vil bemerke at flertallets forslag til ny § 58 A første ledd bokstav a) er fullstendig uansvarlig og vil skape store problemer for et flertall av norske bedrifter. »

       Disse medlemmer viser til at det var Stortingsflertallet ved Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti som skapte den nåværende problematiske situasjonen for mange bedrifter ved å fremme og vedta den meget konsise og svært strenge innskjerpelsen av den aktuelle lovbestemmelsen. Dette skjedde i strid med regjeringens lovfremlegg. Om dette forslaget uttalte disse medlemmer følgende i Innst.O.nr.2 (1994-1995):

« Komiteens medlemmer fra Høyre har merket seg at Regjeringens forslag til ny § 58 A i realiteten innebærer en utvidelse av adgangen til midlertidig tilsetting. Disse medlemmer mener Regjeringen bør vurdere å gå enda lenger, men støtter i denne omgang Regjeringens forslag. »

       Det forhold at flere talere fra flertallet i sine innlegg i stortingsdebatten åpenlyst demonstrerte uenighet om fortolkningen av sitt eget forslag, har skapt ytterligere forvirring og fortvilelse blant utøverne i arbeidslivet. Men selv om det også fra kompetent juridisk hold ble påpekt at flertallets uttalte intensjoner ikke samsvarte med den formulering flertallet hadde anvendt i forslaget til lovtekst, har flertallet ikke vist noen vilje til å fjerne skjerpelsen slik Høyre senere har foreslått i Dok.nr.8:83 (1994-1995) og i Dok.nr.8:03 (1995-1996), men altså fått nedstemt i Stortinget. Det er heller ingen tvil om at forslaget har ført til utstøting av midlertidig tilsatte og færre tilsettinger enn bedriftene ellers kunne ha foretatt. Arbeidsledigheten har som en følge av vedtaket dermed blitt høyere enn hva den ville ha vært uten lovendringen. Likeledes er det høyst sannsynlig at overtidsbruken i mange bedrifter er økt som konsekvens av forbudet mot midlertidig tilsetting. En slik utvikling fordyrer produktene og reduserer bedriftenes konkurranseevne. Det paradoksale er at nettopp de partiene som tar kraftig til ordet mot bruk av mer overtid, vedtar lover som nettopp øker bedriftenes behov for dette.

       Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti viser til sitt partis stemmegiving i forbindelse med behandlingen av arbeidsmiljøloven høsten 1994. Dengang ble det fra Kristelig Folkepartis side uttrykt at en så behov for en viss innstramming i lovverket for å motvirke en utglidning i forhold til bruk av midlertidige ansettelser. En kom imidlertid fram til at forslaget fra komiteens flertall til ny § 58 A hadde fått en uheldig utforming og ville skape problemer særlig i virksomheter med store variasjoner i arbeidsmengden.

       Dette medlem mener at utviklingen senere har vist at dette var en riktig konklusjon. Ikke minst framveksten av ulike typer vikarbyråer, indikasjoner på økt bruk av overtid samt lovstridige midlertidige ansettelser, dokumenterer dette. (Jf. FAFO-rapport 198.)

       Dette medlem konstaterer at § 58 A ikke har hatt den tilsiktede virkning samtidig som den også har vært en kilde til forvirring og frustrasjon blant virksomhets- og bedriftsledere.

       Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti vil fremme forslag om å forandre arbeidsmiljøloven § 58 A slik at bestemmelsen kan bidra til et forsvarlig vern av arbeidstakerens interesser samtidig som bestemmelsen ikke hindrer ny sysselsetting eller stimulerer til omgåelse av andre bestemmelser i arbeidsmiljøloven. Disse medlemmer mener en slik endring vil være den beste løsningen også for særlige grupper arbeidstakere som for eksempel kunstnerisk personale og arbeidstakere innen forskning og idrett.

       På denne bakgrunn vil disse medlemmer fremme følgende forslag:

« § 58 A nr. 1 a) skal lyde:

       Når arbeidets karakter tilsier det. »

       Disse medlemmer vil subsidiært foreslå at det blir inntatt et nytt ledd i arbeidsmiljøloven som gir hjemmel for en forskrift om adgang til midlertidig tilsetting og åremålstiltak av kunstnerisk personale, idrettsutøvere, trenere og sportslige ledere, samt forskere og utdanningsstipendiater. I sitt høringsutkast gikk departementet inn for å regulere adgangen til midlertidig tilsetting i forskrift, men foreslår nå en avtalebasert løsning. Disse medlemmer mener på bakgrunn av arbeidstakerorganisasjonenes negative holdning til midlertidig tilsetting generelt og også innen de nevnte og spesielle grupper at en avtalebasert løsning mellom partene i arbeidslivet ikke vil gi den åpning for og realisering av midlertidig tilsetting som er ønsket og nødvendig. Dessuten står idretten uten en samlende arbeidstakerorganisasjon og vil således ikke uten videre kunne delta i avtalebaserte løsninger. Idretten kan ikke leve med dette.

       Disse medlemmer vil også vise til departementets fortolkning av § 58 A i proposisjonen side 7 der det blant annet står:

« Det at arbeidet er organisert i prosjekt eller i enkeltstående oppdrag, vil etter departementets syn ikke i seg selv være nok til å begrunne en midlertidig tilsetting. Det vil i tillegg være nødvendig at arbeidet atskiller seg fra det som ordinært utføres i virksomheten. Det at prosjekter er av ekstraordinært omfang, vil neppe være nok til å tilsette midlertidig. »

       Departementets analyse viser hvor lite hensiktsmessig den nye loven er. Dersom siktemålet med en lovendring er å gi mulighet for midlertidig tilsetting av nevnte grupper arbeidstakere, vil alternativet til disse medlemmers primære forslag være å styre dette ved forskrift. Usikkerheten ved avtaleadgang underbygger dette. Disse medlemmer har merket seg departementets argument om at det kan være vanskelig å formulere klare kriterier og foreta en hensiktsmessig avgrensning i forhold til andre grupper. Igjen taler dette for å støtte disse medlemmers primære forslag, men disse medlemmer vil ut fra ovenstående fremme et subsidiært forslag:

       « Stortinget ber Regjeringen utarbeide i forskrift hjemmel til midlertidig tilsetting og åremålstiltak av kunstnerisk personale, idrettsutøvere, trenere og sportslige ledere, samt forskere og utdanningsstipendiater ved forskningsinstitusjoner, offentlige og private. »