10.1 Sammendrag

       Det er i kapittel 12 i proposisjonen redegjort for gjeldende rett, utvalgets vurderinger og forslag samt høringsuttalelser vedrørende betaling og innkreving av skatt.

       Et vesentlig ledd i utvalgets forslag er at betaling og innkreving av skatt til Svalbard for skattytere med alminnelig skatteplikt til fastlandet fullt ut skal inkorporeres i betalingen og innkrevingen av skatten på fastlandet. Dette må ses i sammenheng med utvalgets forslag om at personer ikke lenger skal kunne ha skattemessig bosted på Svalbard, men kun ha begrenset skatteplikt dit. Personer fra det norske fastlandet vil under oppholdet på Svalbard anses for å ha sitt skattemessige bosted i sist kjente bostedskommune på fastlandet. Ved en slik løsning blir det etablert en sterk tilknytning til skattesystemet på fastlandet for alle personer på Svalbard som ikke anses hjemmehørende i en annen stat enn Norge. En fullstendig inkorporering i fastlandets skattebetalingssystem kan da være hensiktsmessig. Departementet foreslår derimot at personlige skattytere fortsatt skal kunne ha alminnelig skatteplikt til Svalbard. Det innebærer at antall skattytere med alminnelig skatteplikt til fastlandet under opphold på Svalbard reduseres i forhold til utvalgets forslag. Sett i en slik sammenheng blir det mindre naturlig å integrere utskrivingen av svalbardskatt i fastlandssystemet.

       Departementet foreslår i stedet at betaling og innkreving av all skatt til Svalbard skal skje etter egne regler og innkreves av en egen myndighet. Skatteoppkreverfunksjonen for Svalbard må plasseres i lys av det valg som gjøres angående ligningsmyndighet for Svalbard, jf. avsnitt 11.1.4 foran.

       Departementet foreslår at lønnstrekkordningen videreføres, jf. avsnitt 7.2. For inntekter som skattlegges etter lønnstrekkordningen blir skatten belastet skattyter allerede ved lønnsutbetalingen. Den skatt arbeidsgiver holder tilbake ved lønnsutbetalingen representerer endelig utlignet skatt, i motsetning til forskuddstrekk ved lønnsutbetalinger på fastlandet.

       Det bør legges vekt på at lønnstrekkordningen får en så enkel utforming som mulig. Departementet finner av denne grunn ikke å kunne slutte seg til utvalgets forslag om innføring av trekk etter skattekort, hvor trekkprosenten kan varieres av hensyn til andre skattepliktige inntekter enn lønn eller av hensyn til særskilte fradrag. Ordningen bør fortsatt baseres på trekk etter den vedtatte skattesats med eventuelt tillegg for trygdeavgift, uten bruk av skattekort.

       I utkastet til § 6-2 foreslår departementet en nærmere regulering av spørsmål knyttet til skattebetaling ved lønnstrekk med innbetaling av trekket til skatteoppkreveren for Svalbard.

       Avlønning i form av naturalytelser reiser særlige spørsmål om betaling av skatt ved lønnstrekk hvor skatten ikke kan dekkes av samtidig utbetalte kontantytelser. I utkastet til § 6-2 annet ledd foreslår departementet i slike tilfeller at skattebeløp som ikke dekkes av kontantytelser skal innbetales fra den ansatte til arbeidsgiver når ytelsen blir gitt.

       Gjeldende svalbardskattelov inneholder ingen bestemmelse om hvordan lønnstrekkmidler hos arbeidsgiver skal behandles. Departementet finner at det er behov for en nærmere regulering på dette punkt. De samme hensyn gjør seg gjeldende her som ved arbeidsgivers plikter i forhold til forskuddstrekkmidler. Departementet foreslår derfor at skattebetalingsloven § 11 nr. 4 om arbeidsgivers behandling av forskuddstrekkmidler skal få anvendelse på Svalbard. Det vises til utkast til § 6-2 tredje ledd.

       Departementet foreslår en videreføring av gjeldende system med innbetaling av lønnstrekk i halvårlige terminer. Utkastet til § 6-2 fjerde ledd medfører ingen vesentlige endringer i forhold til den tilsvarende bestemmelse i § 13 første ledd i gjeldende svalbardskattelov.

       Selv om lønnstrekkordningen innebærer at skatten blir fastsatt allerede ved lønnsutbetalingen, kan det forekomme korreksjoner på senere tidspunkt. Det vil for eksempel kunne skje at naturalytelser blir feilaktig verdsatt når ytelsen gis. Det er derfor nødvendig med egne avregningsregler. Avregningsbestemmelsene i gjeldende svalbardskattelov § 13 er lite presise. Departementet viser til utkastet til nye avregningsregler i utkastet til § 6-2 femte ledd. Av hensyn til å gjøre avregningsoppgjøret enklest mulig, foreslås det ikke bestemmelser om renteberegning ved avregningen.

       Etter utkastet til § 6-2 femte ledd vil arbeidsgiver bli holdt ansvarlig for skyldig skattebeløp hos ansatte. En slik bestemmelse er nødvendig for å sikre en effektiv inndrivelse av skattekrav, særlig i forhold til arbeidstakere med kortvarig opphold på Svalbard. For skattytere som har forlatt Svalbard før det er fastslått at lønnstrekket er for lavt fastsatt, vil det kunne være vanskelig å få kravet inndrevet. En bestemmelse om prinsipalt ansvar for arbeidsgiver innebærer at arbeidsgiveren får egeninteresse i at lønnstrekket ikke blir for lavt fastsatt. En slik bestemmelse vil derfor ha en preventiv virkning. Det forutsettes at arbeidsgiveren vil søke regress hos den ansatte for beløp som dekkes etter bestemmelsen. Dersom den ansatte ikke tilbakebetaler beløpet til arbeidsgiver, vil beløpet være en lønnsytelse som skal innberettes til ligningsmyndighetene og som er skattepliktig for den ansatte. I denne situasjon vil imidlertid ikke arbeidsgivers ansvar for skatten bli gjort gjeldende. Arbeidsgivers ansvar etter utkastet § 6-2 femte ledd vil kun inntre i forhold til lønnstrekk som er for lavt fastsatt på utbetalingstidspunktet. Det foreslås for øvrig at arbeidsgiver som må dekke en ansatts skattekrav skal ha motregningsrett for regresskravet i lønnsytelser til den ansatte. Forslaget representerer i så måte et unntak fra hovedprinsippet om motregningsforbud i lønnsytelser, jf. arbeidsmiljøloven § 55 nr. 3. Etter utkastet skal den ansatte holdes direkte ansvarlig for beløpet når kravet i forhold til arbeidsgiver må anses som uerholdelig.

       For skatt som er fastsatt ved ligning har departementet vurdert å gi reglene i skattebetalingsloven anvendelse på Svalbard. Som det fremgår av avsnitt 12.1 er skattebetalingsloven ikke gjort gjeldende for Svalbard.

       Bestemmelsene i svalbardskatteloven om etterskuddsvis innkreving og betaling av skatt har i hovedsak stått uendret siden loven ble vedtatt i 1925. De gjeldende regler om innkreving og betaling av skatt i svalbardskatteloven må ses i sammenheng med de regler som gjaldt om innkreving og betaling av skatt på fastlandet da loven ble vedtatt i 1925.

       Da svalbardskatteloven ble vedtatt i 1925 ble skatten på fastlandet betalt inn etterskuddsvis. Regler om innbetaling av skatt i inntektsåret fantes ikke. Følgelig ble det lagt til grunn også i svalbardskatteloven at skatten skulle svares etterskuddsvis.

       På fastlandet utviklet det seg i tiden omkring den annen verdenskrig en praksis hvoretter lønnstakere betalte skatten gjennom frivillig skattetrekk. Bortsett fra en midlertidig lov av 30. juni 1947 om forhåndstrekk av skatt gjaldt det imidlertid ikke lovregler om at skatten skulle betales i inntektsåret.

       Ved skattebetalingsloven av 21. november 1952 nr. 2 ble det vedtatt regler som foretar en inndeling i to hovedgrupper etter skatteinnkrevingsmetoden: Forskuddspliktige og etterskuddspliktige. Oppdelingen innebærer som utgangspunkt at personlige skattytere, samt dødsboer, konkurs- og administrasjonsboer vedkommende slike skattytere er forskuddspliktige. Skattepliktige juridiske personer (selskaper og andre innretninger med eget styre) er etterskuddspliktige. Oppdelingen i forskuddspliktige og etterskuddspliktige er således basert på hvem som skal betale skatten, ikke på hva slags formue og inntekt utligningen gjelder.

       Departementet finner at gjeldende bestemmelser om innkreving og betaling av skatt på Svalbard er lite tidsmessige. Såvel av hensyn til skattyternes behov for å ha oversikt over økonomiske disposisjoner som av hensyn til en effektiv innkreving av skatten er det ønskelig at reglene i større grad enn i dag legges opp til at skatten betales i samme år som den opptjenes. Det tilsier at bestemmelsene i skattebetalingsloven gis anvendelse ved betaling og innkreving av skatt til Svalbard som er fastsatt ved ligning.

       Departementet viser til at det også er andre hensyn som tilsier at skattebetalingsloven kommer til anvendelse på Svalbard. Etter departementets forslag skal såvel bestemmelsene om skattepliktens omfang som bestemmelsene om ligningsforvaltning i stor grad følge fastlandslovgivningen. Ligningsforvaltningen vil bli lokalisert på fastlandet, og sammen med de gode kommunikasjonsmuligheter som i dag foreligger er det naturlig å innpasse også betaling og innkreving av skatt i fastlandssystemet.

       Departementet foreslår på denne bakgrunn at skattebetalingsloven gis anvendelse på Svalbard. Det gjelder såvel reglene om forskuddsskatt for andre inntekter enn lønn m.v. for personlige skattytere, samt reglene om etterskuddsskatt for skattepliktige juridiske personer.

       Det er nødvendig å gjøre enkelte unntak fra skattebetalingslovens bestemmelser når disse skal anvendes på Svalbard.

       Det er for det første ikke aktuelt å gi bestemmelsene i skattebetalingsloven kapittel II om forskuddstrekk i lønnsytelser anvendelse på Svalbard. For Svalbard er behovet for regler på dette området ivaretatt gjennom lønnstrekksbestemmelsene. Anvendelsesområdet for bestemmelsene om forskuddstrekk og lønnstrekk er i hovedsak sammenfallende, se skattebetalingsloven § 5 og § 5-1 i utkastet til ny svalbardskattelov. Reglene om forskuddstrekk i skattebetalingsloven kapittel II kan derfor i sin helhet unntas fra anvendelse på Svalbard.

       Departementet foreslår at skattebetalingsloven § 3 unntas fra anvendelse på Svalbard, jf. utkastet til § 6-1 første ledd. Skattebetalingsloven § 3 gir en definisjon av skatt som er tilpasset forholdene på fastlandet, og regulerer for øvrig visse spørsmål vedrørende arbeids- og oppdragsforhold. Sistnevnte spørsmål vil for Svalbards vedkommende være regulert på selvstendig grunnlag i lønnstrekksbestemmelsene.

       Departementet foreslår for øvrig unntak for bestemmelsene i skattebetalingsloven §§ 39 til 45. Skattebetalingsloven § 39 og § 40 gjelder skattyters forhold når skatt av samme formue og inntekt skattlegges i mer enn én kommune. Denne problemstillingen er uaktuell for skatt til Svalbard. Skattebetalingsloven § 41 og § 42 regulerer ettergivelse og nedsettelse av skatt. Departementet foreslår en egen bestemmelse om ettergivelse og nedsettelse av skatt til Svalbard i utkastet til § 6-3 annet ledd. Bestemmelsen skal gjelde såvel for skatt som er fastsatt ved ligning som for skatt som er fastsatt ved lønnstrekk. Se nærmere om utkastet til § 6-3 annet ledd nedenfor. Skattebetalingsloven §§ 43 til 45 regulerer fordeling av felles innkrevet skatt og folketrygdavgift mellom staten, fylket, kommunen og folketrygden. Disse bestemmelsene kan ikke benyttes for skatt til Svalbard.

       For øvrig foreslås ikke eksplisitte unntak for særskilte bestemmelser. Enkelte andre bestemmelser i skattebetalingsloven vil ikke være aktuelle på Svalbard da de bygger på skattebestemmelser som ikke skal gis anvendelse der. Det gjelder eksempelvis skattebetalingsloven § 25 nr. 2 og § 37 som viser til skatteloven § 16 om skattlegging av ektefeller. Skatteloven § 16 foreslås ikke gjort gjeldende for Svalbard. Departementet finner at det ikke vil være hensiktsmessig å oppstille egne unntak i slike tilfelle, men at det nærmere anvendelsesområdet for bestemmelsene om betaling og innkreving av skatt til enhver tid bør være definert gjennom gjeldende skatteregler.

       Innføring av et system med forskuddsskatt på Svalbard reiser enkelte spørsmål om den praktiske gjennomføringen. På fastlandet praktiseres rutiner som begrenser kretsen av forskuddsskattepliktige. Skattebetalingsloven § 7 nr. 2 gir ligningssjefen anledning til å fastsette forskuddstrekket slik at det også omfatter skatt av inntekt det kunne vært utskrevet forskuddsskatt for. Etter skattebetalingsloven § 14 nr. 1 skal det ved fastsettelsen av forskuddsskatt gjøres fradrag for beløp som må ventes dekket gjennom forskuddstrekk. I praksis gjennomføres dette ved at forskuddsskatt lavere enn kr 15.000 normalt vil bli tatt med i forskuddstrekket. En slik løsning virker forenklende for såvel ligningsmyndighetene som for skattyterne. Som omtalt ovenfor finner departementet likevel at det ikke vil være hensiktsmessig å innpasse tilsvarende rutiner på Svalbard, da lønnstrekkordningen ikke bør være basert på trekk etter skattekort med varierende satser. For mange skattytere på Svalbard vil det uansett ikke være aktuelt med forskuddsskatt, da en vesentlig del av skattyterne ikke har skattepliktig inntekt eller formue utenom lønnsinntekt. Departementet legger til grunn at det ikke bør utskrives forskuddsskatt på mer bagatellmessige beløp. En viser i denne forbindelse til at skattebetalingsloven § 14 nr. 3 som fastsatte at en beløpsgrense for utskriving av forskuddsskatt på kr 50 er opphevet med virkning fra og med inneværende inntektsår. Denne grensen var uforholdsmessig lav. Det er nå forutsatt at Skattedirektoratet i sine rutiner legger opp til et forsvarlig nivå på utskriving av forskuddsskatt på fastlandet. Departementet viser til at det også for skattytere på Svalbard vil bli lagt opp til rutiner for å unngå utskriving av forskuddsskatt på mindre beløp.

       For personlige skattytere som lignes vil en overgang fra etterskuddsskatt til regler om forskuddsskatt kunne innebære en likviditetsbelastning ved at det i samme betalingsår skal svares skatt fra to inntektsår. For juridiske personer vil en overgang til skattebetalingslovens system innebære at betalingsterminen for skatt forskyves innenfor samme år. Det vil si fra innbetaling av hele beløpet innen 30. april i ligningsåret, til en fordeling på 4 betalingsterminer i ligningsåret etter skattebetalingsloven § 27 (to terminer med forhåndsskatt og to terminer med resterende skatt). Endringene vil med andre ord ikke innebære noen likviditetsbelastning for sistnevnte gruppe.

       Utvalget foreslår en egen overgangsregel hvoretter skatt ikke skal ilignes et enkelt inntektsår for å avhjelpe den likviditetsbelastning som overgang fra etterskuddsskatt til forskuddsskatt kan medføre. Departementet viser til at en slik løsning vil innebære en forskjellsbehandling av lønnstakere i forhold til næringsdrivende og selskaper, da lønnstrekkordningen ikke er omfattet av forslaget. Forslaget innebærer også en vesentlig skattefordel for skattytere som er juridiske personer, uten at det for denne gruppen foreligger selvstendige hensyn som kan begrunne fritaket.

       Departementet finner at det ikke er behov for særlige overgangsregler for å motvirke likviditetsbelastningen ved overgang fra etterskuddsskatt til forskuddsskatt. Departementet viser til at det i overgangsperioden ved behov kan gis utsettelse med eller fritak for innbetaling av forskuddsskatt i samsvar med skattebetalingsloven § 41, jf. nedenfor om utkastet til § 6-3 annet ledd. I særlige tilfelle vil det også kunne være aktuelt å nedsette eller ettergi selve skattekravet av billighetsårsaker.

       I utkastet til § 6-1 annet ledd foreslår departementet en bestemmelse som legger ulike funksjoner etter skattebetalingsloven til henholdsvis ligningssjefen ved ligningskontoret for Svalbard og skatteoppkreveren for Svalbard. Også fylkesskattesjefens oppgaver etter skattebetalingsloven foreslås overført til ligningssjefen ved ligningskontoret for Svalbard. Fylkesskattesjefens funksjoner etter skattebetalingsloven fremgår av lovens § 15. Etter denne bestemmelsen kan fylkesskattesjefen ved forskuddsutskrivingen beslutte at det skal gjøres et prosentvis tillegg eller fradrag i forskuddsgrunnlaget for visse grupper skattytere, som det må forventes en alminnelig stigning eller nedgang i inntekten for. Departementet finner at denne funksjonen for Svalbards vedkommende bør tilligge ligningssjefen ved ligningskontoret for Svalbard som må forutsettes å ha god kjennskap til lokale forhold.

       Departementet legger til grunn at oppgaven med innkreving av skatt til Svalbard ikke bør spaltes mellom ulike organer. Det foreslås at oppgaven med innkreving av all svalbardskatt legges til skattefogden i det fylke hvor ligningsmyndighetene for Svalbard lokaliseres. Det vil si en videreføring av gjeldende system som har vist seg hensiktsmessig.

       I utkastet til § 6-3 annet ledd foreslås en bestemmelse hvoretter departementet kan nedsette eller ettergi skatt i samsvar med skattebetalingsloven § 41. Bestemmelsen skal også gjelde for skatt fastsatt ved lønnstrekk. På samme måte som på fastlandet skal også rentebeløp kunne nedsettes. Hjemmel for nedsettelse av medlemsavgift til folketrygden og arbeidsgiveravgift vil bli gitt i forskrift om innkreving m.v. av slike avgifter, jf. nedenfor. Departementet legger for øvrig til grunn at avgjørelsesmyndigheten i saker om nedsettelse og ettergivelse av skatt vil bli delegert i vid utstrekning.

       Departementet foreslår at søksmålsreglene i skattebetalingsloven § 48 skal komme til anvendelse på Svalbard, jf. utkastet til § 6-3 tredje ledd. Etter lovendring av 20. desember 1993 er partsstillingen i skattesaker overført til staten såvel i ligningssaker som innfordringssaker. Det innebærer at skattebetalingsloven § 48 nå er direkte anvendelig på Svalbard. Etter § 48 nr. 3 skal statens partsstilling som saksøkt utøves av fylkesskattekontoret i det distrikt hvor det angrepne forvaltningsvedtak er truffet i første instans etter ligningsloven § 8-6. Ligningsloven § 8-6 foreslås unntatt fra anvendelse på Svalbard. Løsningen for Svalbard vil bli vurdert i lys av valget av ligningsorganer for Svalbard, jf. avsnitt 11.1.4 i proposisjonen. På samme måte som på fastlandet forutsettes det at skatteoppkreveren vil utøve den faktiske partsstilling som saksøker i inndrivelsessaker, jf. § 48 nr. 2.

       Departementet legger til grunn at reglene om betaling og innkreving av medlemsavgift til folketrygden fortsatt skal følge reglene for betaling og innkreving av skatt. For lønnsmottakere som er trygdet skal innbetalingen av trygdeavgift på samme måte som i dag skje etter lønnstrekksreglene, mens innbetaling av trygdeavgift for næringsdrivende skal følge skattebetalingslovens bestemmelser. Nærmere regler om innbetaling av medlemsavgift til folketrygden vil bli gitt i forskrift, på samme måte som i dag.

       Departementet foreslår også en videreføring av gjeldende system for betaling og innkreving av arbeidsgiveravgift. Det vil si at de samme innkrevingsregler som gjelder på fastlandet blir gjort gjeldende, men med blant annet avvikende innbetalingsfrister. Også nærmere bestemmelser om dette forutsettes gitt i forskrift.

10.2 Komiteens merknader

       Komiteen viser til den likviditetsbelastning som påføres personlige skattytere ved overgang fra etterskuddsskatt til forskuddsskatt. Komiteen er enig i at et direkte fritak vil innebære en forskjellsbehandling men forutsetter at en ordning med utsettelse eller fritak for hel eller delvis innbetaling av forskuddsskatt etter skattebetalingslovens § 41 blir praktisert fleksibelt når forholdene tilsier dette. Komiteen slutter seg for øvrig til departementets forslag vedrørende betaling og innkreving av skatt, herunder forslag i denne innstilling til lov om skatt til Svalbard kapittel 5.