SAMMENDRAG

       Et skattesystem der kommunene skal være sikret et takstbasert minstenivå på skatten, samtidig som foretakene skal betale skatt på grunnlag av det skattemessige overskuddet (alminnelig inntekt), krever særskilte samordningsregler.

       Samordningssystemet skal ivareta to hovedhensyn. For det første bør systemet være slik at kommunene over tid i hovedsak får inntektsskatt som ved den ordinære overskuddsbeskatningen. For det andre bør beskatningen av foretakene i hovedsak gi samme skattebelastning som ved ordinær overskuddsskatt. Departementet legger også til grunn at samordningssystemet ikke skal innebære at kraftverkskommuner får høyere skatteinntekter på bekostning av andre kommuner som foretaket er skattepliktig til.

       I foretak der det blir et restoverskudd i alle verkene, får samordningen ingen betydning. Samordningsreglene er rettet inn mot situasjoner der det oppstår et restunderskudd, dvs. der vannkraftinntekten beregnet for verket er høyere enn den alminnelige inntekten kommunen er tilordnet fra foretaket gjennom reglene for stedbunden beskatning.

       Formålet med å innføre en vannkraftinntekt er i første rekke at kommunene skal kunne regne med et visst minstenivå for inntektsskatten fra kraftproduksjon. Hensikten er ikke en systematisk økning i skatteinntektene i forhold til ordinær overskuddsbeskatning. Det er derfor viktig at kommuner som i ett eller flere år har mottatt skatt på vannkraftinntekt, får fradrag i den tilordnede inntektsskatten tilsvarende differansen mellom skatt på vannkraftinntekt og skatt på alminnelig inntekt, med rente, hvis det oppstår et restoverskudd. Dette hensynet er ivaretatt gjennom punkt (iv) i forslaget til flertallet i Rødseth-utvalget, jf. s. 104 i proposisjonen.

       Prinsippet om at kommunene senere skal trekke fra det de tidligere har fått i ekstra skatteinntekter sammenlignet med en ordinær skatt på alminnelig inntekt, kan ses uavhengig av om det er staten, foretakene eller begge som tidligere har betalt merskatten til kommunen.

       Virkningen av samordningen vil avhenge av vannkraftinntektens størrelse, gjeldsgrad, lønnsomhet m.v., og av hvordan foretaket er organisert. Betydningen av vannkraftinntekten vil isolert sett være større jo høyere gjeld foretaket har, og jo lavere lønnsomheten er. Et for høyt nivå på vannkraftinntekten kan føre til at skatt på vannkraftinntekt blir en permanent merskatt på særlig de mindre lønnsomme kraftverkene. Det vil gi en høy samlet marginalskatt som kan hindre samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer og opprustninger.

       Ved utformingen av samordningssystemet må det tas stilling til hvilken rolle staten skal ha. Hvis det innføres en refusjonsordning, blir samordningen et forhold kun mellom kommunen og staten. Det innebærer at staten overfører til kommunen hele differansen mellom skatt på vannkraftinntekt og tilordnet skatt på foretakets alminnelige inntekt, nedenfor kalt skattedifferansen. Ordningen kan kalles en ren refusjonsmodell.

       Alternativt kunne en tenke seg at statens refusjon ble gitt til foretaket, etter at dette hadde betalt skatt på vannkraftinntekt til kommunen. En slik omvei på refusjonen vil imidlertid komplisere regelverket, og endre lite på realitetene i forhold til en ren refusjonsmodell.

       Hvis staten ikke trekkes inn, blir ordningen kun et forhold mellom kommunen og foretaket. Foretaket må da betale skatt på grunnlag av vannkraftinntekten hvis denne er høyere enn foretakets alminnelige inntekt tilordnet kommunen, og foretaket vil ha krav på å få tilbakebetalt skattedifferansen, med rente, hvis det oppstår et restoverskudd. Denne ordningen kan kalles en ren framføringsmodell.

       Flertallet i Rødseth-utvalget har valgt en mellomløsning. Staten har her en viktig rolle, siden skattedifferansen kan samordnes med skatt til skattefordelingsfondet inneværende og de fem foregående årene. Dermed vil foretakene og staten i prinsippet dele belastningen. Flertallet i Rødseth-utvalget uttaler følgende om hvorfor staten bør trekkes inn i samordningssystemet ( NOU 1992:34 , s. 134):

« Ordninga med at det alltid skal betalast skatt på vasskraftinntekt tener til å utjamna skatteinntektene over tid for dei mottakande kommunane. Motstykket til denne utjamninga vil etter forslaget til samordning først og fremst vera at staten ved skattefordelingsfondet får meir ujamne inntekter. Forslaget byggjer på at staten har større evne til å tola svingningar i inntektene enn kommunane. »

       For ulønnsomme utbygginger, dvs. utbygginger der avkastningen er lavere enn normalavkastningen, vil tilordnet alminnelig inntekt til kommunene permanent kunne ligge under vannkraftinntekten. Valget av samordningsmodell vil i dette tilfellet avgjøre om skatt på vannkraftinntekt blir en faktisk ekstra belastning på foretaket eller på staten.

       Rødseth-utvalget har forutsatt at den merskatten foretakene eventuelt må betale, skal framføres med rente. På denne måten ønsker en å forhindre at skatten målt i nåverdi blir høyere for foretak som i perioder må betale skatt på grunnlag av vannkraftinntekt. I avsnitt 9.5 i proposisjonen er det en drøfting av hvilken rente som bør benyttes for dette formålet.

       Samordningssystemet som flertallet i Rødseth-utvalget foreslår vil bli svært komplisert. Valget bør derfor etter departementets syn stå mellom et system med full refusjon eller en ren framføringsmodell. Hensynet til å ha så enkle regler som mulig må tillegges vekt også hvis ligningen av kraftforetak i stor grad skal skje gjennom sentralskattekontoret for storbedrifter, jf. avsnitt 14.1 i proposisjonen.

       For foretakene kan en ren framføringsmodell innebære en ulempe. Foretakene vil bli påført en likviditetsbelastning, og i noen tilfeller kan skatten på vannkraftinntekten bli permanent og foretaket får en ekstraskatt i forhold til den ordinære skatten på alminnelig inntekt. I praksis innebærer det tosporede systemet med en ren framføringsmodell at foretaket må yte lån til kraftkommunene i år der tilordnet skatt på alminnelig inntekt fra foretaket er mindre enn den takserte vannkraftinntekten. Dette kan øke risikoen ved å investere i kraftverksprosjekter hvor lønnsomheten er antatt å være marginal. Departementet vil likevel foreslå at skatt på vannkraftinntekt og skatt på tilordnet alminnelig inntekt i kommunen fra foretaket samordnes gjennom en framføringsordning. Det innebærer at foretakene hvert enkelt år må betale skatten på vannkraftinntekt i de tilfellene den ligger over den tilordnede skatten på alminnelig inntekt. Skattedifferansen vil bli framført med rente og avregnet mot senere års skatt på den delen av alminnelig inntekt som ligger over vannkraftinntekten.

       Når en først velger et system der kommunen skal være garantert en nedre grense for skatt fra det enkelte kraftverket, er det naturlig at den årlige skattedifferansen betales av foretakene. En alternativ løsning der staten årlig refunderer differansen til foretakene, vil bære preg av en ren overføringsordning fra staten, som kan svekke statens finanser. Gitt rimelige forutsetninger om kraftprisene, er det grunn til å anta at betydningen av vannkraftinntekten heller ikke i årene framover vil representere en stor belastning for foretakene med den satsen for vannkraftinntekt som er foreslått. Hadde derimot satsen for vannkraftinntekt vært satt høyere, kunne det tilsi at en i stedet valgte en refusjonsmodell.

       Flertallet i Rødseth-utvalget foreslår at foretak som må betale en « merskatt » skal kunne framføre denne med rente. Departementet foreslår også en slik renteberegning på framført « merskatt ». Departementet foreslår at en benytter den samme risikojusterte renten som for eiendomsskatten og skatten på grunnrenten, jf. avsnitt 9.5 i proposisjonen. Bakgrunnen for forslaget om å bruke en risikojustert rente, og ikke en vanlig lånerente, er at det er en viss risiko for at foretakene ikke kommer i overskuddsskatteposisjon, slik at de dermed ikke får motregnet en eventuell merskatt på vannkraftinntekt mot overskuddsskatten. Det vil være hensiktsmessig å benytte en etterskattrente, fordi framtidig tilbakeføring fra kommunen til foretaket etter forslaget ikke skal inngå i alminnelig inntekt, men kommer til direkte fradrag i overskuddsskatten.

       Departementet foreslår at framførbar skattedifferanse skal kunne framføres uten tidsbegrensning, og at den heller ikke skal falle bort dersom skattyter opphører med virksomheten. For at skattyter skal kunne nytte skattedifferansen, er det imidlertid nødvendig at det er utlignet skatt på alminnelig inntekt i kommunen som den kan føres mot. Framførbar merskatt skal etter forslaget ikke kunne overføres til andre skattesubjekter.

       Departementet har lagt betydelig vekt på at satsen for beregning av vannkraftinntekt ikke bør være for høy. En høy vannkraftinntekt kan hindre at samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer blir gjennomført. En høy vannkraftinntekt, sammen med en videreføring av eiendomsskatten, vil motvirke målet om en lønnsomhetsavhengig beskatning av kraftforetakene. Hensynet til en viss grad av stabilitet i skatteinntektene fra kraftforetak til kommunene kan trekke i motsatt retning. Etter en samlet vurdering vil departementet derfor foreslå en sats på vannkraftinntekten på 35 %. Regjeringens forslag innebærer en høyere sats enn den flertallet i Rødseth-utvalget la til grunn. Dette må blant annet ses i sammenheng med forslaget om å oppheve formuesskatten. Forslaget til nye skatteregler vil samlet sett gi en mer lønnsomhetsbasert beskatning av kraftforetakene. Dette er et viktig hensyn bak hele kraftskattereformen.

       Etter departementets oppfatning vil dette forslaget sikre kommunene en nedre stabilitet i inntektsskatten fra kraftforetak, samtidig som det tosporede inntektsskattessystemet over tid normalt må antas å virke som en ordinær overskuddsskatt for foretakene.

KOMITEENS MERKNADER

       Komiteen viser til merknader under kap. 4.1 hvor en samlet komité går imot forslaget om å innføre skatt på vannkraftinntekt. Komiteen peker på at det på denne bakgrunn ikke er behov for spesielle regler for samordning av ordinær overskuddsskatt og skatt på vannkraftinntekt. Komiteen går derfor imot forslaget fra Regjeringen.