Miljøverndepartementet legger i proposisjonen frem forslag til endringer i friluftsloven som har utgangspunkt i den nye kommuneloven av 25. september 1992, hvor det bl.a. ble forutsatt at departementet skulle se nærmere på friluftslivsforvaltningens organer og funksjoner.

       Det foreslås i proposisjonen en rekke endringer i bestemmelsen om funksjonsfordelingen mellom de ulike organer, bl.a. for å oppnå bedre samsvar mellom friluftsloven og prinsippene i kommuneloven. Departementet foreslår samtidig enkelte andre endringer med sikte på å forenkle loven, skape bedre sammenheng i regelverket og modernisere eller forbedre/styrke enkelte bestemmelser.

       Departementet understreker at i det i denne proposisjonen ikke blir fremmet forslag om endring i § 4 om parkering med bobiler/campingvogner. Departementet viser imidlertid til at de vil ha miljøproblemene i samband med den økende bobiltrafikken under observasjon fremover. Spesielt vil det bli vurdert om det er tilstrekkelig med økt satsing på tilrettelegging og informasjon, samt bruk av eksisterende muligheter for regulering.

       Miljøverndepartementet finner heller ikke å ville forslå en utvidelse av § 34 om friluftsmark nå. Det vises til at behovet for utvidet mulighet til vern av områder som friluftsmark, herunder mulighetene for å bedre allmennhetens adgang til jakt og fiske, vil bli vurdert nærmere fra Miljøverndepartementets side senere i en noe bredere sammenheng.

       Det er i proposisjonen i tillegg gitt en samlet oversikt over endringer i andre lover og fordelingen av ansvar og myndighet etter de foreslåtte endringene.

       Departementet viser til at de foreslåtte endringene i friluftsloven samlet sett antas å få begrensede administrative og økonomiske konsekvenser. De foreslåtte endringer vil bli gjennomført innenfor eksisterende budsjett og stillingsrammer.

Forslag til formålsparagraf

       Miljøverndepartementet foreslår i proposisjonen at det fastsettes en ny § 1 i friluftsloven som skal angi lovens formål, og departementet mener formålsparagrafen vil være av prinsipiell interesse og ha praktisk betydning i forbindelse med anvendelsen av friluftslovens bestemmelser. Den vil kunne danne bakgrunn for vurderingen av tvilsspørsmål om hvordan loven skal forstås og tolkes i konkrete tilfeller. Videre viser departementet til at den foreslåtte formålsparagraf gir hovedfundamentet i friluftsloven, som er prinsippet om allemannsretten.

       Formålsparagrafen bygger på hovedmålsettingen med friluftslivspolitikken (jf. St.meld. nr. 40 (1986-1987) Om friluftsliv, som var å styrke friluftslivet som en helse- og trivselsskapende, naturvennlig fritidsaktivitet. Den forslåtte formulering er ment å skulle favne vidt, slik at den dekker både beskyttelse av selve allemannsretten/ferdselsretten og arbeidet med å ta vare på og sikre områder der retten kan utøves.

       Departementet foreslår:

« Ny § 1 skal lyde:

(Lovens formål)

Formålet med denne loven er å verne friluftslivets naturgrunnlag og sikre allmennhetens rett til ferdsel, opphold m.v. i naturen, slik at muligheten til å utøve friluftsliv som en helsefremmende, trivselskapende og miljøvennlig fritidsaktivitet bevares. »

Forslag til endringer i bestemmelsene om friluftslivsforvaltningens organer og funksjoner

Endring i § 2 om riding og sykling m.v.

       Departementet foreslår at friluftsloven § 2 annet ledd endres slik at myndigheten til å regulere riding, sykling og lignende ferdsel legges til kommunen, med samtykke av grunneieren eller brukeren, og med fylkesmannens stadfesting. Saksbehandlingen blir dermed lik etter denne paragraf og etter den gjeldende § 15 og den foreslåtte § 16.

       Formålet med forslaget er å synliggjøre og understreke det offentliges (kommunens) ansvar for å gå inn med reguleringer av denne typen ferdsel der det viser seg å oppstå behov for det. Kommunen vil også få mulighet til å gripe inn dersom ferdselen går ut over hensynet til naturen, og regulering av ferdselen vil sikre en mer helhetlig miljøforvaltning og hindre eventuell skade på naturgrunnlaget. Departementet viser til at grunneieren fortsatt etter endringen vil ha gode muligheter til å ivareta sine interesser, idet det stilles krav om samtykke av grunneieren eller brukeren. Initiativ til regulering vil som regel komme fra grunneieren.

Endring i § 3 om tidsrom for ferdsel i innmark

       Departementet foreslår at friluftsloven § 3 tredje ledd endres slik at myndigheten til å fastsette eventuelle endringer i det tidsrom da det er forbudt å ferdes i innmark, overføres fra fylkeskommunen til fylkesmannen. Det vises til at en slik overføring anses å være i samsvar med fylkesmannens oppgaver og rolle ellers etter friluftsloven. Dessuten er fylkesmannen statlig fagmyndighet både for landbruk og miljøvern (herunder friluftsliv) og har derfor gode forutsetninger for å foreta en faglig vurdering av behovet for og konsekvensene av avvikende tidsrammer. Departementet ser det ikke som hensiktsmessig å overføre denne myndigheten til kommunen.

Oppheving av § 5 om bompenger

       Departementet foreslår at friluftsloven § 5 oppheves, og det vises bl.a. til Ot.prp. nr. 60 (1994-1995) om endringer i veiloven, som nå er behandlet av Stortinget og hvor ny § 56 er vedtatt. Denne paragrafen overlapper § 5 i friluftsloven, og det er i § 56 tatt inn en bestemmelse om bompenger på privat vei.

Endring i § 9 om telting under villreinjakten

       Departementet foreslår at friluftsloven § 9 fjerde ledd, som inneholder en noe uklar bestemmelse om dispensasjon og som egentlig er overflødig, tas ut. Departementet viser til at behovet for å gi adgang til dispensasjon fra de bestemmelser om telting som fastsettes, bør vurderes i forbindelse med og i tilfelle fastsettes direkte i de aktuelle forskrifter.

       Departementet foreslår ingen endring i bestemmelsen om myndighetsorgan, som fortsatt bør ligge til Direktoratet for naturforvaltning.

Endring i § 13 om sjikanøse stengsler og forbudsskilt

       Departementet foreslår at den særskilte overgangsbestemmelsen i friluftsloven § 13 tredje ledd om sjikanøse stengsler og uhjemlet forbudsskilt, oppheves. Videre foreslås et nytt tredje ledd i § 13, der det fremgår at ulovlige innretninger kan kreves fjernet etter § 40.

Endring i § 14 om avgift for adgang til friluftsområde

       Departementet foreslår bl.a. at § 14 endres slik at det etter første ledd alltid må innhentes tillatelse fra kommunen før adkomstavgift fastsettes. Dette vil sikre kommunen bedre muligheter til styre avgiftsinnkrevingen slik at allmennhetens friluftsinteresser og hensynet til allmenn ferdsel blir tilstrekkelig ivaretatt. Departementet antar at det i fremtiden vil kunne bli flere tilfeller der avgiftsinnkreving vil bli aktuelt.

       Departementet viser til at friluftsloven § 14 skal beskytte allmennhetens rett til ferdsel og friluftsliv (allemannsretten). Bestemmelsen må anerkjenne rett for eier eller bruker til innen angitte rammer å ta betalt for visse tilretteleggingstiltak som skjer til friluftsformål, og herunder gis om nødvendig grunnlag for å stenge områder for ferdsel for å kunne gjennomføre avgiftsinnkrevingen. Departementet viser for øvrig til at allmennhetens rettigheter etter friluftsloven er avhengig av om et areal faktisk er å anse som innmark eller utmark, dvs. at den faktiske disponeringen av arealet er avgjørende. Plan- og bygningsloven legger grunnlaget for disponeringen av arealene, og er derfor en svært viktig lov i denne forbindelse.

       Departementet viser til at regelen om klage i § 14 annet ledd er overflødig, og foreslår denne tatt ut.

Endring i § 15 om ferdselsregulering

       Departementet foreslår at § 15 endres bl.a. ved at bestemmelsen om at departementet kan gi veiledende forskrifter om adferdsreglenes normale innhold, oppheves. Departementet viser til at det i § 23 foreslås en ny generell hjemmel for Miljøverndepartementet til å gi nærmere forskrifter til utfylling og gjennomføring av friluftsloven, og det er unødvendig med en uttrykkelig lovhjemmel for å gi veiledende forskrifter.

Endring i § 16 om sperring

       Departementet foreslår endringer i § 16 slik at myndigheten til å treffe vedtak om sperring overføres fra fylkeskommunen til kommunen, som er i samsvar med prinsippene om styrket kommunal miljøvernforvaltning (jf. St.meld. nr. 34 (1990-1991) om miljøvern i kommunene).

       Departementet foreslår videre at bestemmelsen om at lokale landbruks- og friluftsorganer skal få uttale seg før vedtak treffes/oppheves (jf. § 16 annet ledd).

Oppheving av § 17

       Departementet foreslår at § 17 oppheves og erstattes av ny § 24 (omtalt under).

Endring i § 18 om innløsning

       Departementet foreslår endringer i § 18 som bl.a. innebærer at myndigheten til å fatte vedtak om innløsning overføres fra fylkeskommunen til kommunen. Det foreslås videre endring vedrørende skjønn og skjønnskostnader, og det foreslås at § 18 tredje ledd om refusjon oppheves.

Endring i § 20 om uttalelse om tvilsspørsmål

       Departementet foreslår endring i § 20 slik at det bl.a. fremgår at enkelte tvilsspørsmål som er angitt, kan kreves vurdert av kommunen. Dette innebærer en forenkling/opprydning i det paragrafen i dag plasserer myndighet til ulike organer på både kommune- og fylkesnivå, og det vil gjøre det enklere å benytte bestemmelsen i praksis som grunnlag for å få løst konflikter. Det vises til at behandling på kommunenivå er naturlig da det som regel vil være behov for skjønnsmessige vurderinger basert på kunnskap om de stedlige forhold.

Endringer i kap. III om friluftslivsforvaltningen og om forholdet til forvaltningsloven - nye § 21, § 22, § 23 og § 24

       Departementet foreslår bl.a. ny § 21 om friluftslivsorganene, § 22 om friluftslivsorganets arbeidsoppgaver, § 23 om forskrifter og § 24 om forholdet til forvaltningsloven. Bestemmelsene i § 21 og § 22 foreslås tilpasset prinsippene i ny kommunelov om at kommunen og fylkeskommunen står fritt i sin interne organisering av arbeidsoppgavene. Dette innebærer at bestemmelsene om særskilte nemnder - fylkesfriluftsnemnd og kommunal friluftsnemnd - faller bort.

       Det foreslås videre i § 23 en uttrykkelig hjemmel for departementet til å gi nærmere forskrifter til utfylling og gjennomføring av loven. Det vises til at med hjemmel i denne bestemmelsen kan departementet gi forskrifter om f.eks. friluftslivsorganenes arbeidsoppgaver og om samarbeid mellom to eller flere kommuner.

       Departementet foreslår i ny § 24 vesentlige endringer i forhold til den opprinnelige § 17. Det foreslås fastslått det som allerede gjelder, at forvaltningsloven får generell anvendelse for behandling av saker etter friluftsloven. I ny § 24 foreslås dessuten en uttrykkelig henvisning til saksbehandlingsreglene for henholdsvis enkeltvedtak og forskrifter i forvaltningsloven knyttet opp mot de relevante paragrafer. Videre foreslås det i ny § 24 bl.a. at de spesielle regler om kunngjøring av vedtak etter § 15 og § 16 opprettholdes.

Endring i § 35 om inngrepsløyve

       Departementet foreslår endring i § 35 som bl.a. innebærer at myndigheten til å gi inngrepsløyve, dvs. tillatelse til merking og andre tiltak til beste for allmenn ferdsel, flyttes fra Kongen til departementet. Det foreslås at det skal kunne gis tillatelse etter § 35 også til kommuner, og ikke bare til organisasjoner. Videre foreslås det at hjemmelen for lensmannsskjønn oppheves.

Oppheving av § 36 om skjønn

       Departementet forslår at friluftsloven § 36 om at reglene i skjønnsprosessloven kapittel 2 kommer til anvendelse ved inngripen i friluftsloven, oppheves.

Endring i § 40 om stansing og fjerning

       Departementet foreslår at bestemmelsen om stansing og fjerning suppleres slik at det fremgår klart at også bestemmelser gitt med hjemmel i loven kan gis tvangsgrunnlag for stansing og fjerning av ulovlig byggverk m.v. Videre foreslås det at myndigheten til å kreve stansing/fjerning legges til kommunen.

Forslag til endring i § 11 om ferdselskultur

       Departementet foreslår endring i friluftsloven § 11, slik at plikt til ikke å påføre miljøet skade fremgår uttrykkelig av den generelle aktsomhetsnormen i paragrafen, og det videre uttrykket « miljøet » foreslås i stedet for « naturmiljøet ». Departementet viser i denne sammenheng til at hensynet til naturen i dag ikke direkte kommer til uttrykk i friluftsloven, men at dette hensynet er viktig også ved utøvelse av friluftsliv. Videre vises det til at i forslaget til formålsparagraf er hensynet til naturgrunnlaget og muligheten til et miljøvennlig friluftsliv angitt. Det er naturlig at hensynet til miljøet nevnes særskilt også i den bestemmelsen som gir rettesnoren for god opptreden i naturen.

Forslag til endring i § 39 om straff

       Departementet foreslår at § 39 endres slik at straffebudet retter seg mot den som overtrer regler som er gitt i eller i medhold av friluftsloven. Bestemmelsen har i dag en svært innviklet gjerningsbeskrivelse som med fordel kan forenkles og moderniseres. Den foreslåtte formulering fanger opp både overtredelse av lovens bestemmelse om ferdselsrettigheter, ulovlige stengsler osv., og overtredelser av særskilt vedtatte regler - f.eks. bestemmelser i områder som beskyttes av friluftsmark etter § 34 eller gjennom atferdsregler gjennom § 15. Miljøverndepartementet finner imidlertid ikke å ville fremme forslaget om fengselsstraff.