1.1 Sammendrag

       Finansdepartementet fremmer forslag til endringer i lov av 14. juni 1985 nr. 61 om verdipapirhandel m.v. Departementets forslag bygger på Verdipapirhandellovutvalgets innstilling I som er trykt som NOU 1995:1 . Det foreslås nye regler for norske fondsmeglerforetak (verdipapirforetak), utformet på bakgrunn av bl.a. Norges forpliktelser etter EØS-avtalen. I samsvar med det Verdipapirhandellovutvalget har lagt opp til, foreslås det i hovedsak ikke særlige regler for norske foretak i forhold til de felles bestemmelser som skal gjelde innenfor EØS-området. Forslaget omfatter endringer i konsesjonsreglene, de generelle virksomhetsreglene, de spesifiserte handelsreglene og i tilsynsreglene. Eventuelle forslag til endringer i verdipapirhandellovens øvrige bestemmelser vil bli vurdert etter at Verdipapirhandellovutvalget har avgitt sin neste innstilling.

1.1.1 Vilkår for å yte investeringstjenester

       Forslagene til nye regler om konsesjon, og vilkår som må være oppfylt, for å yte investeringstjenester, bygger i stor grad på EØS-avtalens vedlegg IX punkt 30 b som svarer til Rådsdirektiv 93/22 om investeringstjenester i forbindelse med verdipapirer (ISD). I tråd med direktivet foreslås det at bl.a. dagens fondsmegling betegnes som ytelse av en investeringstjeneste. Det foreslås dessuten at betegnelsen verdipapirer i enkelte sammenhenger erstattes av betegnelsen finansielle instrumenter, og at fondsmeglerforetak i fremtiden omtales som verdipapirforetak.

       Tillatelse til å yte investeringstjenester foreslås knyttet til foretaket. Dagens system med en personlig bevillingshaver foreslås opphevet. Verdipapirforetak som ikke er bank, forutsettes som i dag å være et aksjeselskap. Banker vil fortsatt måtte søke særskilt tillatelse til å yte investeringstjenester. Det foreslås at også finansieringsforetak kan få tillatelse til å yte investeringstjenester. Myndighet til å gi slik tillatelse foreslås lagt til Kongen. Myndigheten vil kunne delegeres.

       Konsesjon til verdipapirforetak vil etter lovforslaget kunne nektes dersom selskapets ledelse ikke oppfyller de nødvendige krav til hederlig vandel og erfaring. Tillatelse vil også kunne nektes dersom en aksjonær med betydelig eierandel i foretaket ikke anses egnet til å sikre en god og fornuftig forvaltning av foretaket. Departementet legger vekt på at verdipapirforetak skal ha tilfredsstillende interne rutiner for organisering og utøvelse av virksomheten. Slike rutiner skal i henhold til utkastet forelegges konsesjonsmyndigheten før tillatelse gis.

       Både kredittinstitusjoner og andre verdipapirforetak må etter forslaget oppfylle krav til minste startkapital og løpende kapitaldekningskrav. Utkastet tar her utgangspunkt i EØS-avtalens vedlegg IX punkt 30 a som svarer til Rådsdirektiv 93/6 om investeringsforetaks og kredittinstitusjoners kapitaldekningsgrad (CAD). Det foreslås en forenkling av reglene om fondsmeglerforetaks plikt til å stille sikkerhet. I tråd med kravene i CAD inneholder lovforslaget også regler om tilsyn og kontroll med store engasjementer og tilsyn på konsolidert grunnlag.

       Det foreslås mer spesifiserte regler enn i dag om norske foretaks etablering i utlandet, og om utenlandske foretaks etablering i Norge. Når det gjelder etablering i andre EØS-stater, foreslås det regler i samsvar med ISD. Foretak fra land utenfor EØS-området vil etter forslaget ikke kunne etablere virksomhet i Norge uten tillatelse fra Kongen.

1.1.2 Rammevilkår for investeringsforetaks virksomhet

       I tråd med kravene i ISD og lovutvalgets utredning har departementet lagt vekt på at foretakene utarbeider interne retningslinjer for virksomheten, med sikte på å ivareta investorenes interesser på en forsvarlig måte. Videre er det lagt vekt på å utforme forslag som stiller etiske krav, samt regler om opplysningsplikt overfor investorene, fremfor å utforme detaljerte regler om hvilken virksomhet foretakene kan utøve, og på hvilken måte virksomheten skal foregå. De foreslåtte regler om god forretningsskikk viderefører prinsippet i verdipapirhandelloven § 18 om god meglerskikk, men gir noe mer detaljerte retningslinjer for standardens innhold.

       Det legges opp til en tilpasning av lovens virksomhetsregler til den endring som har funnet sted i meglerfunksjonen de senere årene. Det er dessuten lagt vekt på å styrke norske verdipapirforetaks konkurransedyktighet overfor utenlandske foretak. Endringer foreslås bl.a. i reglene om foretakenes og de ansattes adgang til egenhandel samt i reglene om foretakenes adgang til kredittgivning. Det foreslås også åpnet adgang for verdipapirforetak til å kunne inngå og formidle avtaler om salg av finansielle instrumenter som selger ikke eier. Adgangen foreslås imidlertid begrenset til tilfeller der selger har tilgang til de finansielle instrumentene og foretaket er sikret rettidig levering på avtaletidspunktet. I denne forbindelse foreslås det åpnet for at verdipapirforetak kan inngå og formidle avtaler om lån av finansielle instrumenter.

       Utenlandske foretak med hovedsete utenfor EØS-området som driver virksomhet i Norge, vil i hovedsak omfattes av de samme regler som norske foretak. I den grad det er adgang til dette etter bestemmelsene i EØS-avtalen, vil de regler som er begrunnet i hensynet til investorene i det norske markedet, herunder kravene til god forretningsskikk, også bli gitt anvendelse overfor EØS-foretak. Organiseringen av virksomheten og interne rutiner for EØS-foretak vil imidlertid bli regulert iht. hjemlandets regelverk.

1.1.3 Handel gjennom investeringsforetak

       Verdipapirhandellovens regler om handel med verdipapir gjennom fondsmeglerforetak er lite tilpasset bl.a. den teknologiske og markedsmessige utviklingen. Det foreslås derfor en oppdatering og modernisering av dette regelverket. Departementet har generelt lagt til grunn at når det ikke foreligger noen særlig begrunnelse for spesialregler for handel i finansielle instrumenter, bør de alminnelige kjøps- og avtalerettslige regler komme til anvendelse.

       Det foreslås en egen bestemmelse om hvilke forhold som må være regulert i foretakenes alminnelige forretningsvilkår. Det foreslås at slike vilkår skal forelegges kunden før avtale første gang inngås, samt ved senere endringer av foretakets alminnelige forretningsvilkår.

       Verdipapirforetakenes sikkerhetsrett i finansielle instrumenter de har kjøpt for kunden, foreslås opprettholdt. Også salgsretten foreslås videreført, men med en presisering om at det ikke foreligger noen plikt til salg utover det som følger av de etiske reglene og av alminnelige erstatningsrettslige regler.

       Det foreslås at oppgjørsfrister ikke lenger skal fastsettes av Finansdepartementet, men at det skal være opp til partene å avtale oppgjørsfristen. Det samme vil gjelde for fastsettelse av kurtasje.

1.1.4 Tilsyn og sanksjoner

       Departementet går inn for at det i hovedsak beholdes særlige tilsynsregler for verdipapirforetak i verdipapirhandelloven fremfor å overføre disse til kredittilsynsloven. Tilsynsregler som retter seg mot andre aktører i verdipapirmarkedet enn fondsmeglerforetak, vil bli gjennomgått etter at lovutvalget har avgitt sin neste innstilling.

       I samsvar med kravene i ISD foreslås det at verdipapirforetak skal melde fra om handel i visse finansielle instrumenter som omsettes på et regulert marked, der transaksjonen er foretatt i henhold til reglene om adgang til å yte investeringstjenester i annen EØS-stat. Melding skal gis i det omfang og på den måte Kredittilsynet bestemmer.

       Kredittilsynets hjemmel til å gi investeringsforetak pålegg om retting foreslås utvidet til også å gjelde i de tilfelle der Kredittilsynet underrettes av tilsynsmyndighet i annen EØS-stat om at et norsk foretak har overtrådt regler som gjelder for foretakets virksomhet i vedkommende land. Kredittilsynet foreslås dessuten gitt kompetanse til å forby verdipapirforetak å drive virksomhet som ikke er tilfredsstillende regulert og som kan påføre foretaket eller dets kunder uforsvarlig stor risiko, samt gi pålegg om at virksomheten bare kan finne sted på bestemte vilkår. I tråd med kravene i ISD foreslås det at Kredittilsynet kan gi pålegg om at stemmerettighetene knyttet til aksjer ikke kan utøves, dersom en aksjonær med betydelig eierandel i et verdipapirforetak gjør sin innflytelse gjeldende på en måte som kan skade en god og fornuftig forvaltning av foretaket.

       Det foreslås særskilte bestemmelser om tilsyn med verdipapirforetak med hovedsete i annen EØS-stat som driver virksomhet i Norge. Utenlandske foretak med hovedsete utenfor EØS-stat som gis tillatelse til å drive virksomhet i Norge, vil i utgangspunktet bli underlagt det samme tilsyn og de samme rapporteringskrav som norske foretak.

       Vedtak som Kredittilsynet treffer under utøvelse av sin tilsynsmyndighet vil etter alminnelige regler kunne bringes inn for departementet som klageinstans.

1.2 Komiteens merknader

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, lederen, Erik Dalheim, Kjell Engebretsen, Laila Kaland, Berit Brørby Larsen, Tore Nordtun, Bjørnar Olsen, fra Høyre, Harald Ellefsen, Per-Kristian Foss og Erna Solberg, fra Kristelig Folkeparti, Odd Holten og Einar Steensnæs, fra Venstre, Lars Sponheim, og representanten Stephen Bråthen, viser til at et overordnet mål med regulering av verdipapirhandelen er å legge forholdene til rette for en effektiv og sikker verdipapirhandel. For å sikre at markedet for verdipapirhandel fungerer effektivt er det avgjørende at det er konkurranse mellom verdipapirforetakene. For å sikre at kundenes interesser ivaretas er det viktig at det er etablert regler om kapitaldekning, tilsyn og kontroll.

       Flertallet viser til at det norske regelverket på mange områder er lite tilpasset den teknologiske og markedsmessige utviklingen. Regelverket er lite fleksibelt i forhold til hvem som kan tilby investeringstjenester og hvilke tjenester som kan tilbys. Dette er med på å redusere verdipapirmarkedets effektivitet. Resultatet av dette kan igjen være at andre egenkapitalkilder foretrekkes framfor finansielle instrumenter som sertifikater og obligasjoner. Mer effektive norske verdipapirmarked vil gjøre disse markedene mer attraktive i forhold til utenlandske. Dette vil kunne øke oppmerksomheten om det norske egenkapitalmarkedet generelt, og vil også kunne lette egenkapitaltilgangen til norske bedrifter. Bedre effektivitet vil være viktig for et norsk marked som tidvis har vært preget av treg omsetning og lite volum. Flertallet vil understreke at en slik forbedring av regelverket for verdipapirhandel vil være særlig viktig for kapitaltilgangen til små og mellomstore bedrifter.

       Flertallet vil peke på at dagens regelverk virker konkurransevridende i forhold til norske verdipapirforetak som møter en stadig sterkere internasjonal konkurranse også på det norske markedet. Et mer fleksibelt regelverk som blant annet åpner mulighetene for å tilby et bredere spekter av tjenester og kombinere ulike tjenester vil kunne bedre norske foretaks konkurranseevne.

       Flertallet viser til at det i proposisjonen foreslås endringer som i større grad vil likestille norske verdipapirforetak med utenlandske konkurrenter. Det foreslås imidlertid på flere områder regler som vil regulere norske foretak strengere enn utenlandske. Dette gjelder spesielt krav til organisering av foretak og regulering av adgang for norske foretak til å yte kredittjenester og egenhandel. For ansattes egenhandel foreslås det for eksempel en bindingstid på 12 måneder mens tilsvarende regler i andre land er vesentlig liberale, og det foreslås strenge krav om sikkerhet ved short-salg og ut-/ innlån av finansielle instrumenter. Proposisjonen foreslår også strenge krav til startkapital.

       Flertallet peker på at norsk tilsyn og kontroll på dette området vil gjelde både utenlandske og norske foretak som opererer i Norge i den grad EØS-avtalen gir adgang til det. Ved at det åpnes for adgang til å tilby et bredere spekter av tjenester må på mange områder det norske tilsynet forsterkes i forhold til dagens regler og kravet til interne rutiner og praktisering av god forretningsskikk vil bli viktigere. Dette vil stille større krav til kapasitet og kompetansen hos norske tilsynsmyndigheter. Flertallet vil derfor understreke viktigheten av at tilsynsmyndighetene gis nødvendige rammebetingelser for å møte dette behovet.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Magnhild Meltveit Kleppa, Per Olaf Lundteigen og Gudmund Restad, fra Sosialistisk Venstreparti, Kristin Halvorsen og Eilef A. Meland, og fra Rød Valgallianse, Mai Gythfeldt, er generelt kritiske til den vidtrekkende liberalisering av de lovfestede rammer for verdipapirhandelmarkedet som ligger i forslaget og vil derfor gå imot en rekke av departementets forslag. Verdipapirhandelsektoren er sterkt transaksjonsdrevet. Verdipapirforetakenes viktigste inntektskilde; meglerprovisjon, utbetales bare hvis transaksjonen gjennomføres. Disse medlemmer stiller spørsmålstegn ved hvorvidt den samfunnsmessige verdi knyttet til hyppig eierskifte til eierandeler i foretak i industri og næringslivet er stor nok til å legitimere de ulemper denne spekulasjon medfører. Disse medlemmer peker dessuten på risikoen for at et oppdrevet tempo i verdipapirhandelsektoren kan ha destabiliserende effekt på strukturen i finansmarkedet og samfunnet for øvrig når dette sammenfaller med andre tegn på økonomisk krise. Denne risikoen knytter seg i særdeleshet til den eksplosive utviklingen i derivathandelen. Disse medlemmer vil derfor følge opp rammevilkårene for verdipapirhandel, også utover rammen for departementets forslag til liberalisering av investeringstjenester som behandles i denne omgang. Disse medlemmer viser til merknader under pkt. 3.2.5.4.2 og til den kommende behandling av Verdipapirhandellovutvalgets innstilling II.

       Disse medlemmer er enig i at tilsynsmyndighetene må gis nødvendige rammebetingelser for å føre tilsyn med verdipapirsektoren, herunder om nødvendig økte ressurser. Disse medlemmer finner likevel ikke at dette er nok når markedet skal liberaliseres ytterligere. Myndighetenes kontroll vanskeliggjøres fordi regelverket i større grad overføres til interne rutiner i stedet for lovbestemte forbud. Dette forhold vil ikke nødvendigvis bli avhjulpet av mer ressurser til tilsynsmyndighetene. Den foreslåtte liberalisering må, etter disse medlemmers syn ha som sin absolutte forutsetning at tilsynsmyndighetene skjerper sin kontroll med meglernes atferd i markedet ved at tilsynsmyndighetene vektlegger selvstendighet i forhold til markedsaktørene og sørger for raskere inngrep mot overtredelse av regelverket med effektive sanksjoner. Påtalemakten, herunder ØKOKRIM, er avhengig av effektive tilsynsmyndigheter både når det gjelder undersøkelser i markedet og anmeldelsespraksis for å avdekke og forfølge straffbare forhold.

       Disse medlemmer mener dette må prioriteres foran ønsket om et fleksibelt regelverk. Tilfredsstillende kontrollmuligheter er også, etter disse medlemmers syn, viktigere enn hensynet til like konkurransevilkår for norske og utenlandske verdipapirforetak.

       Disse medlemmer vil peke på den markedsdominans de største verdipapirforetakene kan oppnå som en konsekvens av den foreslåtte liberalisering av investeringstjenestene og utvidelse av transaksjonstilbudet. Store verdipapirforetaks markedsdominans kan ha negative konsekvenser for mindre verdipapirforetaks muligheter for å konkurrere; også i nisjer av markedet. En sentralisering av verdipapirhandelen kan dessuten skjerpe konkurransen om de beste megleransatte, noe som i sin tur vil styrke grunnlaget for de ekstraordinært høye inntektene som næringen har hatt.

       Disse medlemmer viser til at fondsmeglerforetakene i 1993 hadde en samlet inntekt på ca 2 mrd. kroner, nær det dobbelte av bransjens tidligere inntektsrekord. Disse medlemmer mener det er god grunn for å påpeke at selv om inntekten gikk noe ned i 1994, vil en vidtgående liberalisering føre til fortsatt ekstremt høye inntekter i bransjen.

       Komiteens medlemmer fra Høyre og representanten Stephen Bråthen ser det som positivt at regelverket for verdipapirforetak med dette lovforslaget moderniseres opp til et nivå som svarer til den teknologiske og markedsmessige utviklingen. Disse medlemmer vil bl.a. peke på at fondsmeglernes enerett på såkalt aktiv forvaltning nå oppheves. Dette kombinert med bedre regler for kapitaldekning og interne rutiner i verdipapirforetakene vil medføre at kundenes og investorenes interesser er bedre ivaretatt enn gjennom det tidligere lovverket.

       Disse medlemmer vil understreke ønskeligheten av at rammevilkårene for norskeide verdipapirforetak i størst mulig grad tilpasses de regler som blir gjort gjeldende for tilsvarende foretak i andre EØS-land og for filialer slike foretak etablerer i Norge. Disse medlemmer ser det også som ønskelig å unngå diskriminering av norskeide, selvstendige verdipapirforetak i forhold til konkurrerende foretak som eies av finansinstitusjoner. Disse medlemmer har merket seg at departementet på flere punkter foreslår slik forskjellsbehandling, i strid med en enstemmig innstilling fra Verdipapirhandellovutvalget. Flere av disse avvik kan etter disse medlemmers mening ikke begrunnes i ønsket om mest mulig effektiv, sikker eller tilfredsstillende verdipapirhandel.

       Disse medlemmer vil i sine merknader og forslag i denne innstillingen legge til grunn at ulike foretak som yter investeringstjenester i Norge i større grad bør stå overfor de samme rammebetingelser uavhengig av om de er verdipapirforetak eller kredittinstitusjoner, og uavhengig av om det er utenlandske eller norske foretak.