3. Kontrolltiltakene overfor Telenor AS
Innledning
Som en oppfølging av Innst.S.nr.4 (1994-1995) Enkelte forhold vedrørende Televerket/TBK fra kontroll- og konstitusjonskomiteen og Stortingets behandling av innstillingen, er det i kap. 3 i proposisjonen foretatt
| - | en gjennomgang av kontrollorganene, |
| - | en vurdering av kontrolltiltakene overfor Telenor AS med datterselskaper. |
Kapitlet inneholder videre forslag om enkelte tiltak for å motvirke mulig ulovlig krysssubsidiering og annen uheldig forretningspraksis.
Tiltakene er dels allerede gjennomført og dels vil de bli gjennomført i forbindelse med ikrafttredelse av lov om telekommunikasjon. Dette vil videre bli fulgt opp i meldingen om virksomheten i Telenor AS, og som det tas sikte på å legge fram høsten 1995.
Begrepet kryssubsidiering
Ved en avgrensning av innholdet i begrepet kryssubsidiering tas det i proposisjonen utgangspunkt i EUs retningslinjer for anvendelse av konkurransereglene på telekommunikasjonsområdet. Kryssubsidiering innebærer at en virksomhet overfører utgifter fra sine aktiviteter innen et produktområde eller geografisk markedsområde til et annet produktområde eller geografisk markedsområde.
Noen former for kryssubsidiering er tillatt. Særlig viktig i telepolitisk sammenheng er det at en kan foreta kryssubsidiering innen enerettsområdet. Det er også tillatt å krysssubsidiere mellom konkurransetjenester.
For å kunne kontrollere at forbudt krysssubsidiering ikke finner sted, må alle konkurransetjenester organiseres i selvstendige resultatenheter med fullstendig regnskaps- og balanseoppstilling.
Kontrollorganer, kontrolltiltak m.v.
I tråd med tidligere stortingsbehandling har kontrollorganene Statens teleforvaltning (STF) og Konkurransetilsynet vært i funksjon i forhold til forvaltningsbedriften Televerket.
I B.innst.S.nr.14 (1993-1994) ber samferdselskomiteen om å få vurdert spørsmålet om opprettelse av « et helt uavhengig organ for konkurranseovervåking ».
Samferdselsdepartementet har foretatt en gjennomgang av problemstillingene og konkluderer med at det ikke ses grunnlag for å gå bort fra ordningen med STF som tilsynsorgan på teleområdet.
Kontrollorganene Statens teleforvaltning og Konkurransetilsynet er underlagt hhv. Samferdselsdepartementet og Administrasjonsdepartementet.
Forholdet mellom underlagt organ og departementet er fastlagt bl.a. gjennom fast forvaltningsrettslig og statsrettslig praksis. Det ville innebære et markant og uønsket brudd på sedvanlig norsk politisk system om den fastlagte ordning mellom kontrollorgan som nevnt og overordnede departementer skulle bli endret, f.eks. ved at et nytt frittstående kontrollorgan ble opprettet.
Konkurransetilsynet er en del av konkurransemyndighetene og forestår det løpende tilsyn etter konkurranseloven.
Departementet vil medvirke til at det samarbeide som allrede er opprettet mellom STF og Konkurransetilsynet blir styrket og videreført.
Det er etter dette Samferdselsdepartementets oppfatning at dersom oppgaven som markedstilsyn skilles fra den tekniske kontrolloppgaven, vil det oppstå behov for oppbygning av dobbeltkompetanse for å forhindre at kontrollorganene i en slik situasjon svekkes. På denne bakgrunn er det departementets syn at en må opprettholde STF som tilsynsorgan på telekommunikasjonsområdet. De oppgaver som STF nå utfører og de kontrolloppgaver som må antas å være aktuelle i tiden framover, kan etter departementets syn ikke hensiktsmessig overføres til annet eksisterende organ eller til nytt organ som opprettes for formålet.
Ved opprettelsen i 1987 var hovedoppgavene for STF av utpreget teknisk art som konsesjonsgivning og tekniske godkjenninger knyttet til telebrukerutstyr. STFs rolle har imidlertid endret seg i retning av å utøve et markedstilsyn i takt med konkurranseutviklingen på teleområdet.
Som følge av nye oppgaver, også knyttet til regelverksarbeid, er det i STF nå bygget opp kompetanse også på andre fagfelt enn det rent tekniske.
STF har i dag tre områder for sitt faglige arbeid; konkurranse- /markedstilsyn på teleområdet, radiofrekvensforvaltning og teknisk/regulatorisk forvaltning knyttet til telenett og teleutstyr.
Departementet vil legge stor vekt på at kompetanseoppbyggingsarbeidet videreføres og vil fortsatt løpende vurdere STFs kompetanse og ressursbehov i forhold til de krav som settes til forvaltningsorganet. Det vil nå bli utarbeidet en egen kompetanseoppbyggingsplan for STF.
Oppsummering
I proposisjonen pekes det på at kontroll- og konstitusjonskomiteen tar opp en rekke viktige forhold i Innst.S.nr.4 (1994-1995), og at Regjeringen er innstilt på rettferdig konkurranse og en best mulig overvåking av denne.
| - | En eventuell deregulering av telemarkedet fra 1. januar 1998 vil medføre at spørsmålet om kryssubsidiering mellom enerettsområdet og konkurranseområdet pr. definisjon faller bort. Imidlertid forventes det at Telenor AS vil ha en dominerende posisjon også etter at en deregulering har funnet sted. Samferdselsdepartementet tar derfor sikte på å omforme RNT-bestemmelsene (regulerte nettjenester, på engelsk ONP) tilpasset en slik mulig situasjon. RNT-bestemmelsene skal sikre åpen og ikke-diskriminerende tilgang til telenett og teletjenester som er basert på enerett eller særrett. Ved å organisere et eget gjennomgående forretningsområde, Telenor RNT (Regulerte nettjenester) for de reserverte og ONP-regulerte tjenestene, skal alle forhold vedrørende disse bli samlet ett sted, og under en ansvarlig ledelse. Ansvaret omfatter produktspesifikasjoner, leveringsbetingelser, listepriser etc. fram til sluttbruker. Telenor RNT vil være ansvarlig for at de myndighetsfastsatte regler og rammebetingelser, med regnskapsføring, kostnadsriktig prising, transparens etc. blir etterlevet. |
| - | Omdanningen av Televerket til aksjeselskap og de endringer som er gjort i organisasjonen pr. 1. januar 1995 har etter departementets syn styrket kontrollen på dette området: |
| - | Telenor AS vil ha ekstern revisor, samtidig som Riksrevisjonen fortsatt vil spille en viktig rolle, |
| - | internrevisjonen er styrket, |
| - | omorganisering fører til klarere ansvars- og rapporteringslinjer. |
| - | Framlegg til ny telelov vil |
| - | åpne for konsesjonering av Telenor AS og andre teleoperatører og tjenesteleverandører. Dette vil klargjøre myndighetskrav bedre og åpne for sanksjoner f.eks. i form av bøter, |
| - | etablere en rekke nye kontrollhjemler og sanksjonsmuligheter. |
| - | Samferdselsdepartementet vil styrke Statens teleforvaltnings rolle som markedsovervåker gjennom |
| - | å fornye instruksen, |
| - | bedret kompetanse og pålegg om bruk av ledige ressurser til denne funksjonen, |
| - | delegering av myndighet. |
Komiteens merknader
Komiteens flertall, medlemmene fra Senterpartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, vil understreke at kontroll av Telenors virksomhet må organiseres på en slik måte at det ikke reises tvil om habilitet.
Flertallet mener derfor at Regjeringen må utrede og legge fram for Stortinget snarest en konsekvensutredning ved at Telenor AS og Statens teleforvaltning legges til to forskjellige departementer.
Flertallet vil sette fram følgende forslag:
« Stortinget ber Regjeringen utrede og legge fram for Stortinget snarest en konsekvensutredning ved at Telenor AS og Statens teleforvaltning legges til to forskjellige departementer. »
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti slutter seg til forslaget om at Statens teleforvaltning (STF) fortsatt skal ha den primære rollen som overvåkingsorgan og regulatør av telemarkedet. Den norske løsningen hvor regulatørorganet er underordnet det samme organ som forvalter eller har eierinteresser i den nasjonale teleoperatøren er vanlig i EU-land.
Disse medlemmene viser til at departementet i lys av endrede forhold på teleområdet vil revidere STFs instruks fra 1987.
Disse medlemmene viser for øvrig til svar fra departementet av 16. mai 1995 i saken.
Disse medlemmene viser til at STF som følge av nye oppgaver har bygget opp kompetanse også på andre fagfelt enn det rent tekniske. Med det myndighetsområde og de ressurser STF har og vil bli tilført, vil STF ha nødvendig mandat og bemanning. Med unntagelse av lisensiering, som en ikke har innført i Norge, er det for øvrig ikke vesentlige forskjeller på oppgaver og myndighet som tillegges OFTEL i England og Post- og Telestyrelsen i Sverige. Dette gjelder etter Regjeringens forslag til ny telelov blir vedtatt.
Disse medlemmene vil videre peke på at det er andre forvaltningstradisjoner i England og Sverige. En kan derfor ikke uten videre trekke sammenlikninger når det gjelder OFTELs og Post- og Telestyrelsens tilknytningsformer med STFs tilknytning til departementet som forvaltningsorgan.
Post- og Telestyrelsen i Sverige ligger under regjeringen, som i visse tilfeller er klageinstans. Budsjettmessig sorterer den under Kommunikasjonsdepartementet. Departementet styrer Post- og Telestyrelsen gjennom årlige budsjettildelingsbrev. Departementet har anledning til å oppstille mål for styrelsens virksomhet og følger opp dette. Instruks for Post- og Telestyrelsen setter detaljerte rammer for inndeling og styring av etaten.
I det svenske kommunikasjonsdepartementet lå eierstyringen av Telia AB, i en egen eierenhet. Eierstyringen er nå ført tilbake til fagavdelingen. Tilsvarende ligger også eierstyringen av Posten AB, SJ og AB Svensk Bilprobning under vedkommende fagavdeling i departementet.
Disse medlemmene finner for øvrig at bruken av ordet habilitet vil være misvisende i denne sammenheng. Regjeringen har et kollektivt ansvar for sine handlinger. Med evt. å flytte STF over til et annet departement gjør en bare Regjeringens arbeid mer tungvint og byråkratisk.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet vil vise til at Senterpartiets begrunnelse for å gå imot omdanning av Televerket fra forvaltningsbedrift til statsaksjeselskap var bl.a. at Televerket allerede hadde fått stor handlefrihet og var konkurransedyktig til å møte en endret konkurransesituasjon.
Disse medlemmene vil vise til at flertallets hovedbegrunnelse for omdanning var krav om bedre konkurransevilkår.
Disse medlemmene viser til proposisjonen hvor følgende går fram:
| « Omdanninga av Televerket til aksjeselskap fører ikke i seg selv til at Stortingets forutsetninger for Telenor AS deltagelse på konkurransemarkedet endres. » |
Disse medlemmene konstaterer at stortingsflertallets målsetting med omdanningen til statsaksjeselskap ikke er oppnådd ifølge proposisjonen.
Komiteens medlemer frå Senterpartiet og Kristeleg Folkeparti viser til at det fortsatt kan foretas kryssubsidiering innan einerettsområdet og at det også er tillatt å kryssubsidiere mellom konkurransetenester.
Disse medlemene meiner at kryssubsidiering er viktig også i framtida for å oppretthalde hovudmåla i telepolitikken om like vilkår i heile landet, samt å oppretthalde viktige samunnsoppgåver på telesektoren.
Komiteens medlemmer fra Høyre er bekymret over at store deler av implementeringen og omorganiseringen av Televerket synes å skje uten at det i tilstrekkelig grad trekkes opp rammebetingelser og vilkår for en effektiv konkurranse. Dette kan bidra til konkurransemessige utglidninger.
Helt sentralt i EUs teledirektiver står opprettelsen av en uavhengig telemyndighet som kan opptre som en nøytral instans i forholdet mellom telebrukere av alle kategorier og teleorganisasjonene.
Disse medlemmene har merket seg at Norge har tatt et skritt i denne retningen ved opprettelsen av Statens teleforvaltning (STF). Men STF er først og fremst et teknisk kontrollorgan. STF i sin nåværende form har verken mandat eller bemanning til å utføre de oppgaver som er tillagt en uavhengig telemyndighet i en potensiell rolle som konkurranseorgan så lenge både STF og Televerket sorterer administrativt under den samme myndighet - nemlig Samferdselsdepartementet.
Det er vesentlige forskjeller i mandat og myndighetsområde mellom STF og f.eks. OFTEL i Storbritannia, OFTEL, som rapporterer direkte til Parlamentet, har utstrakt myndighet til å:
| - | overvåke at lisensierte operatører overholder lisensbetingelsene, |
| - | sørge for at konkurranselovgivningen blir overholdt |
| - | foreta undersøkelser i klagesaker, og hvis nødvendig, gripe inn |
| - | ta initiativ til endringer i lisensbetingelser. |
Også hvis man sammenligner STF med den nyopprettede Telestyrelsen i Sverige finner man klare forskjeller. Telestyrelsen har et klart mandat til å bidra til en fungerende konkurranse i det svenske markedet og har myndighet til å
| - | utferdige lisensbetingelser |
| - | pålegge spesielle forpliktelser (f.eks. for dominerende operatører) |
| - | bestemme, pålegge eller gi forbud etter behov for at teleloven, forskrifter og lisensbetingelser blir etterlevet. |
Telestyrelsens myndighet er støttet av en strafferamme som foruten bøter kan medføre fengselsstraff i inntil 6 måneder.
Økende grad av liberalisering setter større krav til en uavhengig telemyndighet. Den uavhengige telemyndighet må derfor ha teknisk kompetanse og innsikt på telekommunikasjon kombinert med faglig juridisk kompetanse på konkurranserett.
Disse medlemmene mener Regjeringen straks bør ta initiativ til et nærmere samarbeid mellom STF og Konkurransetilsynet. Innenfor en slik ramme bør det
| - | utarbeides en oversikt over konkurransesituasjonen i Norge med sikte på at potensielle brudd på reglene kan identifiseres |
| - | utveksle informasjon om gjeldende konkurranselovgivning, spesielt om EUs konkurranserett som gjelder for telesektoren |
| - | tas stilling til prioritering og arbeidsfordeling i forbindelse med konkrete situasjoner som krever tiltak fra myndighetenes side. |
Disse medlemmene ber Regjeringen fremme forslag til organisering og mandat for STF med bakgrunn i de gjeldende ordninger i henholdsvis Storbritannia og Sverige.
Disse medlemmene foreslår:
« Stortinget ber Regjeringen fremme forslag til organisering og mandat for Statens teleforvaltning med bakgrunn i de gjeldende ordninger i henholdsvis Storbritannia og Sverige. »
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti vil peke på at ulovlig krysssubsidiering innen teletjenesteområdet er definert som at utgifter påløpt for å bringe fram konkurransetjenester blir belastet monopoltjenester. Det innebærer at Telenors kryssubsidiering innenfor monopolområdet, som er et meget viktig virkemiddel for å opprettholde lik pris på teletjenestene, ikke er ulovlig. Når telemarkedet skal dereguleres blir denne muligheten svekket, og etter dette medlemmets vurdering vil det gjøre det vanskelig å opprettholde de sentrale målsettingene i norsk telepolitikk som det til nå har vært bred politisk enighet om.
Dette medlemmet viser for øvrig til Sosialistisk Venstrepartis egne og felles merknader om forretningsmetoder, kryssubsidiering etc. i Innst.S.nr.4 (1994-1995).