3.1 Innledning

       Kommisjonens forslag til ny kontrollordning avviker fra dagens ordning ikke minst ved at kontrollen skal utføres av et parlamentarisk oppnevnt utvalg, og at også Forsvarets etterretningstjeneste skal omfattes. Kontrollorganet skal også i noe større grad enn i dag kunne føre kontroll med avgjørelsenes innhold. Kontrollen skal i prinsippet være etterfølgende.

       Flere høringsinstanser uttrykker tilfredshet med at kontrollen med de hemmelige tjenester nå blir styrket. En del av instansene er opptatt av at kontrollutvalgets virksomhet ikke må få preg av styring av tjenestene. Overvåkingssjefen anbefaler at kontroll med løpende saker og operasjoner begrenser seg til en formell kontroll.

       Departementet slutter seg til kommisjonens forslag om å opprette et felles parlamentarisk kontrollutvalg for EOS-tjenestene. Departementet er enig med kommisjonen i at det vil styrke tilliten til etterretningstjenesten at også denne omfattes av kontrollordningen. Kontrollorganet skal utføre en rettssikkerhetskontroll som i prinsippet skal være etterfølgende og skilt fra styringsfunksjonen. En viss samtidighet må likevel aksepteres fordi enkelte saker løper over tid. Departementet støtter forslaget om at kontrollorganet også skal kunne vurdere skjønnsutøvelsen, men understreker at en slik kontroll må utøves med forsiktighet.

       Kommisjonen har foreslått at det av lovens navn skal fremgå at den er midlertidig. Departementet viser til at man de senere år har unngått å fremme lovforslag der det uttrykkelig angis at loven skal være midlertidig, og har derfor sløyfet dette.

Komiteens merknader

       Komiteen viser til at Ot.prp. nr. 83 er en oppfølging av det såkalte « Skauge »-utvalgets innstilling. Dette utvalget ble opprettet etter et enstemmig stortingsvedtak for å fremme forslag om en kontrollordning for de hemmelige tjenestene. Innstillingen fra EOS-kommisjonen (Skauge-utvalget) er enstemmig på alle punkter, og komiteen konstaterer at departementet i det alt vesentlige har fulgt opp kommisjonens anbefalinger.

       Komiteen er av den oppfatning at de hemmelige tjenestene, Overvåkingspolitiet, Forsvarets Etterretningstjeneste og Forsvarets Sikkerhetstjeneste, utøver et helt nødvendig og samfunnsgavnlig arbeid. Alle selvstendige nasjoner har behov for å sikre seg mot terrorisme, etterretningsvirksomhet fra fremmede nasjoner, å sikre seg informasjoner om det internasjonale trusselbildet mot sitt eget land, samt å sikre graderte opplysninger, fysiske installasjoner og sambandsnett. Komiteen ser det som formålstjenlig at disse tjenestene har gode rammebetingelser for sitt arbeid.

       Komiteen konstaterer at det arbeidet de hemmelige tjenestene utfører i sin natur er slik at det ikke kan være full åpenhet rundt det. Innenfor all slik virksomhet som nødvendigvis må være lukket, vil det være fare for at det utvikler seg kulturer som kan føre til at regler blir overtrådt i iveren etter å oppnå positive resultater. Slike regelbrudd kan få alvorlige konsekvenser fordi det kan ramme enkeltpersoners integritet og rettssikkerhet. Alvoret ligger i at overvåking i seg selv er støtende og vil oppleves som dypt krenkende for den som utsettes for det, ikke minst dersom metoder som telefonavlytting blir brukt. Hvis bestemte politiske grupperinger generelt føler seg overvåket, vil det også kunne innvirke på den alminnelige politiske debatten og skade den alminnelige menings- og ytringsfrihet. Det gjør det nødvendig at slike tjenester underlegges ulike former for kontroll.

       Komiteen er kjent med at de hemmelige tjenestene allerede er underlagt flere kontrollmyndigheter. I EOS-kommisjonens innstilling fremgår det at EOS-tjenestene faller innenfor sivilombudsmannens kontroll så langt formålet med den rekker. Både S- og O-tjenesten forvalter personopplysninger og faller dermed under virksomhetsområdet til Datatilsynet. Det er riktignok gjort unntak for registre som er nødvendige ut fra beredskapshensyn eller hensynet til rikets sikkerhet, men unntaket betyr ikke at EOS-tjenestenes personregistre er unntatt fra konsesjonsplikt. EOS-tjenestene er, som all annen statsadministrasjon, underlagt Riksrevisjonens revisjon. For lovbrudd begått i tjenesten er politiets og forsvarets personell straffeansvarlig som enhver annen. SEFO vil foreta etterforskning i de aller fleste tilfeller hvor personell i overvåkingstjenesten er mistenkt for straffbare handlinger. Regjeringen har dessuten et eget kontrollutvalg for overvåkings- og sikkerhetstjenesten. Det kan følgelig se ut som om EOS-tjenestene allerede i dag er underlagt tilstrekkelig kontroll.

       Komiteen mener likevel at det er behov for et eget stortingsoppnevnt kontrollutvalg for de hemmelige tjenestene. Et slikt parlamentarisk utnevnt kontrollutvalg kan ikke sammenliknes med et regjeringsoppnevnt utvalg. Komiteen viser dessuten til at departementet i proposisjonen gjør det klart at det finner det lite aktuelt å opprettholde dagens kontrollutvalg ved siden av et parlamentarisk oppnevnt utvalg med svært sammenfallende oppgaver. Komiteen viser også til at Stortinget i forbindelse med behandlingen av Innst.S.nr.246 (1992-1993) vedtok å opprette et kontrollutvalg som skulle gjelde for alle de tre hemmelige tjenestene. Selv om komiteen kan se de motforestillingene som kan gjøres gjeldende, spesielt mot å trekke Forsvarets Etterretningstjeneste, som har sin virksomhet rettet mot utlandet, inn i denne kontrollen, er komiteen enig i dette vedtaket. I tillegg vil komiteen vise til at også etterretningstjenestens ledelse har gitt uttrykk for at et slikt kontrollorgan kan bidra til å øke tjenestens tillit hos politikere og i befolkningen. Ettersom kontrollbehovet er noe ulikt for de forskjellige hemmelige tjenestene, regner komiteen med at kontrollen vil ha ulike former og intensitet i forhold til de tre tjenestene, slik også Skauge-utvalget antyder i sin innstilling.

       Komiteen er klar over at kontrollutvalgets virksomhet kan kan føre til redusert effektivitet i de hemmelige tjenestene. Det vil nødvendigvis medføre endel arbeid å tilrettelegge arbeidet for kontrollutvalget. Komiteen vil derfor understreke at dette merarbeidet må kompenseres i form av økte ressurser.

3.2 Forslag om en egen lov om EOS-tjenestene

       Kommisjonen anbefaler at det gis en egen lov om EOS-tjenestene; om deres organisering, oppgaver og beføyelser. Blant høringsinstansene er det ulike syn på forslaget. De som går imot en felles lov for tjenestene viser bl.a. til at Overvåkingstjenesten ikke har noe organisatorisk til felles med de to militære tjenestene. Tjenestene er videre forskjellige mht. mål, oppgaver og ansvar. Politiets virksomhet er dessuten regulert i politiloven.

       Overvåkingssjefen peker bl.a. på at Overvåkingstjenestens beføyelser i stor grad allerede følger av straffeprosessloven.

       Departementet er enig med kommisjonen i at en lovregulering av EOS-tjenestene vil kunne øke tilliten til tjenestene. Regjeringen vil igangsette et slikt arbeid.

Komiteens merknader

       Komiteen har merket seg at EOS-kommisjonen (Skauge-utvalget) anbefaler at det gis en egen lov om EOS-tjenestene, om deres organisering, oppgaver og beføyninger. Kommisjonen mener at en slik lovgivning vil kunne øke tilliten til tjenestene. Komiteen har merket seg at dette forslaget er møtt med stor skepsis av de hemmelige tjenestene. Forsvarets Sikkerhetstjeneste ønsker seg hjemmel i en egen lovgivning for sin virksomhet som i dag er hjemlet i instruks. Forsvarets Etterretningstjeneste mener at en lovgivning for virksomheten er lite hensiktsmessig og har støtte for dette synet hos forsvarsministeren, mens Politiets Overvåkingstjeneste mener at virksomheten bør reguleres gjennom politiloven.

       Komiteen viser til at oppgavene til de tre hemmelige tjenestene er svært forskjellige. E-tjenestens virksomhet er rettet mot den ytre trussel og virksomheten er ikke rettet mot norske borgere, mens overvåkingspolitiet og S-tjenesten ivaretar den indre sikkerhet. S-tjenestens virksomhet er imidlertid forebyggende, mens overvåkingspolitiet er offensivt. Disse to tjenestene er underlagt forskjellige departementer. Komiteen finner det derfor unaturlig med en felles lovgivning for EOS-tjenestene.

       Komiteen mener at lovreguleringen av Overvåkingspolitiet bør kunne innarbeides i politiloven, og at det bør utarbeides en egen lovgivning for Sikkerhetstjenestens arbeid og Etterretningstjenstens virksomhet.

3.3. Bruk av advokat eller annen medhjelper

       Kommisjonen foreslår i sitt lovutkast at ingen som blir innkalt til utvalget skal ha rett til å la seg bistå av advokat e.l., hvis ikke dette er uttrykkelig bestemt. I utkastet til instruks har kommisjonen imidlertid åpnet for en forholdsvis vid adgang til å la seg bistå av advokat. Flere høringsinstanser har innvendinger til lovutkastet og enkelte peker på at det er motstrid mellom lovutkastet og utkastet til instruks.

       Departementet mener at regler som gir borgerne rett til å la seg bistå av advokat eller fullmektig hører naturlig hjemme i loven. Det foreslås derfor at en regel om dette i overensstemmelse med instruksen tas inn i § 5 annet ledd. En rett for de ansatte til å la seg bistå av en tillitsvalgt, antar departementet kan omtales i instruksen.

Komiteens merknader

       Komiteen har ingen innvendinger mot forslaget til § 5 annet ledd som gir ansatte og tidligere ansatte i forvaltningen rett til å la seg bistå av advokat i saker som kan munne ut i kritikk mot dem. Komiteen mener at det er et grunnleggende rettsikkerhetskrav, og mener i likhet med departementet at denne retten bør være hjemlet i loven og ikke gjennom instruks.

3.4 Forklaringsplikt og bruk av pliktmessig avgitte forklaringer

       Kommisjonen foreslår at alle som er eller har vært i forvaltningens tjeneste skal ha en ubetinget forklaringsplikt for utvalget. Forklaringsplikten gjelder ikke for privatpersoner som ikke er offentlig ansatte. Kommisjonen mener at hensynet til utøvelse av styringsmyndigheten bør gå foran hensynet til at ansatte ikke skal pådra seg straffeansvar ved å gi forklaring. Kontrollordningen må likevel så langt som mulig verne de personer som må avgi forklaring mot at denne blir benyttet på en urimelig måte ved straffbare forhold. Kommisjonen ser imidlertid prinsipielle og praktiske problemer ved å avskjære politi- og påtalemyndighet fra innsyn i det som er forklart, men foreslår at påtalemyndigheten ikke skal kunne fremlegge slike forklaringer i retten, og heller ikke kunne foreholde dem, dvs. konfrontere siktede med dem i retten.

       Innen politi- og påtalemyndigheten er det et klart flertall for at pliktmessig avgitte forklaringer i det minste må kunne brukes i forbindelse med etterforskning. Andre høringsinstanser har gitt uttrykk for støtte til forslaget om at slik forklaring ikke skal kunne brukes i straffesak uten tiltaltes samtykke. Eidsivating statsadvokatembete uttaler at man bør velge den modell for forklaringsplikt som følger av prosesslovgivningen for øvrig, dvs. at man ikke har ubetinget forklaringsplikt, men at det som sies også kan brukes i en evt. straffesak.

       Departementet slutter seg til kommisjonens forslag om en ubetinget forklaringsplikt for offentlig ansatte. Departementet mener rettssikkerheten er ivaretatt ved at påtalemyndigheten ikke kan foreholde eller fremlegge forklaringen i retten i en straffesak mot avgiveren uten dennes samtykke. Politi- og påtalemyndigheten skal imidlertid ha innsyn i det som er forklart.

Komiteens merknader

       Komiteen har merket seg at så vel EOS-kommisjonen som departementet foreslår at alle som virker eller har virket i forvaltningens tjeneste skal ha forklaringsplikt for kontrollutvalget om alt de har erfart i tjenesten, og at slik forklaring ikke skal kunne brukes i retten i forbindelse med en eventuell straffesak mot avgiveren, uten dennes samtykke. Komiteen har også merket seg motforestillingene mot dette forslaget fra Eidsivating statsadvokatembeter som peker på at det her er tale om fundamentale rettsikkerhetsprinsipper som eksempelvis er grunnlovsfestet i USA. Eidsivating statsadvokatembeter foreslår i stedet at man bør bruke den modellen for forklaringsplikt som følger av prosesslovgivningen for øvrig. Det vil si at man ikke har ubetinget forklaringsplikt, men at det som sies også kan brukes i en eventuell straffeforfølgelse.

       Komiteen har forståelse for de innvendingene som reises, men er enig med EOS-kommisjonen (Skauge-utvalget) i at en ubetinget forklaringsplikt er nødvendig for at utvalget skal kunne løse sine kontrolloppgaver. Komiteen mener at rettsikkerheten er ivaretatt ved at påtalemyndigheten ikke kan foreholde eller fremlegge forklaringen i retten i en straffesak mot avgiver, uten dennes samtykke.

       Komiteen er for øvrig enig med departementet og EOS-kommisjonen i at det vil være både prinsipielle og praktiske problemer ved å avskjære politiet og påtalemyndigheten fra innsyn i det som er forklart, blant annet fordi forklaringene regelmessig vil fremgå av utvalgets uttalelser som trolig vil bli alminnelig kjent gjennom hel eller delvis offentliggjøring. Når situasjonen er slik, mener komiteen at det vil være problematisk å nekte politiet å starte etterforskning mot en person som har avgitt forklaring dersom det gjennom forklaringen fremkommer berettiget mistanke om et lovbrudd. Komiteen har i den forbindelsen registrert at det innen politiet og påtalemyndigheten synes å være klart flertall for at pliktmessig avgitte forklaringer må kunne brukes i forbindelse med etterforskning, og er enig i dette.

       Komiteen er oppmerksom på at statsrådene og deres embedsmenn er unntatt fra forklaringsplikten, men inngår i kontrollområdet. Komiteen er enig i at dette unntaket er nødvendig for å sikre rene linjer når det gjelder det konstitusjonelle ansvaret.