Til Odelstinget.

       Stortinget vedtok 8. desember 1993 - i samsvar med Innst.S.nr.38 (1993-1994) fra Presidentskapet og med hjemmel i § 14 i Stortingets forretningsorden - å nedsette en særskilt komité for å avgi innstilling til Stortinget om oppnevning av og mandat for en granskingskommisjon for å granske påstander om ulovlig overvåking av norske borgere.

       Som medlemmer av komiteen ble oppnevnt Stortingets visepresident Edvard Grimstad og stortingsrepresentantene Tom Thoresen, Johan J Jakobsen, Anders Talleraas, Kjellbjørg Lunde, Kjell Magne Bondevik, Carl I Hagen, Lars Sponheim og Erling Folkvord.

       Komiteens Innst.S.nr.60 (1993-1994) ble bifalt av Stortinget 1. februar 1994. Det ble vedtatt å oppnevne en granskingskommisjon som skal granske alle forhold i forbindelse med påstander om at politiets overvåkingstjeneste, Forsvarets sikkerhetstjeneste og Forsvarets etterretningstjeneste, eller personer knyttet til disse tjenester, har vært engasjert i ulovlig eller irregulær overvåking av norske borgere. Samtidig ble det under III vedtatt følgende:

« Den særskilte komité oppnevnt av Stortinget 8. desember 1993, som fremmer denne innstilling, avslutter sitt arbeid med fremleggelse for Odelstinget av forslag til en egen lov om granskingskommisjonens rett til å foreta rettslig avhør m.v., som nevnt i denne innstilling. »

       I innstillingen pekte komiteen bl.a. på at etter gjeldende lovregler kan en granskingskommisjon ikke pålegge noen å gi forklaring for kommisjonen. Granskingskommisjoner kan imidlertid kreve bevisopptak ved domstolene, og ved et slikt bevisopptak gjelder de vanlige regler om forklaringsplikt for domstolene. Komiteen uttalte i denne forbindelse:

« Komiteen mener at det vil være flere svakheter forbundet med at denne granskingskommisjonen skal være henvist til å kreve bevisopptak ved domstolene for å oppnå at vitner skal ha plikt til å forklare seg. Komiteen har derfor kommet til at det er behov for en egen lov som gir denne granskingskommisjonen myndighet som en domtol til å avhøre vitner m.v. direkte for kommisjonen. Kommisjonens avgjørelser om vitneplikt bør kunne påkjæres direkte til Høyesteretts kjæremålsutvalg. »

       Komiteen har fått bistand av Lovavdelingen i Justisdepartementet til å utforme lovutkastet. Den oppnevnte leder av kommisjonen, høyesterettsdommer Ketil Lund, er blitt forelagt lovutkastet og har gitt uttrykk for synspunkter på det.

       I § 2 første ledd i lovutkastet foreslås bestemt at den som innkalles til kommisjonen, plikter å møte fram for den og avgi forklaring, uten hensyn til avstandsbegrensningene i tvistemålsloven § 199 første ledd. Men sanksjoner mot den som eventuelt nekter å møte fram eller nekter å forklare seg, kan ikke settes i verk uten at kommisjonen har avsagt kjennelse om å pålegge vedkommende å møte fram eller forklare seg, se § 3 første ledd i utkastet. Kjennelser kan påkjæres til Høyesteretts kjæremålsutvalg. Når det er gitt et pålegg ved rettskraftig kjennelse, kan kommisjonen bestemme at et vitne som da ikke møter og forklarer seg, skal avhentes eller ilegges rettergangsstraff eller erstatningsplikt, se § 3 annet ledd.

       Kommisjonen vil være et organ for Stortinget, derfor kommer verken forvaltningsloven eller offentlighetsloven til anvendelse, jf. forvaltningsloven § 4 fjerde ledd og offentlighetsloven § 1 fjerde ledd.

       For granskingskommisjoner i sin alminnelighet gjelder at kommisjonens møter (forhandlinger) ikke er offentlige, med mindre kommisjonen selv finner grunn til det. For bevisopptak ved domstol er utgangspunktet at de holdes for åpne dører, jf. domstolloven § 124, men retten kan lukke dørene etter bl.a. domstolloven § 125, f.eks. når hensynet til statens forhold til en fremmed makt krever det, og § 127, bl.a. når retten frykter for at opplysningen av saken ellers vil vanskeliggjøres.

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti, Venstre og Rød Valgallianse, vil peke på at hensynet til sakens opplysning i sin alminnelighet ivaretas best ved at vitnene kan forklare seg uten at presse og publikum er til stede. Dersom kommisjonen skal kunne beslutte å åpne dørene, vil dette antakelig utsette kommisjonen for pågang med sikte på å åpne dørene, og derved medføre at det må foretas konkrete vurderinger i forbindelse med de enkelte avhør. Disse vurderinger vil kunne by på vanskelige avveininger og innebære atskillig merarbeid. Selv om det ikke kan utelukkes at en generell regel om stengte dører vil ha negativ virkning for den tillit det åpenbart er viktig at kommisjonen har, har flertallet vanskelig for å tro at en eventuell negativ virkning vil bli så uttalt at den oppveier de uheldige konsekvenser av å stille kommisjonen fritt. Etter vanlig praksis avgis forklaringer for granskingskommisjoner uten at presse og publikum er til stede, og flertallet er ikke kjent med at dette har vakt reaksjoner. Spørsmålet har også en side mot den alminnelige taushetsplikt som er pålagt kommisjonen under arbeidet. I forbindelse med offentliggjøring av kommisjonens rapport, vil det være naturlig å overveie offentliggjøring også av avhørsmaterialet.

       Under henvisning til ovenstående foreslår flertallet en bestemmelse i lovens § 2 første ledd annet punktum om at forklaringene avgis for lukkede dører.

       Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Venstre og Rød Valgallianse viser til at kommisjonen blir gitt myndighet som en domstol til å avhøre vitner m.v. direkte for kommisjonen istedenfor å kreve bevisopptak ved domstolene. For bevisopptak ved domstol er utgangspunktet at de holdes for åpne dører, men med anledning til å lukke dørene. Disse medlemmer mener at en slik praksis best ivaretar « hensynet til sakens opplysning » og også andre hensyn som begrunner at dørene kan lukkes. Jf. domstolloven § 125 og § 127. Disse medlemmer går derfor imot lovens § 2 første ledd annet punktum om at forklaringen avgis for lukkede dører. Disse medlemmer viser for øvrig til at en regner med at mesteparten av informasjonsinnhentingen vil foregå forut for og utenom rettslige avhør.

       Komiteens medlem frå Raud Valallianse meiner det er fare for misbruk av dei unntaka frå vitneplikta som er formulert i § 2 første og andre leddet. Det er enda større fare for misbruk av den laust formulerte begrensinga av « plikten til å fremlegge eller gi adgang til andre ting som kommisjonen beslutter å undersøke » i tredje leddet i same paragrafen. Resultatet kan bli at kommisjonen ikkje får lagt fram alt det bevismaterialet som kommisjonen har bruk for. Ut frå dette vil dette medlemmet gjere framlegg om å endre første leddet og stryke tredje leddet i § 2.

       Tvistemålslovens bestemmelser om rettsbøker foreslås ikke gjort direkte gjeldende for kommisjonens avhørsprotokoller, men det er naturlig at bestemmelsene følges så langt de passer. Dette gjelder imidlertid ikke bestemmelsene om hvordan forklaringene opptas og registreres, jf. § 127 og § 130. Komiteen forutsetter at kommisjonen selv avgjør hvordan forklaringene skal opptas og nedtegnes (avhørslederreferat, lydopptak eller stenografisk referat).

       Det er ønskelig at flest mulig forklaringer gis for samlet kommisjon, men det vil være praktisk at noen forklaringer kan gis til enkelte av kommisjonens medlemmer, spesielt til lederen, eventuelt til sekretariatet. Komiteen anser det klart at kommisjonen kan overlate til enkelte av sine medlemmer eller til sekretariatet å oppta frivillige forklaringer. Derimot må avhør under særlovens bestemmelser - etter at pålegg er gitt ved kjennelse etter § 3 - foretas av samlet kommisjon.

       § 4 i utkastet gir straffelovens regler om falsk forklaring tilsvarende anvendelse for kommisjonen. Dette innebærer at falsk forklaring for kommisjonen alltid vil være straffbar etter straffeloven § 166, hvis ikke unntaksreglene i samme lov § 167 kommer til anvendelse. Straffeloven § 163, som har høyere strafferamme, gjelder bare når vitnet har avgitt forsikring. Etter lovutkastet § 2 første ledd kan kommisjonen kreve at den som avgir forklaring, avlegger forsikring som nevnt i tvistemålsloven § 216.

       Vitnene bør forklare seg under straffansvar også når de forklarer seg til noen som opptar forklaring for kommisjonen, det vil si når kommisjonen har overlatt til vedkommende å oppta forklaringen. Dette kommer til uttrykk i § 4 i utkastet.

       I Innst.S.nr.60 (1993-1994) uttalte denne komité blant annet at kommisjonen bør ha adgang til å anonymisere vitneforklaringer som blir omtalt i rapporten. Komiteen presiserer at anonymitet må kunne tilstås allerede når forklaringen avgis. Komiteen har kommet til at adgangen til anonymisering bør fremgå av loven, fordi kommisjonens medlemmer i motsatt fall kan risikere å bli stevnet som vitner for domstolene ved saksanlegg med tilknytning til sin rapport, og da kan de bli pålagt av retten å gi opplysning om sine kilder. Når det fremgår av loven at kommisjonen har denne anonymiseringsadgangen, går komiteen ut fra at forklaringsplikt ikke kan pålegges i medhold av rettergangslovenes regler. En bestemmelse om dette foreslås tatt inn i § 2 første ledd.

       En beslutning om anonymisering vil kunne begrenses overensstemmende med vedkommende vitnes forutsetninger, f.eks. til å gjelde for en viss tid.

       Anonymiseringsadgangen er bl.a. begrunnet i vitnets adgang til å nekte å forklare seg hvor det ellers kan utsette seg for straff eller tap av borgerlig aktelse. Som komiteen uttalte i Innst.S.nr.60, vil en nektelse av forklaring under henvisning til slike grunner stå atskillig svakere når vitnet blir tilstått anonymitet.

       Dersom et pålegg av kommisjonen blir påkjært til Høyesteretts kjæremålsutvalg, og vitnet får medhold der og blir tilkjent saksomkostninger, finner komiteen det naturlig at disse blir dekket under kommisjonens bevilgning.

       Det har vært reist spørsmål om eventuelt økonomisk ansvar som kommisjonens medlemmer måtte bli pålagt som følge av sitt arbeid, vil bli dekket av Stortinget. Komiteen forutsetter at Stortinget i denne sammenheng regnes som kommisjonens arbeidsgiver, slik at kapittel 2 i lov om skadeserstatning av 13. juni 1969 kommer til anvendelse.

       Komiteen anser det ikke aktuelt at kommisjonens medlemmer skal beskyttes mot straffesøksmål gjennom en lovfestet immunitetsregel. Men komiteen finner det ønskelig at medlemmene beskyttes mot krav om mortifikasjon av innholdet i kommisjonens rapporter til Stortinget. Hovedregelen i straffeloven § 253 er at når det har vært adgang til å føre bevis for sannheten av en ærekrenkende beskyldning og beviset ikke er ført, kan den fornærmede forlange at beskyldningen blir erklært død og maktesløs (mortifisert). Samme § nr. 3 bestemmer at krav om mortifikasjon skal avvises bl.a. når uttalelsen er gitt i en dom eller annen rettslig beslutning, eller i en skriftlig uttalelse fra Stortingets ombudsmann for forvaltningen. Det samme gjelder som hovedregel uttalelser av vitner, politi og påtalemyndighet i rettsmøte eller under etterforskning. Bakgrunnen for disse unntakene er bl.a. at det ville være uheldig om risikoen for et søksmål skulle føre til at det ikke gis fullstendige opplysninger eller begrunnelser i de omtalte sammenhenger. Tilsvarende hensyn fører etter komiteens mening til at det ikke bør kunne rettes krav mot kommisjonens medlemmer om mortifikasjon av innholdet i kommisjonens rapport(er) til Stortinget, eller mot vitner om hva de har forklart for kommisjonen, etter regler tilsvarende straffeloven § 253. En bestemmelse om dette foreslås i § 5.