Til Stortinget
Forslagsstillerne fremmer med dette forslag om en ny § 113 a
om begrensninger i de grunnlovfestede rettighetene på bakgrunn av
forslaget i Dokument 16 (2011–2012), jf. Dokument 12:31 (2011–2012)
og Innst. 165 S (2015–2016).
Stortingets presidentskap besluttet den 18. juni 2009 å nedsette
et utvalg til å utrede og fremme forslag til en begrenset revisjon
av Grunnloven med det formål å styrke menneskerettighetenes stilling
i nasjonal rett ved å gi sentrale menneskerettigheter grunnlovs
rang.
Utvalget avga 19. desember 2011 sin rapport til Stortingets presidentskap.
Rapporten er trykt som Dokument 16 (2011–2012).
Menneskerettighetsutvalget foreslo en ny § 115 i Grunnloven om
begrensninger i de grunnlovfestede rettighetene. Ved Stortingets
vedtak 27. mai 2014, jf. Innst. 203 S (2013–2014), ble tidligere
§ 93 om suverenitetsoverføring flyttet til § 115. Det foreslås
på denne bakgrunn at begrensningshjemmelen blir ny § 113 a i Grunnloven.
Om den nærmere begrunnelsen for Menneskerettighetsutvalgets forslag
vises det til Dokument 16 (2011–2012) s. 69 flg.
Menneskerettighetsutvalget viser i sin rapport til at mange rettigheter
kan være gjenstand for begrensninger med hensyn til rekkevidden
av rettighetsvernet, enten dette skyldes hensynet til samfunnet
for øvrig eller hensynet til andres menneskerettigheter.
Spørsmålet for utvalget var om, og eventuelt på hvilken måte,
adgangen til å begrense rettighetene skal komme til uttrykk i Grunnloven.
Et alternativ til ikke å skrive inn adgangen til begrensninger i
Grunnloven vil være at begrensningene i rettighetsvernet utelukkende
kommer til uttrykk gjennom domstolenes praksis.
Grunnloven har pr. i dag ikke noen enhetlig tilnærming til begrensninger
i de grunnlovfestede rettighetene. Grunnloven § 100 fastsetter derimot
uttrykkelig at ytringsfriheten kan begrenses. Bestemmelsen er imidlertid
den eneste grunnlovsbestemmelsen som formulerer en slik begrensning
i rettigheten. Andre grunnlovsbestemmelser forutsetter at det kan
foretas begrensninger i rettighetene.
I en del andre tilfeller har adgangen til å begrense rettighetsbestemmelsene
i Grunnloven utviklet seg gjennom rettspraksis, juridisk litteratur
og politisk praksis. Et eksempel er forbud mot tilbakevirkende lover
i Grunnloven § 97, der det har vært enighet om at bestemmelsen ikke
kan tas helt bokstavelig. Det har på denne bakgrunn utviklet seg
en rikholdig praksis med hensyn til tolkningen av hvor grensen mellom
lovlig og rettsstridig tilbakevirkning går. Slik kan rettspraksis
alene sette begrensninger i rettighetsbestemmelsene.
Menneskerettighetsutvalget har vist til at når det gjelder adgangen
til å foreta begrensninger etter de internasjonale konvensjonene,
kan rettighetene i Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen
(EMK) grovt deles inn i tre grupper. Den ene gruppen inneholder
rettigheter som ikke kan begrenses. Her finnes blant annet forbudet
mot tortur og slaveri, retten til en rettferdig rettergang innen
rimelig tid og forbudet mot tilbakevirkende straffelover, jf. artiklene
2, 3, 6 og 7.
Den andre gruppen er rettigheter hvor EMK inneholder klart definerte
begrensningshjemler eller presiseringer av at rettighetene ikke
omfatter visse typer forhold. Dette er forhold hvor det ellers kunne
vært reist tvil om de var omfattet av rettigheten. Dette gjelder
i første rekke retten til liv, der det etter EMK bl.a. er presisert
at rettigheten ikke krenkes hvis det går med liv i nødvendig selvforsvar
eller til forsvar av landet.
Den tredje gruppen er rettigheter som i henhold til EMK kan begrenses
ved lov, dersom det er nødvendig i et demokratisk samfunn for å
ivareta nærmere bestemte formål. Den europeiske menneskerettighetsdomstolen
(EMD) har stilt krav om at begrensningen må komme som følge av et
presserende eller tvingende samfunnsbehov, og det må være forholdsmessighet
mellom mål og middel. Statene har likevel en viss skjønnsmargin
ved disse vurderingene. De fleste menneskerettigheter faller inn
under denne gruppen og utgjør typisk retten til respekt for privatliv,
hjem og familieliv, retten til å utøve religion eller livssyn, ytringsfrihet,
forenings- og forsamlingsfrihet og bevegelsesfrihet, jf. EMK artiklene
8, 9, 10 og 11, samt protokoll 4 artikkel 2.
Menneskerettighetsutvalget fant at begrensninger i rettighetene
må fastsettes i Grunnloven, ikke bare følge av domstolenes praksis.
Dette vil tydeliggjøre at de fleste rettigheter i noen utstrekning
vil kunne være gjenstand for begrensninger dersom de støter an mot
andres menneskerettigheter eller mot viktige samfunnsinteresser.
I Norge skjer disse begrensningene først og fremst gjennom praktiske
tilpasninger i forvaltningens og domstolenes virksomhet. Menneskerettighetsutvalget
viste til at en begrensningshjemmel i Grunnloven vil bidra til å
synliggjøre denne praksisen og samtidig etablere en større trygghet
mot vilkårlige og tilfeldige begrensninger i menneskerettighetene.
Utvalget viste videre til at en eventuell begrensningsadgang
i Grunnloven enten kan fastsettes i tilknytning til hver enkelt
bestemmelse, eller inntas i en generell bestemmelse som knytter
an til flere av menneskerettighetsbestemmelsene i Grunnloven. En
generell begrensningshjemmel vil imidlertid ikke fange opp at det
skal mer til for å gripe inn i noen rettigheter enn i andre. Dette
må i stedet innfortolkes i den generelle begrensningshjemmelen,
og i tråd med dagens rettstilstand vil dette måtte klargjøres nærmere
gjennom praksis. Uansett om begrensningshjemmelen utformes generelt
eller i tilknytning til hver enkelt rettighet, vil det til sist
være nødvendig å foreta en skjønnsmessig avveining mellom ulike
hensyn.
Ved en slik avveining vil terskelen for når det kan gjøres begrensninger
variere, ikke bare med hvilken rettighet man står overfor, men også
med hvor omfattende det konkrete inngrepet er, holdt opp mot hvor nødvendig
begrensningen er.
Menneskerettighetsutvalget mente at fordelen med en generell
begrensningshjemmel sammenliknet med dagens praksis vil være at
en generell begrensningshjemmel vil synliggjøre i Grunnloven flere
av de vilkårene som også i dag må være oppfylt før det kan foretas
begrensninger i menneskerettighetene.
En generell begrensningshjemmel vil derfor ikke endre dagens
rettstilstand, men bidra til klargjøring og større trygghet mot
vilkårlige beslutninger.
På denne bakgrunn fant Menneskerettighetsutvalget at Grunnloven
bør inneholde en generell begrensningshjemmel og at det ved utformingen
bør tas hensyn til de krav som nasjonal praksis og de internasjonale
konvensjoner har oppstilt.
Menneskerettighetsutvalget viste til at et første vilkår for
å foreta begrensninger i de sentrale menneskerettighetene i Grunnloven
bør være et krav om lovhjemmel.
En begrensningshjemmel i Grunnloven vil med sikkerhet også omfatte
domstolenes virksomhet, i den forstand at domstolene ikke kan gjennomføre
begrensninger i menneskerettighetene i Grunnloven uten hjemmel i
lov.
Et neste vilkår for begrensning i menneskerettighetene bør være
at begrensningen ikke kan være så omfattende at det i realiteten
ikke blir noe igjen av rettigheten. Det bør derfor oppstilles et
vilkår om at begrensningen «må respektere kjernen i rettighetene».
Et tredje vilkår bør være at begrensningen må være forholdsmessig,
og en nedfellelse av dette vilkåret i en generell begrensningshjemmel
vil således synliggjøre Høyesteretts praksis på området.
I forholdsmessighetsvurderingen bør det bl.a. tas hensyn til
hvilke rettigheter man står overfor, hvem som rammes av begrensningen,
hvordan vedkommende rammes, hvor mange som rammes og formålet med
begrensningen. Dette er kriterier som både Høyesterett og EMD legger
vekt på i dag, og som bør inkluderes i en forholdsmessighetsvurdering.
Når det særlig gjelder vurderingen av hvilken type rettighet man
står overfor, har Menneskerettighetsutvalget vist til at Høyesterett
gjennom sin praksis har lagt til grunn at prøvingsretten vil være
mer intens der det er tale om begrensninger i rettigheter som trygger
den personlige frihet og sikkerhet enn der det er tale om rettigheter
som sikrer økonomiske verdier.
Et fjerde vilkår bør etter Menneskerettighetsutvalgets syn være
at begrensningen må være nødvendig for å oppfylle ett av to formål:
enten av hensyn til andres menneskerettigheter, eller av hensyn
til allmenne interesser. Uttrykket «andres menneskerettigheter»
tar sikte på den avveiningen som må finne sted dersom to eller flere
rettigheter står mot hverandre. Typisk vil være ytringsfrihet eller
religionsfrihet som står mot diskrimineringsvern eller personvern,
men også andre rettigheter kan komme i konflikt med hverandre. Det
er imidlertid viktig at det ikke foretas en avveining mot enhver
rettighet som andre måtte kunne påberope seg. Det er først og fremst
hensynet til andres menneskerettigheter som kan begrunne begrensninger
i Grunnlovens rettighetsvern. Dette kan være enten menneskerettigheter
som er eksplisitt omhandlet i Grunnloven, eller menneskerettigheter
som er internasjonalt anerkjent.
Menneskerettighetsutvalget har vist til at det ved «allmenne
interesser» særlig siktes til nasjonal sikkerhet, offentlig trygghet,
forebygging av kriminalitet og uorden, beskyttelse av helse og beskyttelse
av domstolenes autoritet og upartiskhet. Også landets økonomiske
velferd vil i noen sammenhenger og for noen rettigheter kunne begrunne
begrensninger. I hvilken utstrekning landets økonomiske velferd
kan være relevant som begrensning for menneskerettighetene i konkrete
situasjoner, må bl.a. forstås i lys av EMDs praksis på området.
Menneskerettighetsutvalget var av den oppfatning at det i begrensningshjemmelen
bør komme til uttrykk hvilke rettigheter dette er. Utvalget viste
til at hvilke paragrafer det ikke kan gjøres begrensninger i, ville
avhenge av hvilke paragrafnumre de enkelte rettigheter fikk i en
eventuell ny del E om menneskerettigheter.
Utvalget viste også til at det med utgangspunkt i EMK og i norsk
praksis på området, i første rekke vil være retten til liv, forbud
mot tortur og annen umenneskelig eller nedverdigende behandling
eller straff, og forbud mot slaveri og tvangsarbeid som det ikke kan
gjøres begrensninger i. Utvalget foreslo på denne bakgrunn at det
ikke skulle være adgang til å gjøre begrensninger i § 93. Utvalget
foreslo videre at det ikke skulle være adgang til å gjøre begrensninger
i lovskravet for frihetsberøvelse i § 94, retten til rettferdig
og offentlig rettergang i § 95 og bestemmelsen om vern på strafferettens
område i § 96.
I tillegg til disse sentrale rettssikkerhetsgarantiene mente
utvalget at det heller ikke kunne gjøres begrensninger i den enkeltes
rett til tanke, samvittighet, tro og livsanskuelse.
Utvalget foreslo videre at § 105 om ekspropriasjon eksplisitt
skulle omtales som en av de rettighetene det ikke kan gjøres begrensninger
i, for på den måten å unngå tvil og mulige rettstvister om hva som eventuelt
utgjør kjernen i § 105.
Av samme grunn foreslo utvalget en presisering i den generelle
begrensningshjemmelen om at det ikke kan gjøres begrensninger i
§ 97 hva gjelder spørsmål om straff.
Menneskerettighetsutvalget foreslo begrensninger i de grunnlovfestede
rettighetene på nærmere bestemte vilkår. Denne adgangen for Stortinget
som lovgiver til å vedta begrensninger i rettighetenes rekkevidde
vil gjelde både for flere eksisterende rettigheter etter Grunnloven,
og for de fleste av de nye, med de unntak som er eksplisitt nevnt
i bestemmelsen.
Grunnloven trenger regler som regulerer rekkevidden av eller
vilkår for begrensninger av Grunnloven. Det gjelder særlig slik
Grunnloven ser ut nå fordi menneskerettighetene som ble vedtatt
våren 2014, er formulert absolutte og uten unntak. Disse paragrafene
ble formulert slik av Menneskerettighetsutvalget nettopp med tanke
på at begrensningene skulle reguleres særskilt.
Det ligger i de fleste grunnleggende rettigheters natur, enten
de er konvensjons-, lovs- eller grunnlovfestede, at de i visse tilfeller
må kunne avveies mot hverandre eller mot andre viktige samfunnsinteresser.
Dette kan rettsteknisk reguleres på to forskjellige måter. Den ene
er å oppstille faste og eksplisitte kriterier for unntaksadgangen,
slik det er gjort i EMK og andre traktater. Den andre er å utforme
rettighetene uten unntak, men i stedet la det være opp til lovgiver og
domstoler gjennom praksis å utvikle unntak og modifikasjoner. Dette
siste har vært Grunnlovens grep så langt. Med unntak av ytringsfrihetsbestemmelsen
i § 100, slik den ble utformet i 2004, er det ingen av rettighetsbestemmelsene
i Grunnloven som åpent angir noen unntaksadgang. I stedet har dette gjennom
to hundre år vært innfortolket i praksis, ofte med stor uenighet
både om hva kriteriene for unntak skal være og hvor langt de skal
rekke.
Menneskerettighetsutvalgets forslag er å gå over til den modellen
som EMK og andre traktater benytter, og som innebærer en vurdering
i to ledd, der første spørsmål er hvor langt en gitt rettighet rekker,
og andre spørsmål i hvilken grad nasjonal lovgiver har adgang til
å gjøre modifikasjoner eller unntak. En slik unntaksadgang kan inntas
enten i hver enkelt rettighetsbestemmelse, eller utformes samlet
i én felles paragraf. Forslaget fra Menneskerettighetsutvalget er en
felles paragraf, inspirert av de unntakskriterier som etter hvert
er blitt vanlige i reguleringen av internasjonale menneskerettigheter,
men med noen særtrekk, tilpasset Grunnlovens form.
Forslagsstillerne er enige i forslaget fra Menneskerettighetsutvalget
om å innta en generell unntaksadgang for Stortinget som lovgiver
i § 113 a, og kan i hovedtrekk slutte seg til den begrunnelsen som
er gitt for dette i kapittel 13 i utvalgets rapport.
Forslagsstillerne mener en ny § 113 a må forstås som en retningslinje
for domstolene for hvordan Stortingets lovgivning skal tolkes opp
mot Grunnloven. Bestemmelsen legger bånd på domstolene ved at den
sier at Stortinget kan ved lov gripe inn i og regulere grunnlovsbestemte
rettigheter, men bare på visse vilkår: Stortinget må respektere
kjernen i grunnlovsrettighetene og avgrensingen må være forholdsmessig.
Det er flere fordeler med en paragraf som på denne måten tydeliggjør
at Stortinget har adgang til å gjøre begrensninger i de fleste rettighetene,
og som klarlegger de kriteriene som skal gjelde for dette.
For det første er dette den mest åpne og ærlige måten å regulere
rettigheter på. Det vil i visse tilfeller kunne være behov for å
gjøre begrensninger i de fleste typer rettigheter, og da er det
bedre at dette fremgår av Grunnloven enn at det kun skjer i det
skjulte gjennom praksis. Dersom rettighetene inntas i teksten uten
en slik mulighet, vil det kunne gi borgerne et galt inntrykk av
hvor langt de i virkeligheten rekker.
For det andre vil det være en stor fordel at Stortinget som grunnlovsgiver
på forhånd har klarlagt hva kriteriene for begrensninger skal være.
Det vil gi en klar og operativ mal for senere vurderinger, både
når Stortinget skal gi lovgivning på områder som er dekket av rettighetsvernet,
og når domstolene eventuelt skal vurdere grunnlovsmessigheten av
dette. Frem til nå har det ofte vært rettslig uklarhet og uenighet
om hvor langt vernet etter Grunnlovens rettigheter egentlig rekker,
for eksempel for unntak etter § 97, og dette har det vært opp til
domstolene med Høyesterett i spissen å avgjøre, uten klar støtte
i Grunnlovens ordlyd. Det nye forslaget vil rydde opp i dette, og
på den måten innebære en betydelig rettsteknisk forbedring, som
vil øke forutsigbarheten både for Stortinget som lovgiver og for
borgerne.
For det tredje har det en verdi i seg selv at rettighetsvurderingene
etter bestemmelsen legges nærmere opp til den malen som brukes for
internasjonale rettigheter, herunder etter EMK. Spørsmålet om hvilke
begrensninger som kan gjøres i Grunnlovens rettigheter, vil fortsatt
være en egen og selvstendig nasjonal rettslig vurdering, som prinsipielt
er atskilt fra vurderingen etter EMK og andre traktater. Men ved at
dette skal skje etter kriterier som i stor grad sammenfaller med
de som gjelder etter EMK, forenkles vurderingene både for Stortinget
som lovgiver og for domstolene.
Poenget med begrensningshjemmelen er at den gir domstolene og
lovgiver et helt nødvendig grensesnitt for å balansere Stortingets
behov for samfunnsregulering gjennom lovgivning med rettsstatens
krav om vern av visse grunnleggende rettigheter.
§ 113 a vil gi en felles unntakshjemmel for de fleste rettighetene
som er vernet etter Grunnloven. Kriteriene for Stortingets mulighet
til å vedta begrensninger vil i utgangspunktet være de samme. Samtidig
vil terskelen for når det kan gjøres begrensninger, og hvor omfattende
de kan være, nødvendigvis måtte variere noe ut fra hvilken rettighet
det er tale om. Som påpekt av Menneskerettighetsutvalget, vil dette
naturlig inngå i en bredere helhetsvurdering, der spørsmålet også
er hvilke allmenne hensyn som gjør seg gjeldende, og hvor omfattende
og nødvendig den aktuelle begrensningen er.
Forslagsstillerne vil i den forbindelse vise til at rettighetsbestemmelsene
i Grunnloven er ulikt utformet. Noen av paragrafene gir klare rettigheter,
mens andre først og fremst fastslår forhold som det påligger statens
myndigheter å ha et særskilt ansvar for. Den siste kategorien bestemmelser
gir myndighetene et langt større politisk handlingsrom, og her skal
det mye mer til for å si at privates rettigheter er krenket. Rettighetsvernet
går kortere, og så lenge rettighetene ikke er innskrenket, gir det
heller ikke mening å tale om begrensninger. For disse bestemmelsene
vil spørsmål etter § 113 a derfor langt sjeldnere komme på spissen.
Den nye unntaksbestemmelsen i § 113 a vil gjelde både for de
nye rettighetsbestemmelsene i Grunnloven og for en del av de eksisterende.
For de eksisterende vil dette i første rekke innebære en synliggjøring
og presisering av gjeldende rett. Det vil ikke være naturlig å la
§ 113 a gjøre endringer i etablerte tolkninger av eldre grunnlovfestede
rettigheter, som i § 97.
Hva gjelder vernet om ytringsfriheten etter § 100, vises det
til at denne paragrafen allerede inneholder regler om begrensninger.
Den nye generelle unntaksadgangen i § 113 a er ikke ment å gjøre
det enklere å begrense § 100 enn det som allerede følger av bestemmelsen.
Ved tolkningen av § 100 vil det være naturlig å anvende de spesialiserte
inngrepskriteriene der fremfor de generelle kriteriene i § 113 a.
For å fjerne enhver tolkningstvil mener forslagsstillerne likevel
at det absolutte forbudet i § 100 fjerde ledd første punktum mot
forhåndssensur også bør nevnes blant de unntaksfrie rettighetene
i § 113 a annet ledd.
Forslagsstillerne viser til at den adgang til å gjøre begrensninger
i rettighetene som er nevnt i Grunnloven § 113 a, vil være avhengig
av flere kriterier, som alle er formulert som kumulative. For det
første må begrensningen være fastsatt ved lov. For det andre må
den respektere kjernen i rettighetene. For det tredje må den være
forholdsmessig.
Hva gjelder lovskravet er det kun Stortinget som lovgivende myndighet
som kan gjøre unntak fra Grunnlovens rettighetsvern. Dette er et
kriterium som er velkjent fra EMK og andre traktater. Det innebærer
et visst krav til klarhet i lovhjemmelen. Samtidig må det være nok
at det foreligger en hjemmel i en eksisterende eller ny lov. Dersom
lovhjemmelen først er klar, må begrensninger kunne vedtas også av Kongen
i statsråd eller av forvaltningen i henhold til delegert myndighet.
Kravet om at begrensninger må «respektere kjernen i rettighetene»
innebærer først og fremst at eventuelle begrensninger ikke må bli
så omfattende at det ikke blir noe igjen av den aktuelle rettigheten.
Hva som nærmere kan anses som kjerneområdet, og hvor langt denne
«kjernen» rekker, vil derimot ofte være et skjønnsmessig spørsmål
og vil variere alt etter hvilken rettighet det er snakk om og hvordan
disse er utformert.
Når det gjelder forholdsmessighetskravet, er dette et for norske
domstoler og jurister velkjent instrument for balansering av offentlige
og private interesser. Forholdsmessighetsvurderingen etter § 113 a
vil være konkret og utfallet vil avhenge av blant annet til hvilke
rettigheter man står overfor, hvem som rammes av begrensningen,
hvordan vedkommende rammes, hvor mange som rammes og formålet med
begrensningen. Det legges til grunn at domstolene ved vurderingen
av hva som er «forholdsmessig» vil kunne hente inspirasjon fra hvordan
lignende kriterier er tolket og praktisert etter EMK og andre traktater, men
forslagsstillerne vil understreke at det etter Grunnloven skal gjøres
en selvstendig og autonom vurdering etter § 113 a.
Dette er nå framhevet av Høyesterett i Rt. 2015 side 93 avsnitt
57, der det fremgår:
«Til forskjell fra SP artikkel 17 og EMK artikkel 8, inneholder
Grunnloven § 102 ingen anvisning på om det overhodet kan gjøres
lovlige begrensninger i privat- og familielivet. Men grunnlovsvernet
kan ikke være – og er heller ikke – absolutt. I tråd med de folkerettslige
bestemmelsene som var mønster for denne delen av § 102, vil det
være tillatt å gripe inn i rettighetene etter første ledd første
punktum dersom tiltaket har tilstrekkelig hjemmel, forfølger et legitimt formål og
er forholdsmessig, jf. Rt. 2014 side 1105 avsnitt 28. Forholdsmessighetsvurderingen
må ha for øye balansen mellom de beskyttede individuelle interessene
på den ene siden og de legitime samfunnsbehovene som begrunner tiltaket
på den andre.»
Flere av rettighetsparagrafene i Grunnloven Stortinget vedtok
13. mai 2014 på grunnlag av Menneskerettighetsutvalgets rapport,
ble utformet som absolutte og unntaksfrie rettigheter under forutsetning
av at Stortinget også skulle vedta en generell begrensningshjemmel.
Slik Grunnloven lyder nå, får en rekke av menneskerettighetsbestemmelsene
etter ordlyden større rekkevidde enn de var tiltenkt. Når for eksempel
§ 106 gir alle med lovlig opphold rett til å ferdes fritt innenfor
grensene og til å velge bosted, er det ikke meningen å forhindre
at domstolene ilegger personer besøksforbud eller at man som eier
ikke lenger kan forby ferdsel på sin private eiendom. Denne typen
begrensninger må nødvendigvis tolkes inn i § 106 og en rekke av
de nye rettighetsbestemmelsene i Grunnloven. Formålet med § 113 a
er nettopp å gi kriteriene for slike begrensninger.
Det er liten grunn til å frykte at en begrensningshjemmel i § 113 a
vil føre til at domstolene urettmessig griper inn i politiske skjønnsspørsmål.
Sammenlignet med Menneskerettighetsutvalgets opprinnelige forslag
til begrensningshjemmel inneholder det foreliggende forslaget ikke
et krav om at domstolene må vurdere om inngrepet er «nødvendig for
å ivareta allmenne interesser eller andres menneskerettigheter».
Med dette ønsker forslagsstillerne å fremheve at domstolene ikke
skal gjøre en vurdering av om inngrepets politiske begrunnelse og
formål er legitim. Denne vurderingen ligger til Stortinget. Begrensningshjemmelen
i § 113 a er først og fremst en retningslinje for domstolene i tolkningen
av rettighetsbestemmelsene i Grunnloven i lys av Stortingets lovgivning.
Med denne funksjonen legger § 113 a også bånd på domstolene når
de må vurdere lover opp mot Grunnlovens grenser. Bestemmelsen sier
eksplisitt at Stortinget ved lov kan gripe inn i og regulere på
områder som faller inn under grunnlovsbestemte rettigheter. Det
bestemmelsen regulerer er på hvilke vilkår og hvor langt Stortinget
kan gå i å gripe inn i grunnlovsrettighetene: Stortinget må respektere
kjernen i grunnlovsrettighetene, og begrensningen må være forholdsmessig.
I disse vilkårene ligger det nødvendigvis et skjønnselement, men
det er snakk om velkjente og velbrukte vurderingskriterier for norske domstoler.
Tilsvarende vurderingskriterier har lenge vært en del av norsk rett
gjennom Den europeiske menneskerettighetskonvensjon, som gjelder
som norsk lov etter menneskerettsloven av 21. mai 1999 nr. 30 § 2.
Samtidig bidrar § 113 a til at Stortinget ikke kan uthule rettighetene
i Grunnloven ved å tolke dem snevrere enn formålet og ordlyden tilsier,
da § 113 a krever at enhver begrensning må respektere rettighetenes
kjerne.
Denne todelte funksjonen til § 113 a viser at det Menneskerettighetsutvalget
kalte en begrensningshjemmel, egentlig er en balanseringsmekanisme. Formålet
med § 113 a er at den gir både domstolene og Stortinget som lovgiver
en helt nødvendig mekanisme for å balansere Stortingets behov for
samfunnsregulering gjennom lovgivning med rettsstatens krav om vern
av grunnlovsbestemte individuelle rettigheter. Sagt på en annen
måte er funksjonen til § 113 a å balansere demokratiet mot rettsstaten
og menneskerettighetene. Slik er § 113 a en operasjonalisering av
formålsbestemmelsen i Grunnloven § 2 andre punktum: «Denne Grunnlov
skal sikre demokratiet, rettsstaten og menneskerettighetene».
I tre dommer siden grunnlovsrevisjonen i 2014 har Høyesterett
lagt til grunn tilsvarende kriterier som i forslaget til ny § 113 a
ved tolkingen av de nye rettighetsbestemmelsene i Grunnloven.
Allerede i høyesterettsdom av 24. november 2014, tatt inn i Rt.
2014 side 1105, avsnitt 28, uttalte Høyesterett i forbindelse med
tolkingen av den etter ordlyden unntaksfrie § 102:
«hvorvidt en lov som griper inn i privat- og familielivet,
hjemmet, kommunikasjonen eller den personlige integritet, er forenlig
med § 102, også beror på om loven ivaretar et legitimt formål og
er forholdsmessig».
I denne sammenhengen konstaterte Høyesterett at det gjelder
en alminnelig forholdsmessighetsbegrensning for «lovhjemlede og
saklig begrunnede inngrep i rettighetene og frihetene fastsatt i
Grunnlovens menneskerettsbestemmelser» (avsnitt 28).
I høyesterettsdommen inntatt i Rt. 2015 side 93, tok Høyesterett
uttrykkelig opp spørsmålet om en begrensningshjemmel for de nye
rettighetsbestemmelsene i Grunnloven. Det fremgår av avsnitt 60:
«Til forskjell fra SP artikkel 17 og EMK artikkel 8, inneholder
Grunnloven § 102 ingen anvisning på om det overhodet kan gjøres
lovlige begrensninger i privat– og familielivet. Men grunnlovsvernet
kan ikke være – og er heller ikke – absolutt. I tråd med de folkerettslige
bestemmelsene som var mønster for denne delen av § 102, vil det
være tillatt å gripe inn i rettighetene etter første ledd første
punktum dersom tiltaket har tilstrekkelig hjemmel, forfølger et
legitimt formål og er forholdsmessig, jf. Rt. 2014 side 1105 avsnitt
28. Forholdsmessighetsvurderingen må ha for øye balansen mellom
de beskyttede individuelle interessene på den ene siden og de legitime
samfunnsbehovene som begrunner tiltaket på den andre.»
De nevnte uttalelsene i Rt. 2014 side 1105 og i Rt. 2015 side
93 er også referert og gitt tilslutning i en høyesterettsdom av
6. februar 2015, tatt inn i Rt. 2015 side 155 (avsnitt 52).
I de nevnte dommene har altså Høyesterett i praksis tolket kriteriene
fra forslaget til en ny begrensningshjemmel inn i § 102. Dommene
peker klart i retning av at Høyesterett vil gjøre det samme for
de andre nye rettighetsbestemmelsene i Grunnloven. Der Stortinget
har nølt, har Høyesterett handlet. Høyesterettsdommene må leses
som et uttrykk for at de nye rettighetsbestemmelsene i Grunnloven
ikke kan virke etter sitt formål uten en begrensningshjemmel som
balanserer rettighetsvernet med Stortingets legitime reguleringsbehov.
Til dette kommer også at tilsvarende vurderingskriterier følger
av de internasjonale menneskerettighetskonvensjonene som de nye rettighetsbestemmelsene
i Grunnloven bygger på.
Forslagsstillerne mener de omtalte høyesterettsdommene ikke gir
grunn til å la være å grunnlovfeste de samme i vurderingskriteriene
i en ny § 113 a. Det bør være et mål i seg selv at sentrale kriterier
for Grunnlovens virkning og rekkevidde går frem av grunnlovsteksten.
Slik det er nå, lover en rekke av rettighetene i Grunnloven mer
enn de kan holde.
Etter de nevnte høyesterettsdommene er det fremdeles noe usikkert
hvor langt og på hvilke områder Stortinget gjennom lov kan gjøre
begrensninger i rettigheter i Grunnloven. I forslaget til § 113 a
er det presisert at visse rettigheter i Grunnloven er absolutte og
ikke kan begrenses ved lov. Noe tilsvarende går ikke frem av de
nevnte høyesterettsdommene. Denne uklarheten i Grunnlovens rekkevidde
er det viktig å få avklart, og dette bør skje gjennom et grunnlovsvedtak.
Forslagsstillerne mener prinsipielt det er Stortingets ansvar som
grunnlovsgiver å definere sentrale kriterier for Grunnlovens virkning
og rekkevidde. Dette handler også om at Stortinget som grunnlovgivende
makt er med på å trekke opp grensen mellom domstolenes legitime
kontrollvirksomhet og Stortingets politiske handlingsrom. Denne grensen
er for viktig til at den kan overlates til domstolene alene å trekke
opp. Når Stortinget vedtar en særskilt begrensningshjemmel i Grunnloven,
vil Stortinget i fremtiden også kunne ha en mening om hvordan domstolene
praktiserer den.
Som Menneskerettighetsutvalget (Dokument 16 (2011–2012) s. 72)
vil forslagsstillerne presisere at den generelle begrensningshjemmelen
i § 113 a ikke kan anvendes generisk, men må tolkes konkret for
de ulike rettighetene i Grunnloven. Alt etter hvilke rettigheter
det er snakk om og hvilke hensyn som står på spill, vil § 113 a
kunne kreve mer for å gripe inn i noen rettigheter enn andre.
Forslagsstillerne forutsetter videre at § 113 a i seg selv ikke
er ment å endre rettstilstanden når det gjelder eldre grunnlovsbestemmelser
som §§ 97 og 105. Rekkevidden av disse to bestemmelsene er nøye
utmeislet av domstolene over lang tid. Paragraf 105 er listet opp
i § 113 a andre ledd blant de bestemmelsene som faller utenfor virkeområdet
til § 113 a, mens forbudet mot tilbakevirkende lover i § 97 i tråd
med høyesterettspraksis gjelder absolutt «ved spørsmål om straff».
Etter ordlyden i § 113 a vil Stortinget i utgangspunktet kunne
gi tilbakevirkende lover på andre områder enn straff så lenge vilkårene
i første ledd er oppfylt. Utenfor strafferettens område vil imidlertid § 113 a
virke forskjellig alt etter hvordan loven er gitt tilbakevirkende
kraft.
Etter sikker høyesterettspraksis er det på det rene at § 97 også
utenfor strafferetten forbyr Stortinget å gi lover som knytter tyngende
rettsvirkninger til eldre hendelser (Rt. 2010 side 143 avsnitt 153).
Her befinner man seg i kjernen av tilbakevirkningsforbudet i § 97,
og som Stortinget under normale omstendigheter ikke kan gripe inn
i. I slike tilfeller tillater § 97 bare tilbakevirkende lover dersom
de er grunngitt i sterke samfunnsmessige hensyn (Rt. 1962 side 369), noe
som kun kan tenkes i ekstraordinære situasjoner. Det samme vil være
tilfelle etter forslaget til ny § 113 a, som krever at begrensninger
respekterer kjernen i rettighetene.
Anvendt på tilbakevirkningsforbudet i § 97 vil begrensningshjemmelen
i § 113 a først og fremst være aktuell når det er snakk om lover
som griper inn i eller innskrenker en tidligere etablert rettsposisjon med
virkning for fremtiden. Denne typen tilbakevirkning blir ofte kalt
uegentlig tilbakevirkning, fordi loven ikke knytter nye byrder til
tidligere hendelser. Dermed er vi også utenfor tilbakevirkningsforbudets kjerne.
Etter langvarig og sikker høyesterettspraksis har Stortinget vid
adgang til å gi lover som regulerer etablerte rettsposisjoner, for
eksempel endringer i trygdelovgivning eller næringslovgivning. Noe
annet ville legge vesentlige bånd på Stortingets mulighet til å
regulere økonomiske forhold i takt med samfunnsutviklingen. I disse
tilfellene vil som hovedregel tilbakevirkningsforbudet i § 97 bare
komme til anvendelse dersom loven virker «klart urimelig eller urettferdig»
(Rt. 1996 side 1415 og Rt. 2013 side1345). Forslagsstillerne forutsetter
at det samme også vil være tilfelle etter § 113 a: Lover som griper
inn i tidligere etablerte rettsposisjoner med virkning for fremtiden,
vil som hovedregel være forholdsmessige.
På denne bakgrunn fremmes følgende
forslag:
Ny § 113 a skal lyde:
Enhver begrensning av rettigheter i denne grunnlov må være fastsatt
ved lov, være forholdsmessig og respektere kjernen i rettighetene.
Det kan ikke i noe tilfelle gjøres slike begrensninger i §§ 16
første punktum, 93, 94, 95, 96, 100 fjerde ledd første punktum og
105. Tilsvarende gjelder for § 97 ved spørsmål om straff.
–
All avgrensing av rettar i denne grunnlova må vere fastsett i
lov, vere samhøveleg og respektere kjernen i rettane.
Det må ikkje i noko tilfelle gjerast slike avgrensingar i §§ 16
fyrste punktum, 93, 94, 95, 96, 100 fjerde ledd fyrste punktum og
105. Tilsvarande gjeld for § 97 i spørsmål om straff.
Martin Kolberg | Jette F. Christensen | Gunvor Eldegard |
| Tom E. B. Holthe | |
Referert i Stortingets møte 30. september 2016.
«Forslaget blir under presidentens ansvar å bekjentgjøre ved
trykken for å komme til avgjørelse på første, annet eller tredje
storting etter neste valg.»
Olemic Thommessen |
president |
30. september 2016