Søk

Innhold

2. Bakgrunn

2.1 Stortingsrepresentantenes ombudsplikt

Ombudsplikten for stortingsrepresentanter ble grundig omtalt i Representantordningsutvalgets delrapport 2. mai 2022, Dokument 18 (2021–2022), punkt 1.3.1. Etter utgivelsen av delrapporten har Stortinget vedtatt en rekke endringer i Grunnloven, som i stor utstrekning bygger på forslagene i NOU 2020:6 Frie og hemmelige valg. Blant annet er Grunnloven § 53 om tap av stemmerett opphevet. Omtalen i Representantordningsutvalgets delrapport suppleres derfor noe her på bakgrunn av de nylig vedtatte grunnlovsendringene.

2.1.1 Stortingsrepresentanters ombudsplikt etter Grunnloven

Stortingsrepresentanters ombudsplikt følger av Grunnloven § 63. Ombudsplikten har fulgt av denne grunnlovsparagrafen siden 1814, men pliktens rekkevidde og fritaksgrunnene har vært endret flere ganger.

Ombudsplikten innebærer en plikt til å stille til valg dersom man er ført opp på en valgliste. I tillegg har man rett og plikt til å ta imot vervet dersom man blir valgt.3 Den tredje siden av ombudsplikten er en rett og plikt til å fungere i vervet i perioden man er valgt for. I Grunnloven følger sistnevnte av § 71, som sier at de valgte representantene er medlemmer av Stortinget i fire sammenhengende år. Etter Stortingets forretningsorden § 20 har medlemmene «samme plikt til å møte i komiteen som til å møte i Stortinget». Dette gjelder også når komiteer møter i den tiden Stortinget ikke er samlet. Brudd på møteplikten og forretningsordenen er straffbart etter lov 5. februar 1932 nr. 1 om ansvar for handlinger som påtales ved Riksrett [ansvarlighetsloven] § 12.

Ombudsplikten bygger på at vervet er personlig. Representanter som melder seg ut av eller blir ekskludert fra et parti, har fortsatt rett og plikt til å stå i vervet ut perioden.

Grunnloven hadde tidligere en bestemmelse om tap av stemmerett i § 53. Flertallet i Valglovutvalget foreslo å erstatte innholdet i § 53 med en bestemmelse som åpnet for å fradømme vervet som stortingsrepresentant. Formålet var å gi en klar hjemmel til straffeloven § 56, som åpnet for å fradømme stortingsrepresentanter vervet. Flertallet på Stortinget støttet opphevingen av § 53, men forkastet forslaget om å grunnlovfeste en særskilt hjemmel for tap av stortingsvervet ved dom. Se Innst. 411 S (2021–2022) s. 26:

«Komiteen støtter ikke at det tas inn en hjemmel i Grunnloven om fradømmelse av vervet som stortingsrepresentant på nåværende tidspunkt, men at dette bør vurderes nærmere.»

Konsekvensen av å oppheve Grunnloven § 53 uten å vedta en særskilt hjemmel om tap av stortingsvervet må være at domstolene ikke kan gi dom på dette selv om slik hjemmel er gitt i lov. Her må hjemler i lovgivingen tolkes innskrenkende som følge av at Grunnloven § 71 gir de valgte stortingsrepresentantene rett og plikt til å fungere i vervet i fire år. Dette gjelder reaksjonen rettstap i straffeloven § 56 og dom på tap av stemmerett etter § 20 i militær straffelov.4

Ombudsplikten for stortingsrepresentanter er strengere enn eksempelvis ordningen i Sverige og Danmark.

3. Jf. Eirik Holmøyvik, merknad til Grunnloven § 63, Karnov Lovkommentar 2022.

4. Jf. Eirik Holmøyvik, merknad til oppheving av § 53 i Grunnloven, Karnov Lovkommentar 2022.

2.1.2 Ombudsplikten og virkeområdet til regelverk om arbeidsforhold og sosiale rettigheter

Siden stortingsrepresentanter har et verv eller ombud, anses de ikke for å ha et ansettelsesforhold. Stortingsvervet har ikke grunnlag i en arbeidsavtale, men er basert på valg og ombudsplikt etter Grunnloven, hvor stortingsrepresentantene får en godtgjørelse og ikke lønn. Vervet som stortingsrepresentant er en «pliktmessig borgerlig tjeneste» der stortingsrepresentanter ikke er å regne som arbeidstakere.5

Som folkevalgte er Stortingets medlemmer både representanter og ombud for velgerne og landets øverste beslutningstakere. Stortinget er ikke representantenes arbeidsgiver i arbeidsrettslig forstand og har ikke en arbeidsgivers styringsrett, kontroll eller instruksjonsmyndighet overfor representantene.6

Arbeidsmiljøloven, ferieloven, statsansatteloven og tariffavtaler gjelder ikke direkte for representantene. Det er etablert en rekke egne ordninger som skal kompensere blant annet for at representantene faller utenfor nevnte regelverk. Ordningene tilsvarer på mange områder det som gjelder i ordinære arbeidsforhold.

5. Jf. Høyesteretts dom av 13. mars 2016, HR-2016-589-A om arbeidstakerbegrepet i folketrygdloven knyttet til verv som ordfører.

6. I HR-2020-1945-A ble stortingsrepresentantenes frie råderett over sine reiser begrunnet med «at representantene har sitt mandat fra velgerne og er på oppdrag for dem, slik at det av prinsipielle grunner ikke ville være riktig at Stortingets administrasjon eller andre skulle foreta en vurdering av om en reise er nødvendig».

2.1.3 Arbeidet som stortingsrepresentant

Representantene har ikke regulert arbeidstid. I tillegg til oppgavene knyttet til møtevirksomheten i Stortinget og komiteene, er det forventet at representantene deltar aktivt i partiet, i media og i andre fora spesielt i representantenes valgdistrikter. Periodene uten møter i plenum på Stortinget er forutsatt benyttet til komitereiser, arbeid i representantenes valgdistrikter og fritid på linje med vanlige arbeidstakere.

Stortingsperioden(e) representerer et avbrudd i representantens regulære yrkeskarriere. For noen representanter kan det medføre tap av kompetanse og progresjon i den opprinnelige profesjonen mv. For andre kan erfaring som stortingspolitiker gi status i arbeidsmarkedet og være karrierefremmende. Mange stortingspolitikere sitter i flere perioder, og representantrollen for disse kan nærmest ta form av en selvstendig karrierevei eller i det minste være en viktig del av yrkeskarrieren. 7

De plenumsfrie periodene gjør det enklere for representantene å gjennomføre reiser og mer omfattende møtevirksomhet i valgdistriktene. Dette kan anses gunstig både for representantene og for organisasjoner og andre som ønsker kontakt.8

7. Dokument 20 (2020–2021), kapittel 5.1.1.

8. Dokument nr. 17 (2002–2003) Innstilling fra utvalg nedsatt av Stortingets presidentskap 9. januar 2003 for å foreta en gjennomdrøfting av ulike forhold og godtgjørelser knyttet til vervet som stortingsrepresentant (Brørby III) side 29.

2.2 Overordnede prinsipper for representantordninger

En del av mandatet til utvalget er å utarbeide overordnede og styrende prinsipper for Stortingets økonomiske ordninger for stortingsrepresentanter. Disse skulle i henhold til mandatet presenteres i en første delrapport 2. mai 2022. I denne rapporten, Dokument 18 (2021–2022), etablerte utvalget seks prinsipper som ligger til grunn for vurdering av de enkelte ordningene:

Prinsipp 1: Stortingets ordninger for stortingsrepresentanter skal sikre alle som har blitt valgt til Stortinget, mulighet til å utøve stortingsvervet på like vilkår, uavhengig av geografisk tilhørighet og/eller livssituasjon.

Stortingsrepresentanter er folkets valgte representanter og ombud. De er valgt inn fra hele landet og har ulik bakgrunn og ulike forutsetninger for å tre inn i vervet. Ordningene skal bidra til like muligheter og vilkår for representantene til utøvelsen av vervet.

Prinsipp 2: Stortingets ordninger for stortingsrepresentanter skal ha et tydelig formål som er godt begrunnet i behov knyttet til vervet.

Det har over tid, i takt med endrede behov og forutsetninger, blitt lagt til og fjernet mange ulike ordninger for stortingsrepresentantene. Det må være tydelig hva formålet med hver enkelt ordning er, og den må være godt begrunnet i et behov som er knyttet til utøvelsen av vervet som representant. Dersom dette ikke fremstår tydelig, vil ordningene kunne få karakter av frynsegoder eller generelle tillegg til godtgjørelsen.

Prinsipp 3: Stortingets ordninger for stortingsrepresentanter skal kompensere for kostnader og dekke særskilte behov som følger av vervet.

Ordningene for stortingsrepresentantene, ut over godtgjørelsen, skal dekke kostnader og behov som følger av vervet. Eksempler er utgifter til reiser og pendlerbolig. Ordningene for stortingsrepresentanter skal ikke ha form av generelle, løpende ytelser.

Prinsipp 4: Stortingets ordninger for stortingsrepresentanter skal være rimelige sammenliknet med ytelser og velferdsordninger i samfunnet for øvrig.

Dersom ordningene for stortingsrepresentanter skiller seg fra det som er vanlig for andre borgere i tilsvarende situasjon, skal dette begrunnes særskilt og være knyttet til særegenheter ved vervet. Dette vil bidra til å gi ordningene legitimitet. En regelmessig evaluering av ordningene vil bidra til å sikre legitimiteten, da synet på hva som er en rimelig ordning, endrer seg over tid og i takt med utviklingen i samfunnet for øvrig.

Prinsipp 5: Stortingets ordninger for stortingsrepresentanter skal være åpne og transparente, blant annet ved at informasjon om ordningene, herunder kontrollmekanismer og reaksjons-/sanksjonsformer, blir gjort aktivt tilgjengelig for allmennheten.

Åpenhet og transparens omkring ordningene er helt sentralt for tilliten til ordningene og vil kunne være med på å avdekke utilsiktede sider ved dem. Åpenheten må likevel ikke komme i konflikt med sikkerhet og personvern.

Prinsipp 6: Stortingets ordninger for stortingsrepresentanter skal være underlagt god forvaltning med betryggende kontroll og reaksjonsformer.

Det er ingen overordnet myndighet for Stortinget ut over folket i valg. Ingen andre enn Stortinget selv kan vedta regler og ordninger for Stortinget. Oppfølgingen av brukerne og kontroll med ordningene må være så god at feil eller misbruk avdekkes. God styring og forvaltning skal sikre at representantene får riktige ytelser, og virksomheten som forvalter ordningene, må ha god virksomhetsstyring og internkontroll.

Uriktig innrømmede ytelser må gi reaksjoner eller sanksjoner i henhold til alvorlighetsgrad og omstendigheter. Ombudsplikten og særegenheter ved vervet legger imidlertid noen begrensninger for hvilke sanksjoner som kan benyttes. Det kan for eksempel ikke pålegges (administrative) sanksjoner som hindrer representantene i å utføre sin grunnlovfestede plikt som folkevalgte.

2.3 Gjeldende regelverk

Det gjeldende regelverket for representantordninger består av lov 20. desember 2016 nr. 106 om godtgjørelse for stortingsrepresentanter (stortingsgodtgjørelsesloven), Stortingets forretningsorden og primært følgende retningslinjer:

  • Retningslinjer om praktisering av fratredelsesytelse, 25. april 2013

  • Retningslinjer om praktisering av etterlønn, 25. april 2013

  • Retningslinjer om reisedekning for stortingsrepresentanter, 1. juni 2017, revidert 8. desember 2022

  • Retningslinjer for tildeling av Stortingets pendlerboliger, 14. desember 2017, endret 11. desember 2021

  • Retningslinjer for bruk av parkeringsanlegget (stortingsgarasjen), gjeldende fra 1. januar 2021.

  • Retningslinjer for tildeling av parkeringsplass ved pendlerboligene, vedtatt 25. september 2014, endret 3. juni 2021.

I tillegg kommer stortings- og regjeringspensjonsloven, som ligger utenfor utvalgets mandat å vurdere.

Noen ordninger er ikke formalisert i lov, retningslinjer eller instruks, men omtales kun på Stortingets intranett, «Løveporten».

Den gjeldende stortingsgodtgjørelsesloven ble vedtatt i desember 2016 og trådte i kraft 1. januar 2017. Den ble sist endret 11. juni 2021. Loven erstattet de dagjeldende stortingsgodtgjørelsesloven og stortingsgodtgjørelsesforskriften fra 2011. Bakgrunnen for forslaget om ny lov var blant annet at reglene knyttet til stortingsrepresentantenes godtgjørelser fremkom av både lov, forskrift og ulike retningslinjer, og at det kunne være krevende å finne frem til hvilke regler som gjelder, se Innst. 51 L (2016–2017) punkt 1.

Stortingsgodtgjørelsesloven består av fem kapitler. Loven regulerer blant annet godtgjørelsen til stortingsrepresentanter, dekning av utgifter til reiser og ordningene fratredelsesytelse og etterlønn. Det er fastsatt noen bestemmelser om saksbehandlingen, herunder kontroll, og om reaksjoner dersom noen har mottatt en ytelse i strid med redelighet og god tro.

Retningslinjene for de ulike ordningene inneholder mer detaljerte regler om blant annet hvordan vilkårene skal vurderes, hvilken dokumentasjon mottakere av ytelsen må ha, rapporteringskrav og saksbehandlingen for øvrig.

Endringer i stortingsgodtgjørelsesloven behandles og vedtas av Stortinget i plenum etter innstilling fra Stortingets presidentskap. Retningslinjene og endringer i dem vedtas av Stortingets presidentskap.

2.4 Om utvalgets forslag til regelverk

Det fremgår av mandatet at utvalget skal foreta en full gjennomgåelse av gjeldende regler, retningslinjer og praksis for samtlige økonomiske ordninger for stortingsrepresentanter. Utvalget er bedt om å vurdere hva som er hensiktsmessige former for regulering og forankring av økonomiske ordninger for fremtiden, herunder hvilke ordninger som bør forankres gjennom lov eller bestemmelser vedtatt av Stortinget i plenum. I den forbindelse ble utvalget også bedt om å vurdere om alle regler knyttet til representantenes økonomiske ordninger bør fastsettes i eller i medhold av ett og samme regelverk. Utvalget legger i punkt 11 frem forslag til ny lov om godtgjørelse og ytelser for stortingsrepresentanter, med merknader til de enkelte bestemmelsene i kapittel 10.

Utvalget forutsetter at Stortingets administrasjon foretar en helhetlig gjennomgang av de områdene utvalget ikke har vurdert materielle endringer på.

Utvalget har vurdert hvilke ordninger og bestemmelser som bør reguleres i lov, og hva som bør fremgå av retningslinjer. Utvalget mener at flest mulig av de sentrale reglene bør fremgå av lov. Behandlingsmåten for lov og påfølgende lovendringer bidrar til åpenhet og transparens om reglene (prinsipp 5). Loven behandles og vedtas av Stortinget i plenum på grunnlag av en offentlig innstilling fra Stortingets presidentskap. Dette sikrer bred forankring og debatt før vedtakelsen og bidrar til bevisstgjøring ved at de som berøres av reglene, selv er med på å vedta dem. Lovendringer kunngjøres også i Norsk Lovtidend.

Retningslinjer vedtas av Stortingets presidentskap, og forarbeidene er ikke offentlig tilgjengelige. Dette innebærer mindre åpenhet og transparens om begrunnelsen for reglene og eventuelle endringer. Forarbeidene, herunder særlig notater fra administrasjonen, kan inneholde informasjon som er relevant for tolkningen av bestemmelsene. Når disse ikke er offentlige, er det risiko for at regelverket praktiseres på bakgrunn av informasjon som ikke er tilgjengelig for andre som skal tolke regelverket. Informasjon om endringer i retningslinjene er også mindre tilgjengelig både for representantene og for offentligheten. Endringer publiseres både på stortinget.no og på Stortingets intranett, men det kan være tilfeldig om og når informasjon om endringene når frem til representanten og andre.

Selv om de mest sentrale bestemmelsene bør fremgå av lov, er det etter utvalgets oppfatning fortsatt behov for retningslinjer for de ulike ordningene. For å sikre likebehandling og en enhetlig praksis er det nødvendig å gi mer detaljerte føringer og presiseringer som ikke egner seg i lov. Dette kan for eksempel gjelde konkrete krav til søknader om ytelser, dokumentasjon og rapportering. Dersom alle aktuelle bestemmelser skulle tas inn i loven, ville loven blitt omfattende og uoversiktlig. Utvalget mener at retningslinjene i hovedsak bør inneholde bestemmelser av mer teknisk karakter, og at endringer må varsles godt til de som berøres. Ved alle endringer av loven bør det samtidig vurderes om det er behov for endringer i retningslinjene. Utvalget har ikke utarbeidet utkast til retningslinjer.

Utvalget foreslår at stortingsgodtgjørelsesloven erstattes av en ny lov. Når pendlerboligordningen skal lovfestes, innebærer det en utvidelse av lovens virkeområde, som i dag er begrenset til godtgjørelsen og «regler om dekning av utgifter mv.», jf. dagens § 1. Dette er også en prinsipiell endring, som etter utvalgets oppfatning bør gjenspeiles i en ny lov. I tillegg har utvalget merket seg at flere av dagens lovbestemmelser er uklare, og at det er behov for en språklig gjennomgang av loven, blant annet for å sikre oppdatert og enhetlig begrepsbruk. Utvalget har vurdert om bestemmelsene som fremgår av retningslinjer, har tilstrekkelig hjemmel i loven, og om det er bestemmelser i retningslinjer som burde fremgått av loven.

For å vise at ordningene har et tydelig formål (prinsipp 2), og bidra til å sikre åpenhet og transparens (prinsipp 5) foreslår utvalget å sammenfatte hovedformålet med loven i en formålsbestemmelse. Formålsbestemmelsen vil være veiledende i tolkningen av de øvrige bestemmelsene i loven og kan på den måten bidra til at begrunnelsen for ordningene blir tydeligere i regelverket og i praktiseringen av det. Utvalgets forslag til formålsbestemmelse gir uttrykk for prinsipp 1 om like vilkår for stortingsrepresentantene og prinsipp 3 om å kompensere for kostnader og dekke særskilte behov som følger av vervet.

Flere bestemmelser i både stortingsgodtgjørelsesloven og gjeldende retningslinjer forutsetter bruk av skjønn i ulik grad. Det dreier seg blant annet om bestemmelser der noe kan ytes eller dekkes i «særskilte tilfeller», og om bestemmelser som enten forutsetter eller åpner for en skjønnsmessig vurdering ved bruk av ordet «kan». Skjønnsmessige bestemmelser bidrar til å opprettholde et fleksibelt og overordnet regelverk og gjør det mulig å håndtere situasjoner man ikke tenkte på ved vedtakelsen av reglene. Dette reduserer også behovet for hyppige endringer.

Det er enklere å forvalte et regelverk som enten ikke eller kun i begrenset grad åpner for skjønn. Skjønnsmessige vurderinger kan være tidkrevende og utfordrende å foreta. Det kan også være risiko for at enkelte vil prøve å påvirke beslutningstakerne for å oppnå et utfall i sin favør. Utstrakt bruk av skjønn kan føre til at like saker får ulikt utfall, og at praksis dermed ikke blir enhetlig. Et regelverk med forhåndsdefinerte kriterier og lite bruk av skjønn gjør det også enklere for de som omfattes av det, å vurdere sin egen rettsstilling. På den andre siden gir et mer rigid regelverk mindre handlingsrom for å håndtere ulike situasjoner som oppstår. Enkeltsaker kan få utfall som ikke er i tråd med formålet med de ulike ordningene. Dersom alle tenkelige spørsmål som kan oppstå, skal reflekteres i regelverket, vil det trolig bli så omfattende at det blir vanskelig å skaffe seg oversikt.

Utvalgets forslag til lov inneholder bestemmelser som åpner for bruk av skjønn. Utvalget mener at det bør gis klare rammer for skjønnsutøvelsen, slik at behovet for fleksibilitet i regelverket balanseres mot hensynet til enkel forvaltning og enhetlig praksis. Rammene kan dels fremgå direkte i bestemmelsene og dels i særmerknadene.

Som varslet i delrapporten foreslår utvalget å lovfeste pendlerboligordningen, herunder tildeling av bolig og reaksjoner ved brudd på bestemmelser om pendlerbolig.

Det er et eget avsnitt i mandatet om regulering og gjennomføring av kontroll med de økonomiske ordningene, som blant annet omtaler systemer for kontroll og sanksjoner ved brudd på regler for ordningene. Utvalget legger vekt på at Stortinget må ha tilstrekkelig adgang til å kontrollere opplysninger som oppgis av søkere og mottakere av ytelsene. Utvalget foreslår at den eksisterende bestemmelsen om innhenting av opplysninger utvides for å sikre at den er dekkende for alle organene det kan være nødvendig å innhente opplysninger fra, og for å åpne for at den også kan brukes i kontrollen av andre ytelser enn omstillingsytelsen.

Utvalget er bedt om å vurdere om det skal fastsettes regler om tilbakebetaling av urettmessig tildelte ytelser. Stortingsgodtgjørelsesloven inneholder en bestemmelse om tilbakebetaling i § 20, som sist ble endret 1. oktober 2021. Bestemmelsen er imidlertid begrenset til ytelser «etter denne loven» og omfatter dermed ikke ordninger som ikke er lovregulert. Utvalget foreslår justeringer i bestemmelsen slik at den også kan anvendes ved urettmessig tildeling av pendlerbolig eller andre naturalytelser, ikke bare pengeytelser. Utvalget foreslår også å åpne for at Stortinget kan kreve tilbakebetalt eventuelle ytelser som ikke er hjemlet i loven.

Det er ikke innenfor utvalgets mandat å vurdere nivået på selve godtgjørelsen til stortingsrepresentantene eller ordningen med Stortingets godtgjøringsutvalg. Det fremgår likevel av mandatet at utvalget kan vurdere «generelle regler om godtgjørelsen og utbetalingen av denne, herunder om godtgjørelsen skal ses i sammenheng med andre ytelser eller om bortfall av noen ordninger bør føre til justering av godtgjørelsen». Utvalget vurderer at ingen av de foreslåtte endringene bør føre til justering av godtgjørelsen.

Forrige kapittel
Neste kapittel