Søk

Innhold

Merknad

Vedlegg 2 - Markert versjon av forslag til reglement mot instruksen som gjelder for forvaltningen (finnes kun i PDF)

3. Riksrevisjonens rapport og Stortingets behandling av den

3.1 Innledning

Riksrevisjonens rapport om byggeprosjektet Prinsens gate 26 mv. og Stortingets behandling av den utgjør utgangspunktet for arbeidsgruppens mandat og arbeid. I det følgende gis en oversikt over hovedpunktene i Riksrevisjonens rapport og Stortingets behandling av rapporten.

3.2 Riksrevisjonens rapport

Riksrevisjonens vurderinger fremgår av kapittel 6 i rapporten deres. Vurderingene der er supplert i rapportens kapittel 8 med noen avsluttende vurderinger fra Riksrevisjonen som kommentarer til Stortingets presidentskaps merknader til utkast til rapport som ble forelagt dem.

Riksrevisjonens vurderinger er fordelt på ni konklusjonspunkter, jf. rapportens kapittel 6:

1. Kostnadsøkningen kan bare delvis forklares med at prosjektet har endret karakter

I det første konklusjonspunktet gis en oversikt over kostnadsøkningene i byggeprosjektet. Riksrevisjonen viser til at kostnadsøkningen de første årene i stor grad skyldtes at prosjektet endret karakter fra rehabilitering av Prinsens gate 26 til tre store byggeprosjekter, mens kostnadsøkningen fra 1 140 mill. kroner i statsbudsjettet for 2015 til inntil 1 800 mill. kroner i statsbudsjettet for 2017 ikke kan forklares med at prosjektet har vokst eller endret karakter.

2. Mer vekt på tidsplan og funksjonalitet enn på å sikre kostnadskontroll

Riksrevisjonen fremhever at den korte tiden til planlegging av prosjektet og en stram fremdriftsplan har bidratt til at Stortingets administrasjon ikke fullt ut har sett omfanget av kompleksiteten i prosjektet når kostnaden har blitt kalkulert. Oppmerksomheten omkring fremdrift synes ifølge Riksrevisjonen å ha bidratt til at administrasjonen ikke har tatt seg tid til å gjøre grundige vurderinger og utredninger etter at omfanget av prosjektet økte vesentlig. Dette har etter revisjonens vurdering bidratt til at prosjektet kom skjevt ut fra start.

Riksrevisjonen viser til at Stortingets administrasjon flere ganger har lagt frem forslag om kostnadsreduserende tiltak for presidentskapet, men at presidentskapet til tross for den kraftige kostnadsøkningen ikke på noe tidspunkt har vedtatt slike tiltak i prosjektet. Ifølge Riksrevisjonen har presidentskapet gjennomgående prioritert løsningenes funksjonalitet fremfor mulige kostnadsreduksjoner.

3. Prosjektorganiseringen ikke tilpasset prosjektets kompleksitet og omfang

Riksrevisjonens vurdering er at Stortinget har hatt utfordringer med å etablere en byggherreorganisasjon som kan håndtere prosjektets størrelse og kompleksitet samt løse utfordringer ved inngåelse og oppfølging av kontraktene. Videre fremhever Riksrevisjonen under dette konklusjonspunktet at Stortinget ikke valgte å involvere Statsbygg eller andre sentrale kompetansemiljøer innen bygg og eiendom som støtte for byggherren, og at det var svakheter i bruken av Stortingets prosjektmodell og prosjektregnskap som styringsverktøy.

Riksrevisjonen peker på at som byggherre i statlig sivil sektor utvikler, planlegger og gjennomfører Statsbygg byggeprosjekter og har blant annet som oppgave å gi råd i statlige byggeprosjekter om prosjektering og gjennomføring. Siden Stortingets administrasjon forvalter en relativt stor bygningsmasse og har større bygge- og vedlikeholdsprosjekter under planlegging, bør Stortinget etter Riksrevisjonens vurdering avklare en løsning der sentrale kompetansemiljøer innen bygg og eiendom i større grad kan fungere som støtte for Stortinget som byggherre.

Riksrevisjonen viser til at en prosjektmodell er ment å være et verktøy i styringen av prosjektet, ved blant annet å legge til rette for et godt og effektivt prosjekt, gjennomføre prosjektet i tråd med mandat og prosjektplan samt sikre god overlevering av produkter. Stortingets administrasjon benytter en prosjektmodell som ble innført i 2012, og som skulle videreutvikles for å tilpasses store byggeprosjekter. Dette har ifølge Riksrevisjonen imidlertid ikke blitt gjennomført. Blant annet fremhever Riksrevisjonen at konseptvalgutredninger for hele byggeprosjektet ikke er utarbeidet, og at det ikke er foretatt behovsanalyser eller kost-/nyttevurderinger.

Videre viser Riksrevisjonen til at prosjektregnskapene for byggeprosjektet har mangler som styringsverktøy, herunder at ikke alle prosjektrelaterte kostnader er ført i prosjektregnskapene, og at totalkostnaden for byggeprosjektet dermed ikke er kjent.

Avslutningsvis under dette konklusjonspunktet bemerker Riksrevisjonen at det er lite formalisert hvordan presidentskapet skal følge opp Stortingets administrasjon. Det medfører ifølge Riksrevisjonen en risiko for at presidentskapets styring blir noe tilfeldig, og at hvilke saker som legges frem for presidentskapet kan variere over tid. Presidentskapets ansvar for det administrative arbeidet er ikke regulert i samme grad som presidentskapets ansvar for det parlamentariske arbeidet.

4. Mangelfulle utredninger til grunn for kostbare valg

Riksrevisjonen vurderer det slik at mangelfulle utredninger ligger til grunn for viktige og kostbare valg i byggeprosjektet. Sikkerhetsaspektet var etter 22. juli 2011 fremtredende og styrende for valgene som ble tatt, men Riksrevisjonen konkluderer med at det i liten grad er foretatt en vurdering av kostnadene ved ulike sikkerhetstiltak. Ifølge Riksrevisjonen er det generelt i liten grad foretatt reelle behovsvurderinger av tiltakene eller revurderinger etter hvert som prosjektet økte i kompleksitet.

5. Bedre kvalitetssikring kunne ha avdekket svakheter ved byggeprosjektet

Med henvisning til at det skal foretas ekstern kvalitetssikring av kostnadsoverslag og styringsopplegg for alle statlige prosjekter med en anslått samlet investeringskostnad på over 750 mill. kroner, konkluderer Riksrevisjonen med at det i byggeprosjektet ikke har vært gjennomført ekstern kvalitetssikring i tråd med bestemmelser om økonomistyring i staten pkt. 5.3.8, som også er gjort gjeldende for Stortinget. Riksrevisjonen mener at ekstern kvalitetssikring av alternative løsninger for prosjektet Prinsens gate 26, nytt post- og varemottak og innkjøringstunnel kunne gitt viktige innspill i vurderingen av om prosjektet var tilstrekkelig utredet.

6. Regelverk som skal sikre god og effektiv gjennomføring av store byggeprosjekter

Riksrevisjonen kommer til at deres gjennomgang av byggeprosjektet viser at Stortinget mangler et regelverk som skal bidra til en god og effektiv gjennomføring av store byggeprosjekter. Regelverk og veiledere som for andre statlige virksomheter skal bidra til tilstrekkelige utredninger og kvalitetssikring, gjelder ikke for Stortinget, og det er ifølge Riksrevisjonen ikke utarbeidet et alternativt internt regelverk. Riksrevisjonen gir videre uttrykk for at den kan ikke se hvorfor Stortinget ikke skal forholde seg til samme regelverk eller standarder for beste praksis som statsforvaltningen for øvrig i denne typen prosjekter.

7. Utvidelse av avtalen om prosjektering fulgte ikke anskaffelsesregelverket

Riksrevisjonens vurdering er at utvidelsen av avtalen med Multiconsult ASA om prosjektering ikke fulgte anskaffelsesregelverket. Riksrevisjonen mener at alle tilbyderne burde blitt informert om muligheten for en utvidelse av prosjektet i konkurransegrunnlaget eller i supplerende informasjon til alle tilbyderne før tilbudsfristens utløp.

8. Stortingets bevilgninger gjort på ufullstendig grunnlag

Riksrevisjonen fremhever at konsekvensen av svakheter i utredningene, mangelfull ekstern kvalitetssikring og overordnet rapportering i budsjettproposisjonene har vært at Stortinget i plenum hadde et ufullstendig beslutningsgrunnlag da beslutninger om byggeprosjektet ble tatt. Manglende utredninger og ekstern kvalitetssikring har ifølge Riksrevisjonen ført til at de kostnadsrammene Stortinget i plenum opprinnelig ble presentert for, var for lave. Riksrevisjonens oppfatning er at et riktigere bilde av kostnadene ved prosjektet allerede ved oppstart ville gitt Stortinget i plenum muligheten til å ta stilling til byggeprosjektet på et mer korrekt grunnlag.

Riksrevisjonen viser videre til at rapporteringen om prosjektet fra presidentskapet til Stortinget i plenum gjennom de årlige budsjettproposisjonene var svært overordnet, og gjorde det ikke mulig for Stortinget i plenum å prioritere mellom delprosjektene eller ta stilling til om et av delprosjektene burde stoppes på grunn av kostnadsøkningen. Riksrevisjonen bemerker i den forbindelse at kontroll- og konstitusjonskomiteen ikke har hatt merknader til eller etterspurt ytterligere informasjon om prosjektet før ved behandlingen av budsjettproposisjonen for 2016.

9. Roller og ansvar mellom organene i Stortinget i administrative saker

Riksrevisjonen mener det er behov for en tydeligere avklaring av roller og ansvar mellom organene på Stortinget i administrative saker, og viser blant annet til at Stortingets presidentskap og administrasjonen oppfattet at informasjonen skulle gå gjennom de årlige budsjettproposisjonene, mens kontroll- og konstitusjonskomiteen som budsjettkomite ønsket en mer løpende rapportering om byggeprosjektet.

Videre fremhever Riksrevisjonen at informasjonen som formidles gjennom de uformelle informasjonskanalene mellom presidentskapet og Stortinget, til en viss grad synes å være preget av tilfeldigheter og ikke er formelt regulert.

3.3 Brev fra Stortingets presidentskap til Riksrevisjonen

Stortingets presidentskaps merknader i brev av 16. mai 2017 til utkast til rapport fra Riksrevisjonen om byggeprosjektet, som både er oppsummert i Riksrevisjonens rapport (kapittel 7) og følger som eget vedlegg til rapporten, utgjør grunnlaget for vesentlige deler av mandatet for arbeidsgruppen.

I det som er angitt som «hovedpunkter» innledningsvis i brevet, uttaler presidentskapet bl.a. følgende:

  • Riksrevisjonen peker i sin rapport på viktige utfordringer knyttet til Stortingets planlegging, styring, arbeidsform og organisering av denne type prosjekter. Stortingets presidentskap mener dette er viktige påpekninger som det er grunn til å se nærmere på.

  • Presidentskapet vil ta initiativ til en tydeligere formalisering av roller og ansvar mellom Stortingets ulike organer.

  • Presidentskapet vil sørge for at regelverk som skal ivareta god og effektiv gjennomføring av byggeprosjekter i staten også gjøres fullt ut gjeldende for Stortingets del.

  • Presidentskapet vil i tiden fremover arbeide videre med sentrale sider av prosjektet, både for å få en fullstendig oversikt over årsaksforhold og for å ta erfaringene med seg til senere prosjekter.»

3.4 Kontroll- og konstitusjonskomiteens innstilling

I Innst. 486 S (2016–2017) viser kontroll- og konstitusjonskomiteen til at Riksrevisjonen har fremhevet og presentert for komiteen fire områder de finner problematiske (se punkt 3 på s. 27 i innstillingen):

  1. Riksrevisjonen ser det som problematisk at Stortingets presidentskap ikke sørget for å sikre tilstrekkelig kapasitet og kompetanse til planlegging og gjennomføring av et så stort og komplekst byggeprosjekt.

  2. Riksrevisjonen mener at det ikke har vært gjennomført kvalitetssikring i tråd med reglementet for økonomistyring i staten. Riksrevisjonen mener dette er problematisk, og at en slik kvalitetssikring kunne avdekket svakheter i prosjektet.

  3. Riksrevisjonen ser det som problematisk at Stortingets administrative ledelse ikke fulgte anskaffelsesregelverket ved utvidelsen av avtalen om prosjektering.

  4. Riksrevisjonen mener at det er problematisk at Stortinget i plenum ved budsjettbehandlingen for 2014 ikke fikk informasjon om at kostnaden på prosjektet ville øke, all den tid kostnadsøkningen var kjent for administrativ ledelse minst en uke før stortingsbehandlingen.»

Komiteen uttaler at den slutter seg til Riksrevisjonens vurderinger, og kommer dessuten med en del supplerende kritiske bemerkninger til planleggingen og gjennomføringen av byggeprosjektet. Videre fremmes det i innstillingen flere forslag til vedtak som senere ble vedtatt av Stortinget, jf. neste punkt.

3.5 Behandlingen i Stortingets plenum

Under debatten i Stortinget 20. juni 2017 om Riksrevisjonens rapport ga stortingspresident Olemic Thommessen uttrykk for at byggeprosjektet har hatt alvorlige feil og svakheter, slik det er kommet til uttrykk både i Riksrevisjonens rapport og i innstillingen fra kontroll- og konstitusjonskomiteen.

Videre opplyste han at presidentskapet allerede hadde besluttet å etablere en arbeidsgruppe som skulle legge frem forslag om nødvendige endringer i regelverk og praksis ved planlegging og gjennomføring av Stortingets byggeprosjekter, basert på kritikken som var fremmet i Riksrevisjonens rapport og kontroll- og konstitusjonskomiteens innstilling.

Stortinget fattet enstemmig følgende vedtak i saken:

  • Stortinget ber presidentskapet følge opp Riksrevisjonens anbefalinger og foreta en grundig gjennomgang av roller og ansvar mellom organene i Stortinget i administrative saker.

  • Stortinget ber presidentskapet sørge for at det i etterkant av byggeprosjektet lages en evalueringsrapport med læringspunkter Stortinget kan ta med seg inn i senere byggeprosjekter.

  • Presidentskapets plikt til å påse at konstitusjonelle regler overholdes, innebærer også å legge til rette for at Stortinget kan ta reelle avgjørelser på et forsvarlig grunnlag. Det innebærer at alle opplysninger som er nødvendige for behandlingen av saker, skal legges fram, og at uriktige eller villedende opplysninger ikke skal legges fram for Stortinget. Saker som presidentskapet legger fram for Stortinget, skal underbygges på en slik måte at Stortinget kan foreta en forsvarlig og selvstendig behandling av dem. Stortinget skal ha informasjon som gjør det i stand til å foreta en forsvarlig vurdering av innhold og virkning av de vedtakene som fattes. Stortinget legger til grunn at presidentskapet skal gi korrekt og rettidig informasjon til Stortinget i plenum og underrette om forhold av betydning.

  • Presidentskapet forutsettes å forholde seg til Stortinget som bevilgende og besluttende organ etter Grunnloven.

  • Stortinget innskjerper at hovedinstruks for virksomhetsstyring i Stortingets administrasjon tilsier at anskaffelser og økonomiforvaltning skal skje i samsvar med gjeldende lover og regelverk.

  • Stortinget viser til Riksrevisjonens funn og finner det kritikkverdig at avtalen om prosjektering inngått etter anbud ble utvidet i strid med lov om offentlige anskaffelser.

  • Presidentskapet pålegges å rapportere til Stortinget om den videre utvikling i økonomi og fremdrift i byggeprosjektene hver for seg og samlet, samt å synliggjøre de tilleggskostnadene Riksrevisjonen mener skulle vært tilordnet prosjektregnskapet.

  • Dokument 3:12 (2016–2017) – Riksrevisjonens undersøkelse av Stortingets byggeprosjekt; Prinsens gate 26, nytt post- og varemottak og innkjøringstunnel – vedlegges protokollen.»

Forrige kapittel
Neste kapittel