Meld feil

Merknad

Vedlegg 2 - Markert versjon av forslag til reglement mot instruksen som gjelder for forvaltningen (finnes kun i PDF)

5. Økonomiregelverk

5.1 Innledning

I henhold til strekpunkt 2 i arbeidsgruppens mandat, skal regelverk som skal ivareta en god og effektiv gjennomføring av byggeprosjekter i staten, gjøres fullt ut gjeldende også for Stortinget. Videre skal arbeidsgruppen vurdere eventuelle nødvendige tilpasninger som følge av at Stortinget ikke er en del av forvaltningen, men uten at det fører til at regler for kvalitetssikring av byggeprosjekter skal være mindre krevende for Stortinget enn for staten for øvrig. Dette er primært behandlet i kapittel 6 nedenfor.

Samtidig er det slik at økonomiregelverk som er generelt utformet, også har betydning for byggesaker. Arbeidsgruppen behandler i det følgende generelt økonomiregelverk, herunder om det er behov for å implementere generelt statlig regelverk for økonomiforvaltning for Stortinget i større grad enn hva som allerede er tilfelle i dag.

5.2 Beskrivelse av dagens situasjon

5.2.1 Gjeldende økonomiregelverk for Stortinget

1. Stortingets økonomiregelverk og bevilgningsreglementet

For perioden 2005 til 2012 var «Hovedinstruks for økonomiforvaltningen i Stortinget»¹² gjeldende for Stortingets administrasjon. Denne instruksen bygget på «Reglement for økonomistyring i staten» og «Bestemmelser om økonomistyring i staten» med de tilpasninger som var nødvendige for Stortinget. Ved motstrid hadde hovedinstruksen forrang.

I desember 2012 vedtok presidentskapet Stortingets nye økonomiregelverk.¹³ Stortingets administrasjon skal fra 1. januar 2013 følge Reglement for økonomistyring i staten og Bestemmelser om økonomistyring i staten, med de unntak presidentskapet fastsetter.

I tilpasningene som er gjort for Stortinget, presiseres det at reglementet gjelder for Stortingets aktiviteter slik dette er definert for statlige forvaltningsorganer, og at benevnelsen «virksomhet» i øvrige bestemmelser derfor vil gjelde for Stortingets administrasjon. Tilpasningene som ble gjort gjeldende fra 2013, gjaldt presisering av at presidentskapet fastsetter unntak fra reglement og bestemmelser, mens direktøren fastsetter instrukser. Fra 5. februar 2015 ga presidentskapet direktøren rett til å fastsette unntak fra reglementet.

Bevilgningsreglementet gjelder for Stortingets budsjett og virksomhet uten tilpasninger.

2. Stortingets hovedinstruks

Stortingets direktør fastsetter også instrukser for Stortingets administrative virksomhet. I henhold til § 3 i Reglement før økonomistyring fastsatte direktøren 18. desember 2013 «Hovedinstruks for virksomhetsstyring i Stortingets administrasjon» med virkning fra 1. januar 2014. Instruksen er revidert med iverksettelse 1. januar 2016. Administrasjonens virksomhetsstyring skal ta utgangspunkt i de grunnleggende styringsprinsippene for staten slik disse er nedfelt i § 4 i Reglement for økonomistyring i staten.

Gjennom et løpende arbeid med videreutvikling og forbedring av virksomhetsstyring i Stortingets administrasjon var det planlagt en ny revidering av hovedinstruksen med virkning fra 1. januar 2018. Ferdigstillelsen av denne revisjonen er foreløpig utsatt til 1. halvår 2018, blant annet som følge av det pågående arbeidet i denne arbeidsgruppen, siden forslag i denne rapporten kan ha betydning for revisjonen.

3. Andre relevante dokumenter

I tillegg til hovedinstruksen er det utarbeidet policyer på nærmere bestemte områder. Per i dag finnes det policyer for økonomistyring, økonomiforvaltning, innkjøp og fullmakter i tillegg til overordnede føringer og prinsipper for internkontroll.

Her er en illustrasjon av relevante styringsdokumenter for Stortingets administrative virksomhet, som også inkluderer en del dokumenter ut over det som er nevnt ovenfor:

4. Praktisk gjennomføring

Stortingets direktør delegerer nødvendigvis i betydelig grad sine fullmakter videre i administrasjonens organisasjon. Delegering av budsjettdisponeringsmyndighet til avdelingsdirektører gjøres årlig gjennom disponeringsskriv fra direktøren. Videre delegering av budsjettdisponeringsmyndighet internt i en avdeling gjøres fra avdelingssjef. Dette er nærmere regulert i hovedinstruksens kapittel 1.4 og policy for fullmakter.

Kostnadsramme for byggeprosjekter disponeres med en oppdeling hvor prosjektbestiller disponerer hele kostnadsrammen. Kostnadsrammen dekker usikkerhetsavsetninger og rom for justeringer av prosjektet innenfor prosjektets hovedprogram. Prosjektbestiller delegerer en styringsramme til prosjekteier og setter et styringsmål for prosjektleder. Styringsrammen er typisk mindre enn kostnadsrammen. Se for øvrig punkt 8.2.4 nedenfor om prosjektroller og rammedisponering for mer om dette.

Om kostnadsrammen tillater det, kan bestiller bestille endringer av prosjektet og justere styringsramme og styringsmål i henhold til endringen av prosjektets program. Dette må ikke forveksles med endringshåndtering i administrering av kontrakter med leverandører.

Transaksjonskontroll av utgifter er forankret i punkt 2.5.2 av Bestemmelser om økonomistyring i staten. Informasjon rundt de fleste sider av fakturabehandling er samlet på Stortingets intranett på siden «Faktura og regnskap». Prosjektorganisasjonen for byggeprosjektet Prinsens gate 26 mv. har en egen intern prosjektadministrativ håndbok med et eget delkapittel som tar for seg fakturarutiner.

12. Fastsatt av Stortingets presidentskap 09.12.2004.

13. «Økonomiregelverk for Stortingets administrasjon», fastsatt av presidentskapet 13.12.2012.

5.2.2 Særlig om store anskaffelser

1. Innledning

Økonomireglementets krav ved store anskaffelser er forankret i bestemmelsenes punkt 5.3.8. Der omtales både krav til prosjektregnskap, økonomistyring og ekstern kvalitetssikring:

«Enkelte anskaffelser er store både ved de samlede utgiftene og den tiden det tar fra bestilling til ferdig leveranse (prosjekter), slik at det kreves egne rutiner og metoder for å sikre kontroll med fremdrift, kvalitet og utgifter.

Ved store anskaffelser der kostnadene påløper over tid, skal det utarbeides et eget regnskap (prosjektregnskap). Det skal jevnlig utarbeides oppstillinger som viser forventede resterende utgifter til ferdigstillelse mot budsjett og bevilgning.

Ved store anskaffelser eller omfattende spesialproduksjoner med lang tilvirkningstid, skal det være en fortløpende kvalitetssikring av delleveransene eller enkeltelementene for å sikre at det endelige produktet har tilfredsstillende kvalitet. Kvalitetssikringen må tilpasses risikoen forbundet med leveransen eller spesialproduksjonen.

Det skal foretas en ekstern kvalitetssikring av kostnadsoverslag og styringsopplegg for alle statlige prosjekter med en anslått samlet investeringskostnad på over 750 mill. kroner, før prosjektene fremmes for Stortinget. Finansdepartementet har inngått rammeavtale med leverandører av slike tjenester som er obligatorisk å benytte. Det er ansvarlig fagdepartement og Finansdepartementet som i fellesskap foretar avrop på rammeavtalen.»

2. Ekstern kvalitetssikring

Kravet om at det skal foretas en ekstern kvalitetssikring av kostnadsoverslag og styringsopplegg for alle statlige prosjekter med en anslått samlet investeringskostnad på over 750 mill. kroner, gjelder også for Stortingets prosjekter, herunder byggeprosjekter.

Det er ikke gjort unntak fra eller foretatt noen tilpasning til angivelsen av at Finansdepartementet har inngått rammeavtale med leverandører av ekstern kvalitetssikring som det er obligatorisk å benytte. Men siden Stortinget ikke er omfattet av disse rammeavtalene, har det vært lagt til grunn at Stortinget ikke har hatt mulighet til å benytte disse.

Stortinget har ikke inngått egen rammeavtale for ekstern kvalitetssikring, men har for eksempel i byggeprosjektet Prinsens gate 26 mv. ved flere anledninger trukket inn eksterne aktører blant annet for å sørge for kvalitetssikring. Det har imidlertid vært snakk om ekstern kvalitetssikring på avgrensede områder, og ikke for «kostnadsoverslag og styringsopplegg» slik bestemmelsenes punkt 5.3.8 angir.

3. Prosjektregnskap

Som bestemmelsenes punkt 5.3.8 foreskriver, utarbeider administrasjonen prosjektregnskap ved store anskaffelser der kostnadene påløper over tid.

I veilederen til økonomimodellen er det beskrevet bruken av dimensjon 2 – prosjektnummer. Prosjektnummer bestilles på dedikert skjema fra seksjon for økonomi og styring, og det forutsettes at alle tilhørende utgifter og inntekter påføres dette nummeret.

Prosjektregnskapsbehov ut over det som i dag håndteres i Stortinget regnskapssystem, håndteres i et separat prosjektregnskapssystem (ISY). Prosjektregnskapsbehov som har motivert bruk av ISY, er eksempelvis:

Prosjekter som går over flere regnskapsår og i flere prosjektfaser.
Håndtering av prosjektrammer, styringsmål og prognoser som skiller seg fra budsjettbegrepet i det regulære regnskapet.
Prosjektnedbrytningsstruktur i flere nivåer under prosjektnummer for å kunne håndtere en hierarkisk sammenheng mellom byggekostnadselementer, kontraktsadministrasjon med ulike prismodeller og hovedkontrakter med endringbestillinger og tilleggskjøp.
Regnskapsmessige driftskostnader som skal inngå i prosjektkostnaden.
Prosjektporteføljestyring med rammer, prognoser og usikkerhetsavsetninger.

Prosjektregnskapet til P26-prosjektene håndteres i ISY. Selv om Riksrevisjonen ikke kritiserte bruken av ISY som sådan, har Riksrevisjonen som kjent fremmet kritikk av hvordan prosjektregnskapet for byggeprosjektet Prinsens gate 26 er ført. Vi kommer tilbake til det i punkt 5.3.2 nedenfor.

5.3 Arbeidsgruppens vurderinger

5.3.1 Behov for endringer i gjeldende økonomiregelverk for Stortinget?

1. Generelt

Tilpasningene som er gjort for Stortinget i statens økonomiregelverk er svært begrensede, og i all hovedsak gjelder statens økonomiregelverk også for Stortinget. Det er da også praktiseringen av Stortingets økonomiregelverk som har vært gjenstand for kritikk fra Riksrevisjonen, og ikke regelverket som sådan.

Økonomistyring generelt, og spesielt i byggesaker, er et sentralt underliggende tema i kapittel 4 ovenfor om avklaring og formalisering av roller mellom Stortingets organer, i kapittel 6 nedenfor om reglement for Stortingets bygge- og leiesaker og i kapittel 8 om bruk av Statsbygg. I det følgende skal vi se nærmere på særlig to bestemte aspekter ved økonomistyring, nemlig ekstern kvalitetssikring og prosjektregnskap.

2. Allerede pågående evaluering av praksis – særlig om ekstern kvalitetssikring

Våren 2017 ble det gjort en gjennomgang av alle bestemmelser og kapitler i økonomireglementet og bestemmelsene. Målet var å avdekke områder i økonomiregelverket der det må gjøres tiltak for å sikre etterlevelse. Funnene ble hovedsakelig gruppert i 3 områder:

Det bør vurderes unntak fra/tilpasninger til reglementet/bestemmelsene.
Forhold som bør beskrives bedre i hovedinstruksen, eller som ikke er omtalt der i det hele tatt.
Forhold som administrasjonen bør ha mer oppmerksomhet rundt, men hvor det ikke er behov for å vurdere unntak/tilpasninger i reglementet/bestemmelsene eller endre hovedinstruksen.

Område 1 og 2 omtales i det følgende.

Gjennomgangen viste at det bør vurderes unntak fra/tilpasninger til økonomireglementet og/eller bestemmelsene på følgende punkter:

Det bør gjøres en generell vurdering av bruk og forståelse av begrepene «Stortinget» og «departement». Se for eksempel under § 6 i økonomireglementet og punkt 2.2, 2.3, 3.3 og kapittel 6 i bestemmelsene.
Det bør gjøres et unntak fra punkt 5.3.8 i bestemmelsene når det gjelder bruken av rammeavtalene som Finansdepartementet har inngått, da Stortinget ikke er omfattet av disse.

Arbeidsgruppen mener at Stortinget i stedet bør inngå egne avtaler om ekstern kvalitetssikring for det enkelte prosjekt, som dekker samme behov, jf. nærmere om dette i punkt 6.4.3 nedenfor. Dette bør presiseres i en tilpasning til punkt 5.3.8 i bestemmelsene.

Gjennomgangen viste at følgende bør ivaretas ved revisjon av hovedinstruksen:

Se på formuleringer i § 7 Tildeling av gitte bevilgninger til underliggende virksomheter og se om den er tilstrekkelig, både med tanke på at Stortinget ikke mottar tildelingsbrev og relatert til våre forpliktelser overfor kontrollorganene.
§ 8 Tilskudd og garantier (inkl. kapittel 6) i reglementet må omtales i hovedinstruksen pga. ordningen med reisetilskudd.
§ 16 Evalueringer (inkl. kap 2.6) i reglementet mangler i hovedinstruksen og bør inn som en mer integrert del av virksomhetsstyringen.

Arbeidsgruppen mener det er mest hensiktsmessig at ovennevnte tilpasninger til økonomiregelverket og justeringer i hovedinstruksen gjøres i forbindelse med revisjon av hovedinstruksen, hvor arbeidet som nevnt skal tas opp igjen i 2018.

3. Andre tiltak for å sikre etterlevelse?

Utover det som nevnte gjennomgang har identifisert, herunder det som gjelder ekstern kvalitetssikring og prosjektregnskap (jf. neste punkt om det siste), kan ikke arbeidsgruppen se vesentlige områder hvor det er behov for innskjerping av etterlevelsen av økonomiregelverket.

Det kan imidlertid være grunn til å utvikle og utvide kapittel 6 om eiendomsforvaltning i hovedinstruksen noe. Blant annet bør det tas inn en henvisning til og en omtale av reglementet for Stortingets bygge- og leiesaker dersom det blir vedtatt. Arbeidsgruppen mener det er mest hensiktsmessig at også dette gjøres i forbindelse med nevnte revisjon av hovedinstruksen.

5.3.2 Prosjektregnskap

Riksrevisjonen har påpekt at prosjektregnskapene for byggeprosjektet Prinsens gate 26 mv. har mangler som styringsverktøy, herunder at ikke alle prosjektrelaterte kostnader er ført i prosjektregnskapene, og at totalkostnaden for byggeprosjektet dermed ikke er kjent. Videre fremhever Riksrevisjonen at prosjektregnskapene ikke er ført fra prosjektets oppstart og ikke gir oversikt over hvor mye av bevilgningen til prosjektene som er benyttet til sikringstiltak.

Det er med andre ord ifølge Riksrevisjonen et potensial for å få mer effekt av verktøyene for prosjektregnskap og for at prosjektregnskapet skal bli et bedre styringsverktøy og beslutningsstøttesystem.

Som Riksrevisjonen gjengir i sin rapport, har Stortingets administrasjon påpekt overfor Riksrevisjonen at det vil være mulig å utarbeide en mer detaljert oppdeling i aktiviteter dersom det skulle være behov for det.

Arbeidsgruppen anbefaler at administrasjonen iverksetter et arbeid med å utvikle bruken av prosjektregnskapssystemet som styringsverktøy og med å forbedre samvirke mellom prosjektregnskap og det regulære regnskapet.

Herunder anbefaler arbeidsgruppen at det etableres nye rutiner for å kanalisere prosjektrelaterte internkostnader, som prosjektrelaterte personalkostnader og driftskostnader, til prosjektregnskapet.

Forrige kapittel

Neste kapittel