9.1 Innledning

Som overordnet ansvarlig for administrasjonens virksomhet har Stortinget gjennom presidentskapet et ansvar for å sørge for at det føres en form for kontroll med virksomheten i Stortingets administrasjon.

9.2 Beskrivelse av gjeldende ordninger

9.2.1 Ekstern revisjon – Riksrevisjonens rolle

Det følger av Grunnloven § 75 k at Stortinget skal utnevne fem revisorer som skal gjennomgå statens regnskaper og bekjentgjøre disse ved trykken. Det har vært praksis helt siden 1800-tallet at Riksrevisjonen fører kontroll med Stortingets regnskaper, men uten at oppgaven med å revidere Stortingets regnskaper har fremgått uttrykkelig av hverken statsrevisjonsloven av 1918 eller riksrevisjonsloven av 2004.

Riksrevisjonens revisjon av Stortinget ble kort omtalt under «Regnskapsrevisjon» i Riksrevisjonens egen utredning av nytt forslag til lov og instruks fra Riksrevisjonen av april 2000 punkt 5.2.1. Når det gjelder revisjon av Stortinget gir Riksrevisjonen uttrykk for følgende vurdering:

«Det kan selvfølgelig reises spørsmål om det av habilitets- og integritetsmessige årsaker er hensiktsmessig at Riksrevisjonen som Stortingets kontrollorgan også skal ha revisjonsansvar for Stortingets regnskap. Riksrevisjonen kan imidlertid ikke se at det har vært reist prinsipielle innvendinger mot gjeldende ordning. Gjennom praksis har heller ikke Riksrevisjonen sett gjennomføringen av revisjonen som vanskelig av nevnte grunner. Riksrevisjonen har som tidligere omtalt en selvstendig stilling også i forhold til Stortinget når det gjelder gjennomføringen av revisjonen. Det foreslås derfor at gjeldende revisjonsordning videreføres.»

Spørsmålet ble ikke drøftet av Frøiland-utvalget²⁹ eller av kontroll- og konstitusjonskomiteen i forbindelse med vedtakelse av den nye loven.

Riksrevisjonens oppdrag kan i dag sies å falle innenfor ordlyden av lov om Riksrevisjonen § 9 første ledd, som fastsetter at Riksrevisjonen skal foreta revisjon av statsregnskapet og alle regnskaper avlagt av statlige virksomheter og andre myndigheter som er regnskapspliktige til staten, herunder forvaltningsbedrifter, forvaltningsorganer med særskilte fullmakter, statlige fond og andre organer eller virksomheter der dette er fastsatt i særlig lov (regnskapsrevisjon).

Resultatet av Riksrevisjonens regnskapsrevisjoner har tradisjonelt vært sendt Stortingets administrasjon, men ikke vært omtalt i Dokument 1. Det har vært fast praksis at direktøren legger frem Riksrevisjonens revisjonsberetninger for Stortingets presidentskap.

Om karakteren av kontrollen med Stortinget skriver Riksrevisjonen i punkt 5.2.1 i utredningen fra april 2000:

«Revisjonen har imidlertid et annet preg enn øvrige kontroller av statsregnskapet ettersom regnskapene etter sin art ikke er underlagt konstitusjonell kontroll (ingen statsråd kan stilles til ansvar for disponering av midlene). Riksrevisjonen er i dag tillagt godkjennelsesmyndighet for disse regnskapene.»³⁰

Fra og med 2017 har Riksrevisjonen begynt å forholde seg direkte til presidentskapet ved at revisjonskriterier og utkast til revisjonsrapporter forelegges presidentskapet som overordnet ansvarlig for Stortingets administrasjon. I 2017 fikk også Riksrevisjonen i særlig oppdrag fra Stortinget å gjennomgå byggeprosjektet Prinsens gate 26 mv.

Riksrevisjonen gjennomfører ikke forvaltningsrevisjoner overfor Stortinget, men det er i 2017 igangsatt en egen omfattende etterlevelsesrevisjon av sikkerhetsarbeidet i Stortinget, jf. nærmere omtale av etterlevelsesrevisjon nedenfor. Spørsmålet om det var aktuelt å innføre forvaltningsrevisjon av Stortinget, ble ikke drøftet i Riksrevisjonens lovutredning fra 2000. Forvaltningsrevisjon av Stortinget må uansett sies å ligge utenfor ordlyden for denne revisjonsformen slik den er beskrevet i lov om Riksrevisjonen § 9 og instruks for Riksrevisjonens virksomhet §§ 9 og 10, da det må anses klart at Stortinget ikke er en del av forvaltningen.

Utviklingen av etterlevelsesrevisjon er nærmere omtalt i punkt 9.6.2 nedenfor.

9.2.2 Stortingets egne systemer for internkontroll

Arbeidet med internkontroll er forankret i Stortingets hovedinstruks punkt 2.6, hvor det blant annet er fastsatt at administrasjonen skal ha en internkontroll som ivaretar kravene i punkt 2.4 og 2.5 i økonomibestemmelsene. I tillegg er det etablert et eget dokument med overordnede føringer og prinsipper for internkontroll, hvor blant annet roller og ansvar knyttet til arbeidet med internkontroll tydeliggjøres.

Internkontroll er et område som er i utvikling i Stortingets administrasjon, og det arbeides kontinuerlig med å forbedre internkontrollarbeidet og etterlevelsen av overordnede føringer. I 2014 ble det satt i gang et prosjekt for å implementere helhetlig internkontroll som en integrert del av det årlige planarbeidet. Dette har senere blitt fulgt opp med årlige planer som ble rapportert til direktøren. I 2017 og 2018 gjennomføres det et pilotprosjekt i forvaltningsavdelingen for å etablere en modell for internkontroll i avdelingen som senere vil kunne tas i bruk av alle avdelinger og seksjoner.

I Stortingets hovedinstruks er internkontroll omtalt utførlig i punkt 2.6.

9.2.3 Kontroll- og konstitusjonskomiteens rolle

Kontroll- og konstitusjonskomiteen behandler på lik linje med andre komiteer de saker komiteen får oversendt fra Stortinget. Som ansvarlig fagkomité for behandlingen av Stortingets budsjett tok kontroll- og konstitusjonskomiteen høsten 2016 initiativ til at Riksrevisjonen skulle gjennomføre en særskilt undersøkelse av byggeprosjektet Prinsens gate 26 mv. Fra og med 1. oktober 2017 er det finanskomiteen som er fagkomité for behandlingen av Stortingets budsjett.

Kontroll- og konstitusjonskomiteen har ikke fått som en del av sitt mandat av Stortingets plenum å føre kontroll med Stortingets organer eller administrasjon. Den særlige initiativrett komiteen er tillagt etter forretningsorden § 15 første ledd, gjelder «forhold som omfattes av Stortingets kontroll med forvaltningen».

Riksrevisjonens årlige revisjon av Stortingets administrasjons regnskaper har, som det fremgår av punkt 9.2.1, ikke vært å anse som konstitusjonell kontroll, og revisjonsberetningen oversendes derfor heller ikke til kontroll- og konstitusjonskomiteen.

9.3 Revisjonsordninger i andre lands parlamenter

Oversikten nedenfor er utarbeidet på bakgrunn av informasjon innhentet fra de nordiske land, samt lovgivning og/eller revisjonsrapporter tilgjengelig på parlamentenes nettsider.

1. Danmark

Den danske grunnloven § 47 fastsetter:

«Folketinget vælger et antal revisor. Disse gennemgår det årlige statsregnskab og påser, at samtlige av statens indtægter er opført deri, og at ingen utgift er aftholdt uden hjemmel i finansloven eller anden bevilingslov. De kan fordre sig alle fornødne opplysninger og aktstykker meddelt. De nærmere regler for revisorenes antal og virsomhed fastsettes ved lov.»

Som følge av at den danske riksrevisjonen er organisatorisk underlagt Folketinget, utfører den danske riksrevisjonen likevel ikke revisjon av institusjoner under den lovgivende makt eller av Folketinget selv. Dette følger av Rigsrevisorloven § 2 fjerde ledd, hvor det heter:

«Folketingets regnskap revideres ved foranstaltning av Folketingets Præsidium.»

Revisjonen av Folketinget og tilhørende institusjoner foretas av et eksternt firma (Price Waterhouse Coopers), som er valgt etter offentlig anbud. Price Waterhouse Coopers foretar både økonomisk revisjon og forvaltningsrevisjon av Folketinget, f.eks. innen IT.

For den danske riksrevisjonen følger det av Rigsrevisorloven § 1 niende ledd at riksrevisjonens regnskap inngår i Folketingets regnskap og revideres sammen med dette.

2. Sverige

Den svenske riksrevisjonen reviderer Riksdagens regnskaper, dvs. årsregnskapet og underliggende regnskaper. I tillegg er det etablert en egen internrevisjon (for tiden utført av Trancenden Group), som har i oppgave å granske den finansielle virksomheten. I og med at det er etablert en egen internrevisjon, opplyses det fra Riksdagsförvaltningen at den svenske riksevisjonen normalt bare gjennomfører en «light» revisjon av Riksdagsförvaltningen. Det forekommer at den til tider stiller spørsmål om ulike forhold, som for eksempel reiseregninger. Den kan imidlertid utvide revisjonen eller fordype seg i spørsmål etter egen vurdering.

Nærmere bestemmelser om rammene for internrevisjon er gitt i Lag (2016:1091) om budget och ekonomiadministration för riksdagens myndigheter kapittel 9. I henhold til retningslinjer for internrevisjon (2011:2) vedtatt av Riksdagsstyrelsen skal internrevisjonen støtte Riksdagens ledelse gjennom å selvstendig granske, verifisere og bedømme kvaliteten av den interne styringen og kontrollen. I oppdraget inngår det også å levere forslag til forbedringer av prosesser for styring og kontroll, riskiohåndtering og etterlevelse av lover, forskrifter og internt regelverk.

Revisor rapporterer til Riksdagsstyrelsen, jf. nærmere omtale i kapittel 4. Til det første møte i Riksdagsstyrelsen hvert kalenderår skal internrevisjonen overlevere et utkast til revisjonsplan for kommende år.

3. Finland

Revisjon av Riksdagens kansli skjer i regi av Riksdagens egne revisorer, jf. Riksdagens arbetsordning § 14. Riksdagen velger blant Riksdagens medlemmer tre revisorer og et personlig varamedlem for hver av disse. Revisorene velger seg imellom en utenforstående profesjonell fjerde revisor og et varamedlem for denne. Riksdagens revisorer har i oppgave å granske Riksdagens regnskaper og forvaltning. Revisorene avgir innen 30. april en kortfattet revisjonsberetning til Riksdagen som omfatter «Riksdagens bokslut, verksomhetsberärretelse, bokföring og förvaltning». Denne forelegges revisjonsutskottet og behandles deretter av Riksdagen.

I tillegg reviderer Riksdagens egne revisorer virksomheter som er tilknyttet Riksdagen, herunder den finske riksrevisjonen.

I tillegg er det i Finland etablert en egen ordning for internrevisjon.

4. Island

Den islandske riksrevisjonen skal i henhold til lovgivningen revidere Alltingets regnskaper. Denne oppgaven er imidlertid etter offentlig anbud outsourcet til Price Waterhouse Coopers. Det opplyses at det ikke har vært aktuelt med forvaltningsrevisjon av Alltinget.

9.4 Revisjonsordninger i kommunal sektor

Kommunelovens regler om revisjon bygger på et todelt system: regnskapsrevisjon og forvaltningsrevisjon. Kommunestyret og kontrollutvalget skal påse at regnskapene blir revidert på en betryggende måte, jf. kommuneloven § 76 siste punktum og § 77 nr. 4 første punktum.

Nærmere regler om regnskapsrevisjon er fastsatt i forskrift 15. juni 2004 nr. 904 om revisjon i kommuner og fylkeskommuner. Det følger av revisjonsforskriften §§ 3 til 5 at regnskapsrevisjon i kommuner handler om å bekrefte om årsregnskapet gir pålitelig informasjon i samsvar med lov og forskrift (finansiell revisjon). Regnskapsrevisjon i kommuner er i stor grad sammenfallende med regnskapsrevisjon i privat sektor, jf. revisorloven kapittel 5. Kommunal revisjon handler i tillegg om revisjon av avvik mellom regnskapet og bevilgede beløp i årsregnskapet.

Regnskapsrevisjon utføres av revisor ansatt i kommunen eller fylkeskommunen, en interkommunal revisjonsenhet eller et revisjonsselskap.

Etter kommuneloven § 77 nr. 4 andre punktum skal kontrollutvalget påse at det føres kontroll med at den økonomiske forvaltningen foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger (forvaltningsrevisjon). Også forvaltningsrevisjon skal utføres av utpekt revisor, jf. kommuneloven § 78 nr. 1 og 2. Revisor har imidlertid ikke mulighet til å gjennomføre slik revisjon av eget tiltak.

Revisjonsreglene er nylig gjennomgått i NOU 2016:4 Ny kommunelov. Det er her foreslått at revisor gjennomfører en lovpålagt revisjon av regnskapene, inkludert en forenklet etterlevelsesrevisjon av økonomiforvaltningen. Revisor skal i den forenklede etterlevelsesrevisjonen innhente informasjon som gir tilstrekkelig grunnlag for å vurdere om det foreligger brudd på lover, forskrifter eller vedtak som er av vesentlig betydning for økonomiforvaltningen.

Beslutninger om å iverksette forvaltningsrevisjoner, herunder etterlevelsesrevisjoner for øvrig, og regnskapsrevisjon ut over de lovpålagte oppgavene er fremdeles foreslått lagt til kontrollutvalget. Det er foreslått at kontrollutvalget minst én gang i valgperioden og senest innen utgangen av året etter at kommunestyret eller fylkestinget er konstituert, skal utarbeide en plan som viser hvilke områder det skal gjennomføres forvaltningsrevisjoner på. Planen skal baseres på en risiko- og vesentlighetsvurdering av kommunens eller fylkeskommunens virksomhet og selskaper med sikte på å finne ut hvor det er størst behov for forvaltningsrevisjon.

9.5 Tidligere vurderinger når det gjelder innføring av internrevisjon i Stortinget

Fra og med 2016 er alle statlige virksomheter underlagt reglement for økonomistyring i staten, og som har samlede utgifter eller inntekter over 300 mill. kroner, pålagt å vurdere om de bør bruke internrevisjon, jf. Finansdepartementets rundskriv 29. september 2016 (R-117). Rundskrivet gjelder ikke for departementene og heller ikke direkte for Stortinget. Dette er imidlertid selvfølgelig ikke til hinder for at det gjennomføres en slik vurdering.

Våren 2015 ble det i lys av dette satt ned en prosjektgruppe for å vurdere om det skulle etableres en internrevisjonsfunksjon for Stortingets administrasjon. Vurderingene ble gjort iht. DFØs veiledere for internrevisjon.

Prosjektgruppen avleverte sin anbefaling våren 2016 om at det ikke var riktig å etablere internrevisjon på det daværende tidspunkt. Basert på vurderingen av de ulike tiltakene for å styrke den interne styringen og kontrollen anså ikke arbeidsgruppen at etablering av en internrevisjonsfunksjon var et aktuelt alternativ på det daværende tidspunkt.

Effekten av en internrevisjonsfunksjon antas å være størst der det er mulig for revisor, ut fra eksisterende styringsdokumenter, retningslinjer og rutiner, å foreslå forbedringer for å tilføre merverdi og forbedre administrasjonens drift. Hensiktsmessighet av organisasjonens prosesser for styring og kontroll kan først revideres når grunnlaget eksisterer. Direktøren sluttet seg til arbeidsgruppens anbefaling.

9.6 Mulige innretninger av fremtidige kontrollsystemer for Stortingets administrasjon

9.6.1 Innledning

I tråd med utviklingen i forvaltningen og samfunnet for øvrig vil det være forventninger fra så vel stortingsrepresentantene som borgerne om at det gjennomføres en form for kontroll med virksomheten i Stortingets administrasjon, også ut over den regnskapsmessige kontrollen som hittil har vært utført av Riksrevisjonen.

Arbeidsgruppen har vurdert flere ulike tiltak. Disse er ikke-ekskluderende og kan innføres uavhengig av hverandre:

• En utvidelse og tydeliggjøring av Riksrevisjonens lovgrunnlag for å revidere Stortinget

• Etablering av en egen internrevisjon

• Etablering av en ny form for ekstern revisjon av Stortinget helt eller delvis som erstatning for Riksrevisjonen

Internrevisjonen kan ikke være frittstående fra ledelsen, ettersom det er ledelsen som gir internrevisjonen sitt oppdrag. Etablering av en ordning med internrevisjon vil derfor ikke kunne erstatte behovet for ekstern revisjon, men vil kunne ha betydning for innretningen og omfanget av den eksterne revisjonen.

Eksterne eller interne revisjonsordninger kan heller ikke erstatte ordninger for internkontroll, og arbeidsgruppen mener at det arbeidet som er påbegynt for å utvikle Stortingets system for internkontroll uansett må prioriteres.

9.6.2 Riksrevisjonens lovgrunnlag for å revidere Stortinget

1. Utgangspunkter

Det har de siste tiårene først gjennom utviklingen av forvaltningsrevisjon og de siste årene gjennom utviklingen av etterlevelsesrevisjon skjedd en endring i Riksrevisjonens arbeidsoppgaver. Oppdraget er i dag langt videre enn å foreta en «gjennomgang av statens regnskaper», som er terminologien benyttet i Grunnloven.

Riksrevisjonen har ikke gjennomført forvaltningsrevisjoner overfor Stortinget. Som det fremgår av pkt. 9.2.1, mener arbeidsgruppen at dette heller ikke ligger innenfor de oppgaver eller fullmakter Riksrevisjonen i dag er gitt gjennom lov og instruks for Riksrevisjonen.

Innføringen av «etterlevelsesrevisjon» i tråd med utviklingen av internasjonale revisjonsstandarder har komplisert dette bildet. Etterlevelsesrevisjoner er ikke formelt definert som en egen revisjonsform i lov eller instruks om Riksrevisjonen, men på Riksrevisjonens nettsider heter det:

«Kontroll av om de disposisjoner som ligger til grunn for regnskapet er i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger og gjeldende regelverk, gjennomføres som etterlevelsesrevisjon (ISSAI: Compliance Auditing) av budsjettvedtak og gjeldende regelverk.»

Det som tidligere ble omtalt som regnskapsrevisjon, omtales nå gjerne som finansiell revisjon.

2. Særlig om etterlevelsesrevisjon

Rettslig sett definerer Riksrevisjonen etterlevelsesrevisjon eller «disposisjonskontroll» som en del av Riksrevisjonens regnskapsrevisjon, jf. instruks for Riksrevisjonen § 3 b, som sier at Riksrevisjonen skal kontrollere om de disposisjoner som ligger til grunn for regnskapet, er i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger og gjeldende regelverk, og om disposisjonene er akseptable ut fra normer og standarder for statlig økonomiforvaltning.

Enkelte av etterlevelsesrevisjonene har imidlertid liten tilknytning til virksomhetens regnskaper og økonomiforvaltning, og det kan være en glidende overgang mot forvaltningsrevisjoner, jf. instruks for Riksrevisjonen § 9 om forvaltningsrevisjon. Ifølge bokstav c skal Riksrevisjonen som en del av forvaltningsrevisjonen undersøke om regelverk fastsatt av Stortinget etterleves, og ifølge bokstav d om forvaltningens styringsverktøy, virkemidler og regelverk er effektive og hensiktsmessige for å følge opp Stortingets vedtak og forutsetninger.

Arbeidsgruppen går ikke inn på en generell drøftelse av det rettslige grunnlaget for etterlevelsesrevisjon som revisjonsform eller om denne revisjonsformen burde defineres tydeligere i lov og instruks for Riksrevisjonen, da dette ligger utenfor gruppens mandat.

Utviklingen gir imidlertid grunnlag for at det kan reises spørsmål ved hvilken revisjon Riksrevisjonen som Stortingets kontrollorgan skal føre med Stortinget, som er det organ som oppnevner Riksrevisjonens kollegium. Spørsmålet ble aktualisert høsten 2017 da Riksrevisjonen igangsatte en omfattende etterlevelsesrevisjon av sikkerhetsarbeidet i Stortingets administrasjon.

I hvilken grad Riksrevisjonen skal endre innretningen av sin kontroll med Stortinget ut over det som har vært praksis hittil, er et forhold som Stortinget i plenum bør ta stilling til på prinsipielt grunnlag, og som det ikke bør være opp til Riksrevisjonen selv og/eller Stortingets administrasjon å definere gjennom den løpende håndteringen av enkeltsaker.

På den ene side er det hensyn som taler for at Stortingets administrasjon revideres i henhold til samme metodikk og prinsipper som statlig forvaltningsvirksomhet. Stortinget administrasjons bør i utgangspunktet være gjenstand for kritiske gjennomganger av virksomheten på lik linje med statsforvaltningen.

På den annen side kan det stilles spørsmål ved om Riksrevisjonen som Stortingets kontrollorgan bør revidere sin oppdragsgiver. Som det fremgår av punkt 9.2.1 ovenfor, reiste Riksrevisjonen selv i 2000 problemstillingen om det av habilitets- og integritetsmessige årsaker er hensiktsmessig om Riksrevisjonen som Stortingets kontrollorgan også skal ha revisjonsansvar for Stortingets regnskaper, men viste den gang til at det ikke var reist prinsipielle motforestillinger mot gjeldende ordning.

Etter arbeidsgruppens vurdering gjør introduksjonen av revisjonsformer som åpner for større grad av skjønnsmessige vurderinger, at problemstillingen blir mer aktuell. En kontroll av hvorvidt gjeldende stortingsvedtak, lover, regelverk, instrukser og beste praksis på ulike fagområder følges, åpner i langt større grad for tolkningsspørsmål enn en tradisjonell regnskapsrevisjon. Denne formen for kontroll kan også lettere få en politisk dimensjon og en ansvarsdimensjon.

3. Riksrevisjonens uavhengighet

Det forholdet at Riksrevisjonen utøver sine oppgaver uavhengig av Stortinget, jf. lov om Riksrevisjonen § 2, som fastsetter at «Riksrevisjonen skal utføre sine oppgaver uavhengig og selvstendig og bestemmer selv hvordan arbeidet skal innrettes og organiseres», innebærer at presidentskapet eller Stortingets direktør heller ikke kan pålegge Riksrevisjonen å igangsette revisjoner i den grad dette skulle være ønskelig ut fra egne vurderinger av risiko og vesentlighet. Revisjon på bakgrunn av egne identifiserte behov må skje gjennom intern revisjon eller kjøp av eksterne revisjonstjenester.

9.6.3 Innføring av egen internrevisjon

Arbeidsgruppen som ble nedsatt i 2015, gjennomførte som nevnt i punkt 9.5 ovenfor en vurdering av spørsmålet om Stortingets administrasjon bør etablere en internrevisjonsfunksjon. Arbeidsgruppen konkluderte som sagt med at det ikke var riktig å etablere internrevisjon på det daværende tidspunkt, men ga uttrykk for følgende vurderinger:

«Et alternativ er å etablere en internrevisjonsfunksjon i Stortingets administrasjon. Hensikten med internrevisjon er å tilføre merverdi og forbedre virksomhetens drift.

Innhold

En internrevisjonsfunksjon:

• direktørens redskap

• bekrefter og gir råd om risikostyring, internkontroll og selskapsledelse

• evaluerer og kan gi grunnlag for forbedring av effektiviteten

• vurderer hensiktsmessigheten av organisasjonens prosesser for styring og kontroll

En av de viktigste funksjonene til en internrevisor er å påse at virksomheten har en effektiv internkontroll. En internrevisjonsfunksjon kan ikke få ansvar for etablering, gjennomføring og implementering av tiltak knyttet til internkontroll i første- og andrelinjekontrollen. Dette fordi internrevisjonen skal være uavhengig. Dersom internrevisjonsfunksjonen er med i etablering og gjennomføring kan de fort kan ende opp med å revidere noe den selv har vært med på å etablere eller implementere på et senere tidspunkt.

[…]

Kost/nytte

Etablering av en internrevisjon kan gi økt forutsigbarhet, færre overraskelser og mindre behov for 'brannslukking'. En annen fordel kan være at administrasjonen får økt tillit og legitimitet hos virksomhetens interessenter (ansatte, brukere, leverandører). En internrevisjonsfunksjon kan gi direktøren en sparringspartner som gir råd om hvordan man kan forbedre systemet for styring og kontroll. Internrevisjonen kan også påse at administrasjonen har en effektiv internkontroll. Som tidligere nevnt vil en internrevisjonsfunksjon ikke være utførende, dvs. utarbeide rutiner og retningslinjer, som eventuelt mangler i Stortingets administrasjonen. Internrevisor vil kun påpeke at det mangler, og det vil være linjens ansvar å sørge for at internkontrollen dokumenteres. Nytten ved en internrevisjon knytter seg til at fokuset settes på bedre styring og kontroll, men arbeidet som skal gjøres, må utføres av linja.

Opprettelse av internrevisjon vil medføre utgifter. En god internrevisjonsfunksjonen krever sannsynligvis en leder, samt medarbeider(e) og/eller innleie av revisjonstjenester i tillegg. Ut fra dette kan vi anta at utgiftene kan komme opp mot 2,5 millioner i året. Det vil også påløpe driftsutgifter knyttet til kontor, pc, systemer og utviklinger og vedlikehold av internrevisjons-kompetanse mm. Opprettes en internrevisjon er det obligatorisk å evaluere denne funksjonen, noe som også må anses som en utgift. Som under styrking av første og andrelinjeforsvaret vil det i tillegg være en alternativkostnad ved at internrevisjonen legger beslag på tid hos revidert enhet og hos direktøren.

Usikkerhet

Virksomheter som arbeidsgruppen har vært i kontakt med har fortalt om hvordan de måtte bygge opp internkontrollen i linja før internrevisjonen kunne fungere etter hensikten. Dersom internrevisjonen må være med å bygge opp internkontrollen, vil det være vanskelig for internrevisjonen å være uavhengige ved revisjon av internkontrollen på et senere tidspunkt. Arbeidsgruppen ser fordelen av å ha dedikerte personer til arbeidet med å forbedre styring og kontroll slik en internrevisjon gjør, men påpeker at det kan også gjøre arbeidet ved revisjoner av internkontrollen vanskelig senere.»

Arbeidsgruppen stiller spørsmålstegn ved anslagene for økte utgifter som ble lagt til grunn i rapporten fra 2015, og mener det er grunn til å tro at en velfungerende internrevisjonsordning vil kreve noen flere årsverk enn angitt ovenfor.

I tillegg til de argumentene som ble anført i 2015 vil arbeidsgruppen peke på at innføring av en internrevisjon kan innebære en risiko for at det oppstår målforskyvninger i organisasjonen. De områdene som prioriteres av revisor vil nødvendigvis få økt oppmerksomhet i organisasjonen, både i forbindelse med selve gjennomføringen av revisjonen og i forbindelse med oppfølging av revisjonsrapporter i ettertid.

For å unngå en uønsket omdisponering av ressurser fra prioriterte områder til mindre prioriterte oppgaver, er det viktig at områdene som velges ut som gjenstand for revisjon er forankret i organisasjonens ledelse ut fra vurderinger av risiko og vesentlighet.

9.6.4 Ny ekstern revisjonsordning helt eller delvis som erstatning for Riksrevisjonen

1. Innledning

Et alternativ som også kan skisseres kort, er at det etableres en ny ordning for ekstern revisjon av Stortinget, som innebærer at Stortinget selv delvis eller helt velger hvilke revisorer som skal revidere Stortinget. Som det fremgår av punkt 9.3, er dette en modell som benyttes i andre land

Dette kan enten gjennomføres ved at Stortinget eller Stortingets presidentskap får myndighet til å utpeke et eksternt revisjonsfirma som kan gjennomføre revisjoner av Stortingets administrasjon (dansk modell), eller ved at det velges revisorer blant representantene som skal revidere Stortinget (finsk modell).

For å unngå eventuell tvil om grensedragningen mot Riksrevisjonens mandat, bør en eventuell slik ny ordning lovfestes og/eller forankres i Stortingets forretningsorden.

2. Grunnloven § 75 bokstav k

Arbeidsgruppen har vurdert om Grunnloven § 75 bokstav k kan være til hinder for at andre enn Riksrevisjonen utfører revisjon av Stortinget. I følge Grunnloven § 75 k tilkommer det Stortinget

«å utnevne fem revisorer som årlig skal gjennomse statens regnskaper og bekjentgjøre ekstrakter av dem ved trykken; regnskapene skal tilstilles disse revisorer innen seks måneder etter utgangen av det år som Stortingets bevilgninger er gitt for; samt å treffe bestemmelser angående ordningen av desisjonsmyndigheten overfor statens regnskapsbetjenter».

Når det gjelder forvaltningsrevisjon og etterlevelsesrevisjoner, mener arbeidsgruppen at Stortinget må stå fritt til å kunne treffe bestemmelser om innretningen av revisjonsordningen for egen virksomhet. Disse revisjonsformene har et annet formål enn å gjennomse regnskapene og er en konsekvens av at Riksrevisjonen gjennom årene er tillagt andre oppgaver enn de som følger direkte av Grunnloven.

Arbeidsgruppen viser her til Sejersted s. 163, hvor det heter:

«Etter Grl. § 75 k er Riksrevisjonens rolle å ‘gjennomse Statens Regnskaber’, men dette har aldri vært å anse som noen skranke mot at den også kan gis andre oppgaver. Den tradisjonelle regnskapsrevisjonen har alltid vært Riksrevisjonens hovedoppgave. Men fra 1960-tallet har den også drevet ‘selskapskontroll’ med statens forvaltning av statens interesser i selskaper, statsforetak m.m. Og fra begynnelsen av 1980-tallet utviklet den en kritisk ‘forvaltningsrevisjon’, definert som ‘systematiske undersøkelser av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra Stortingets vedtak og forutsetninger’. Dette er dels en kontroll med forvaltningens effektivitet, men også med om regjeringen oppfyller ‘Stortingets forutsetninger’. Og det er en revisjonsform som er av langt større interesser enn den tradisjonelle regnskapsrevisjonen.»

Et mulig forbehold for det som er sagt over, må tas for den kontroll med etterlevelse av lover og regler som har direkte betydning for kontrollen med regnskapene.

Når det gjelder gjennomgangen av Stortingets regnskaper, den revisjonsform som i henhold til nye revisjonsstandarder omtales som «finansiell revisjon», er spørsmålet mer tvilsomt. Grunnlovens ordlyd kan tale i retning av at Stortinget ikke står fritt til å regulere innretningen av den finansielle revisjonen. Som det fremgår av kapittel 7, inngår Stortingets bevilgninger i statens regnskaper.

I Riksrevisjonens egen utredning om ny lov og instruks for Riksrevisjonen av april 2000, punkt 5.2.1, skriver Riksrevisjonen i tilknytning til revisjon av Stortinget at bestemmelsen:

«… var i forrige århundre tolket slik at med ordlyden ‘Statens Regnskaber’ var det ment at selve statsregnskapet, dvs. regnskap avlagt av de konstitusjonelt ansvarlige personer, jf. det som er omtalt om dette i kap 1 pkt. 1.2. Å legge revisjonsansvaret for statsregnskapet til andre enn riksrevisorene og Riksrevisjonen ville i tilfelle kreve endring av grunnloven.»

I kapittel 1, punkt 1.2 skriver Riksrevisjonen om tolkningen av bestemmelsen:

«Grunnloven (Grl.) § 75 k var imidlertid i det forrige århundre gjenstand for fortolkningstvil fordi uttrykket ‘Statens regnskaper’ kunne tolkes på forskjellige måter. Det var uenighet om uttrykket bare omfattet de regnskapene som var avlagt av de øverste myndighetene i staten (statsregnskapet), slik at statsrevisorenes oppgave var begrenset til å omfatte kontroll av dette, eller om uttrykket også omfattet de underordnede myndigheters avlagte regnskap (kalt særregnskaper eller spesialregnskaper). Spørsmålet om hvem som skulle ha kontrollen med statens underordnede organers regnskaper, var omtvistet helt frem til lov om statens revisionsvæsen i 1918.»

På den annen side skriver Riksrevisjonen også i punkt 5.2.1:

«Stortinget og de underliggende organer har et eget kapittel i statsregnskapet, og Riksrevisjonen har dermed også revisjonsansvaret for Stortinget, Stortingets ombudsmann for forvaltningen, Forsvarets ombudsmann og Kontrollutvalget for etteretnings-, overvåknings- og sikkerhetstjeneste. Revisjonen har imidlertid et annet preg enn øvrige kontroller av statsregnskapet ettersom regnskapene etter sin art ikke er underlagt konstitusjonell kontroll (ingen statsråd kan stilles til ansvar for disponering av midlene). Riksrevisjonen er i dag tillagt godkjennelsesmyndighet for disse regnskapene.»

At kontrollen har et annet preg og ikke anses som en del av den konstitusjonelle kontroll (sml. at revisjonen av Stortingets regnskaper heller ikke i dag inngår i Dokument 1), kan tale for at Stortinget må kunne velge en annen revisor en de fem valgte revisorene for egne regnskaper.

Arbeidsgruppen vil også vise til at det er valgt en annen revisjonsordning for Riksrevisjonens egen virksomhet, uten at dette har vært å anse som å være i konflikt med Grunnloven. Det fremgår av lov om Riksrevisjonen § 8 at Riksrevisjonens regnskap skal revideres av revisor oppnevnt av Stortinget. Bestemmelsen ble tatt inn i loven i 2010, jf. Innst. 25 L (2011–2012), men var en lovfesting av tidligere praksis. Spørsmålet ble drøftet kort i Riksrevisjonens utredning om ny lov om Riksrevisjonen av april 2000 pkt. 9.2 uten at forholdet til Grunnloven ble drøftet særskilt. Fra våren 2010 gjennomføres anbudskonkurranser i tråd med lov om offentlige anskaffelser.

Arbeidsgruppen konstaterer også at en i Danmark, på tross av at det i den danske grunnloven er fastsatt at revisorene valgt av Folketinget skal gjennomgå statens regnskaper, har lovfestet en annen ordning for Folketingets egne regnskaper.

Det er i høyesterettspraksis lagt til grunn at Stortingets eget syn tillegges betydelig vekt når det gjelder grunnlovsbestemmelser som regulerer Stortingets og regjeringens arbeidsmåte eller innbyrdes kompetanse. Hva Stortinget i plenum selv måtte mene om dette spørsmålet, vil derfor være et viktig moment.

Arbeidsgruppen mener at spørsmålet er usikkert, men vil vise til at dersom det politisk skulle være ønskelig å overføre ansvaret for finansiell revisjon til andre enn Riksrevisjonen, vil dette uansett kunne løses gjennom en endring av Grunnloven.

3. Alternative modeller

En mulighet er altså at all revisjon av Stortinget utføres av andre enn Riksrevisjonen, dvs. av eksterne revisorer.

Dersom det er politisk ønskelig at Riksrevisjonen fremdeles gjennomfører finansiell revisjon av Stortingets regnskaper, kunne en se for seg følgende modell:

• Riksrevisjonen gjennomfører regnskapsrevisjon, inkludert eventuelt en forenklet etterlevelsesrevisjon innenfor økonomiforvaltning.

• Stortingets presidentskap bestiller forvaltningsrevisjoner og etterlevelsesrevisjoner på utvalgte områder fra en ekstern revisor basert på en plan utarbeidet på bakgrunn av en risiko- og vesentlighetsvurdering.

Det kan vurderes om en eventuell ekstern revisjonsordning også bør omfatte organer for Stortinget, inkludert Riksrevisjonen selv, jf. ordningen som i dag følger av lov om Riksrevisjonen § 8 ved at Stortingets presidentskap oppnevner en ekstern revisor for Riksrevisjonen.

9.7 Arbeidsgruppens vurderinger

Arbeidsgruppen mener at det på nytt bør vurderes å innføre en internrevisjonsordning for Stortinget, og legger i denne forbindelse vekt på at en egen internrevisjon vil kunne være et viktig bidrag til å gi arbeidet med styrket internkontroll nødvendig prioritet. Arbeidsgruppen foreslår imidlertid at pågående prosjekt for internkontroll fortsetter ut 2018 som planlagt. Ved avslutningen av prosjektet anbefales det å gjøre en helthetlig vurdering av videre arbeid med internkontroll, herunder en ny vurdering av en eventuell etablering av internrevisjon.

Arbeidsgruppen foreslår videre at Riksrevisjonens lovgrunnlag tydeliggjøres, slik at det ikke oppstår tvil om hvilken adgang Riksrevisjonen har til å revidere Stortinget i forbindelse med pågående revisjonssaker. Pågående revisjonssaker er lite egnet til å løse slike prinsipielle spørsmål, da eventuelle innsigelser på formelle grunnlag lett kan bli tolket som en motvilje mot å bli sett i kortene.

Arbeidsgruppen mener at det i stor grad er et politisk spørsmål hvorvidt en ønsker å gi Riksrevisjonen en utvidet funksjon sammenlignet med det som har vært praksis til nå, eller om det i stedet bør opprettes en egen ny revisjonsordning for Stortinget som helt eller delvis erstatter revisjon i regi av Riksrevisjonen. På den ene side kan det ligge synergieffekter i at all revisjon av Stortinget samles i ett og samme organ. På den annen side kan det være en fordel at et uavhengig revisjonsorgan gjennomfører revisjonsformer som åpner for en større utøvelse av skjønn.

En videre utredning av dette spørsmålet bør forankres politisk, og det bør også vurderes om et eventuelt utredningsutvalg bør gis en representativ politisk sammensetning.