Rapport fra arbeidsgruppen for oppfølgning av Riksrevisjonens rapport om undersøkelse av Stortingets byggeprosjekt; Prinsens gate 26, nytt post- og varemottak og innkjøringstunnel (Dokument 3:12 (2016–2017))

1. Innledning

1.1 Formål

Formålet med reglementet er å sikre god saksforberedelse og styring med Stortingets bygge- og leiesaker og å beskrive fordelingen av roller og ansvar i slike saker. Reglementet fastsetter at de krav som gjelder for statsforvaltningen i henhold til instruks av 13. januar 2017, gjøres gjeldende for Stortinget med de tilpasninger som er nødvendige på grunn av Stortingets egenart og konstitusjonelle hensyn.

1.2 Virkeområde

Reglementet gjelder for Stortinget og organer for Stortinget³¹.

Reglementet gjelder ved inngåelse av avtaler om leie av lokaler,* både i markedet og internt i staten. Reglementet gjelder også ved byggeprosjekter, både nybygg, ombygging og rehabilitering.

2. Utredning av lokalbehov

2.1 Ansvar

Stortingets direktør er ansvarlig for å utrede lokalbehov for Stortingets virksomhet. Stortingets direktør er også ansvarlig for en rasjonell utnyttelse av alle lokaler. I forkant av bygging eller leie av lokaler skal Stortingets direktør påse at alle relevante forhold blir tilstrekkelig utredet iht. kravene i utredningsinstruksen av 19. februar 2016 nr. 184, kapittel 2 om krav til innhold i beslutningsgrunnlaget.

2.2 Utredning og kvalitetssikring av konsept

Ved behov for nye lokaler, eller behov for forandringer i eksisterende lokaler, skal det foretas en utredning som skal legges til grunn i det videre arbeidet. Hovedformålet med utredningen er å utarbeide en beskrivelse av de krav som må stilles til lokalene for at virksomheten skal kunne ivareta sine oppgaver. Kravene til utredning i dette reglementet er en presisering av kravene i utredningsinstruksen, og angir hvilken dokumentasjon som skal ligge til grunn for valg av løsning på lokalbehovet.

Utredningen skal gi grunnlag for beslutning om hvilket konsept som skal velges for lokalbehovet.

Utredningsfasen dekker forstudiefasen i byggesaker. For prosjekter over terskelverdien i KS-ordningen skal det gjennomføres en konseptvalgutredning (KVU), som må følge kravene i KS-ordningen. For prosjekter mellom 300 millioner kroner og terskelverdi er det gitt retningslinjer i Veileder for styring i tidligfase i store statlige byggeprosjekter, som anvendes så langt den passer for Stortinget. For prosjekter under 300 millioner kroner gjelder kravene i utredningsinstruksen av 19. februar 2016 nr. 184, kapittel 2 om krav til innhold i beslutningsgrunnlaget.

Utredningens omfang må stå i forhold til lokalenes størrelse, og risikoen forbundet med prosjektet. Utredningen skal ivareta hensynet til effektiv areal- og ressursbruk, og skal omfatte analyse av arealbehov, overordnet vurdering av lokalisering, kostnads- og usikkerhetsanalyse og vurdering av leie i markedet eller statlige lokaler.

Graden av spesialtilpasning av lokalene skal begrenses til det høyst nødvendige.

Det skal normalt ikke planlegges for vekst i antall ansatte. Dersom det likevel planlegges for slik vekst, skal dette redegjøres for og begrunnes særskilt. Som et ledd i arbeidet med nye lokaler eller endringer i eksisterende lokaler, bør det også vurderes behov for endringer i arbeidsplassutforming som følge av nye arbeidsformer.

Det stilles krav om ekstern kvalitetssikring for prosjekter antatt over de terskelverdier som Finansdepartementet til enhver tid fastsetter. I tidligfase gjelder dette ekstern kvalitetssikring av konseptvalg (KS1), uavhengig av finansieringsmåten for disse prosjektene. Når antatt fremtidig leieforpliktelse** overstiger terskelverdien fastsatt av Finansdepartementet, skal kvalitetssikring også gjennomføres ved planer om leie i markedet.

Kommunal- og moderniseringsdepartementets normer for lokalenes areal, energi og standard anvendes så langt de passer, og unntak må begrunnes særskilt, jf. rundskriv H-2016-2.

2.3 Leie i markedet eller byggeprosjekt

På bakgrunn av utredningen skal alternative løsninger vurderes. Det må avklares om Stortinget skal dekke lokalbehovet ved leie i markedet eller ved et byggeprosjekt. I denne forbindelse skal det legges vekt på hva som er økonomisk mest gunstig, sikkerhetshensyn og nærhet til Stortingets øvrige bygninger.

Lokaler som det normalt er et velfungerende leiemarked for, klassifiseres som konkurransebygg og leies i utgangspunktet i markedet med lavest mulig grad av spesialtilpasning.

Lokaler det ikke er et velfungerende marked for klassifiseres som formålsbygg, og skal som hovedregel gjennomføres som et byggeprosjekt for Stortinget. Forhold som i den forbindelse tillegges vekt, er om lokalenes beliggenhet eller graden av spesialtilpasning gjør at markedsverdien av bygget er vesentlig lavere enn byggekostnaden, eller om utleier antas å komme i en monopolsituasjon overfor Stortinget ved kontraktens utløp. Bygg med kritisk infrastruktur, jf. forskrift om objektsikkerhet, regnes som hovedregel som formålsbygg.

2.4 Statsbyggs rådgiverfunksjon

Rådgivningstjenester fra Statsbygg kan benyttes i utredningsfasen når Stortinget vurderer å anskaffe nye lokaler, eller gjøre endringer i eksisterende lokaler. Statsbygg kan gi råd og bistå i kontraktsforhandlinger ved leie i markedet.

3. Leie av lokaler i markedet

3.1 Generelt om ansvar, fullmakter og krav til saksbehandling

Stortingets direktør er ansvarlig for leieforhold som Stortinget inngår i markedet.

Stortingets direktør har fullmakt til å inngå leieavtaler på følgende vilkår:

a. Leieavtalene skal gjelde den ordinære driften av virksomheten.
b. Utgiftene i forbindelse med avtalene skal kunne dekkes innenfor et uendret bevilgningsnivå på vedkommende budsjettpost i hele avtaleperioden.
c. Behovet for oppsigelsesklausuler skal nøye vurderes for alle avtaler utover budsjettåret. Behovet for at leieavtalen må kunne transporteres til annen statlig virksomhet, skal også vurderes.

Dersom leieutgiftene ikke kan dekkes innenfor uendret bevilgningsnivå på vedkommende budsjettkapittel i hele leieperioden, kreves det bevilgning fra Stortinget før inngåelse av leiekontrakt.

Når det skal inngås nye eller endrede avtaler om leie av lokaler i markedet, skal det utarbeides en helhetlig kravspesifikasjon som er basert på utredningen i pkt. 2 i dette reglementet. Den helhetlige kravspesifikasjonen skal definere og konkretisere de krav som må stilles til lokalenes funksjon, størrelse, beliggenhet og kvalitet for at virksomheten skal kunne ivareta sine oppgaver, og legges til grunn for et eventuelt søk etter nye lokaler.

Før avtalen inngås, skal alle relevante forutsetninger for leieavtalen være avklart og vurdert. Dette gjelder bl.a. regulering av husleie, oppsigelsesadgang/betingelser for forlengelse av avtale, ev. kjøpsopsjon, regulering og belastning av øvrige driftsutgifter (for eksempel strøm, vaktmestertjenester og resepsjon mv.), brukerutstyr og planlagte større vedlikeholds- og ombyggingsarbeider som vil få konsekvenser for leieutgiftene, samt ev. tomgangsleie for eksisterende lokaler.

3.2 Innhenting av tilbud for leie av lokaler

For å sikre det mest gunstige leiealternativet for Stortinget (iht. utredning og analyse, jf. pkt. 2.2.) skal det normalt innhentes flere tilbud. Dette gjelder også ved fornyelse av eksisterende leiekontrakt. Vurderingen skal ta hensyn til de totale leieforpliktelsene,** og saksbehandlingen skal sikre likebehandling og sporbarhet.

I de tilfeller en leiekontrakt i markedet innebærer et privat bygge- eller rehabiliteringsprosjekt, skal det også stilles krav om at utleier er et lovlig etablert foretak, og kan fremlegge attester for innbetalt skatt, merverdiavgift (mva) og arbeidsgiveravgift, iht. de etiske standardene staten har satt for leie i det private markedet.

3.3 Krav til byggeprosjekter med Stortinget som leietaker

Ved byggeprosjekter for nybygg, ombygging eller rehabilitering av eksisterende eiendom for utleie skal det stilles krav i leieavtalen om at prosjektet gjennomføres i tråd med dette reglement.

Det skal fremgå av kontraktsvilkårene for entrepriser og levering av varer til prosjektet at utleiers kontraktspart ikke kan ha flere enn to ledd underentreprenører under hverandre. Det skal føres tilsyn med at dette vilkåret oppfylles.

4. Byggeprosjekter i Stortinget

Kapittel 4 beskriver krav til prosjektavklaringsfase, forprosjektfase og kostnadsstyrt prosjektutvikling med tilhørende beslutningspunkter i et byggeprosjekt, pkt. 4.1 og 4.2. Videre beskrives krav til beslutninger i forkant av selve prosjektfasen i pkt. 4.3 og 4.4. Oppstart av byggeprosjekter omtales i pkt. 4.5.

Som hovedregel er Stortinget selv byggherre for prosjekter som kan gjennomføres innenfor rammen av Stortingets ordinære drifts- og investeringsbevilgninger. Etter en konkret vurdering kan Stortinget likevel anmode Statsbygg om å påta seg oppdraget.

For prosjekter mellom ordinære drifts- og investeringsbevilgninger og 300 millioner kroner skal det gjøres en konkret vurdering av plassering av byggherreansvaret, hvor blant annet følgende forhold tillegges vekt:

Prosjektets størrelse
Prosjektets kompleksitet
Krav til kompetanse i byggherreorganisasjonen, herunder fordelen ved å kunne trekke på Statsbyggs faglige ressurser
Statsbyggs kapasitet til å prioritere prosjektet sett opp mot Stortingets behov for fremdrift i prosjektet

For prosjekter over 300 millioner kroner er Statsbygg som hovedregel byggherre. Unntak forutsetter at Stortinget bestemmer dette ved beslutning om oppstart av forprosjekt.

4.1 Ansvarsdelingen mellom Stortinget og Statsbygg når Statsbygg er byggherre

Stortinget er selv ansvarlig for de byggeprosjekter som settes i gang, og for å påse at ressursbruken i byggeprosjektet er effektiv mht. de forutsatte resultater, jf. bevilgningsreglementets § 10.

I prosjekter hvor Statsbygg er byggherre, gjelder følgende prinsipper for ansvarsdeling ved behandling og gjennomføring av prosjektet:

a. Stortingets presidentskap og direktør har ansvaret for egen behandling av byggesaken, herunder bl.a. prioritering av prosjektet, dimensjonering, arealramme og kvalitativ utforming. Stortingets presidentskap er ansvarlig for å fremme ev. forslag om midler til avklaringsfase, prosjektering og ev. forslag om startbevilgning for Stortinget. Stortingets presidentskap skal også fremme forslag om bevilgning til nødvendig brukerutstyr til prosjektet, jf. pkt. 4.3.
b. Statsbygg ivaretar byggherreansvaret på vegne av Stortinget, og har ansvar for anbudsprosedyrer, kontraktsinngåelse og gjennomføring av fastsatte planer innenfor det bevilgede beløp. Statsbygg er videre ansvarlig for å varsle Stortingets administrasjon og Kommunal- og moderniseringsdepartementet om avvik i prosjektgjennomføringen som kan medføre at prosjektet ikke kan gjennomføres iht. fastsatte planer. Ved eventuelle feil eller mangler fra Statsbyggs side har kommunal- og moderniseringsministeren det konstitusjonelle ansvaret.
c. Stortingets presidentskap behandler forslag til kostnadsrammer for prosjekter under terskelverdi for ekstern kvalitetssikring og har det overordnede ansvaret for disponeringen av usikkerhetsavsetninger i byggeprosjekter, jf. pkt. 4.5 nedenfor, samt for å fremme forslag om midler til videreføring av byggeprosjekter for Stortinget.
d. Stortingets presidentskap er ansvarlig for at det gjennomføres ekstern kvalitetssikring av enkeltprosjekter, jf. bl.a. pkt. 4.3 nedenfor.

4.2 Avklaringsfase og oppstart forprosjekt

For prosjekter med en antatt investeringskostnad over 300 millioner kroner gjelder krav om avklaringsfase og beslutningspunkt for oppstart av forprosjekt og beslutningspunkt for startbevilgning. Nærmere beskrivelse framgår av Veileder for styring i tidligfase av store statlige byggeprosjekter, som anvendes så langt den passer for Stortinget. For prosjekter med antatt investeringskostnad under 300 millioner kroner gjelder krav til utredning i pkt. 2.2.

Etter at konseptvalget er tatt, skal det for prosjekter med antatt investeringskostnad over 300 millioner kroner gjennomføres en avklaringsfase. I avklaringsfasen skal Stortingets administrasjon i samråd med Statsbygg i de tilfeller hvor Statsbygg er byggherre, definere prosjektet nærmere, herunder ambisjons- og kostnadsnivå samt øvrige kritiske faktorer. Avklaringsfasen oppsummeres i en rapport som skal gi grunnlag for eventuell beslutning om oppstart forprosjekt (OFP).

Stortingets administrasjon skal med bakgrunn i gjennomført kostnads- og usikkerhetsanalyse beregne et kostnadsestimat (P50) med angitt usikkerhet som grunnlag for kostnadsstyrt prosjektutvikling.

For prosjekter over 300 millioner kroner skal Stortingets presidentskap fremme sak for Stortinget i plenum om oppstart av forprosjekt.

Etter beslutning om videre forprosjektering skal det etableres rutiner for endringshåndtering i prosjekteringsarbeidet. Eventuelle senere forslag til større endringer i prosjekter over 300 millioner kroner skal legges frem for Stortinget i plenum. Det vises til nærmere omtale av avklaringsfasen og oppstart forprosjekt i Veileder for styring i tidligfase i store statlige byggeprosjekter, som anvendes så langt den passer for Stortinget.

4.3 Prosjektering og kvalitetssikring av forprosjekt

Før arbeidet med prosjektering starter opp, skal det foreligge en skriftlig bekreftelse (oppdragsbrev) fra Stortingets direktør til Statsbygg, i de tilfeller hvor Statsbygg er byggherre, der Stortingets mål og rammer for prosjektet fremgår. Der Stortinget selv er byggherre, utarbeides tilsvarende intern dokumentasjon.

Dersom prosjekteringsarbeidene ikke kan fullføres innenfor uendret budsjettramme, eller prosjekteringskostnaden ikke kan dekkes innen uendret budsjettramme om prosjektet ikke blir realisert, fremmes forslag om midler til gjennomføring av prosjekteringsarbeidene i den ordinære budsjettprosessen. Dersom prosjekteringsarbeidene forventes å strekke seg over flere år, må det samtidig med at det fremmes forslag om bevilgning til oppstart av forprosjektet, også bes om samtykke fra Stortinget til å pådra utgifter for neste budsjettår, normalt i form av et forslag til romertallsvedtak. Dersom de samlede kostnadene ved forprosjektet anslås å overstige de terskelverdier som Finansdepartementet setter for ekstern kvalitetssikring, skal en kostnadskalkyle for forprosjektet kvalitetssikres eksternt iht. KS2-ordningen før det ev. fremmes forslag for Stortinget om startbevilgning.

Før forslag om startbevilgning fremmes for Stortinget, skal det gjennomføres ekstern kvalitetssikring av forprosjektets styringsunderlag og kostnadsoverslag for valgt prosjektalternativ (KS2) iht. de terskelverdier som Finansdepartementet setter for slike analyser. Stortingets direktør har ansvaret for at byggeprosjekter legges frem for kvalitetssikring som samlede prosjekter, der både byggeprosjektet og brukerutstyret inngår, men med separate styrings- og kostnadsrammer.

4.4 Beslutningspunkt etter forprosjekt og prosjektfasen

For alle byggeprosjekter skal det normalt settes en styringsramme som er P50 og en kostnadsramme som er P85 fratrukket mulige forenklinger og reduksjoner (kuttliste). Kostnader til kunstnerisk utsmykning skal innarbeides i rammene. Valg av prosentsats for kunstnerisk utsmykning skal forelegges for Stortingets presidentskap sammen med forslag til styrings- og kostnadsramme.

4.4.1 Startbevilgning til byggeprosjekter

Stortingets presidentskap skal legge frem forslag om startbevilgning til byggeprosjekter for Stortinget sammen med forslag til kostnadsramme. Forslag om kostnadsrammer for henholdsvis bygg og brukerutstyr legges frem for Stortinget når det fremmes forslag om oppstartbevilgning.

Kostnadsrammer og styringsunderlag for prosjekter som har vært gjenstand for ekstern kvalitetssikring (KS2) behandles i Stortingets presidentskap etter at kvalitetssikringen er avsluttet, og normalt i forbindelse med at det fremmes forslag om oppstartbevilgning i den ordinære budsjettprosessen.

Kostnads- og styringsrammen for byggeprosjekter som ikke har vært kvalitetssikret gjennom KS-ordningen, skal godkjennes av Stortingets presidentskap før forslag om startbevilgning fremmes for Stortinget. Kostnadsrammen skal settes til P85 fratrukket kutt. Midler til kunstnerisk utsmykning skal innarbeides i kostnadsrammen.

I tillegg til kostnadsrammen for selve byggeprosjektet, skal nødvendige tilleggsutgifter (tomgangsleie- og flyttekostnader, samt kostnadsramme for brukerutstyr og inventar mv.) og fremtidig behov for husleiekompensasjon etter ferdigstillelse legges frem for Stortingets presidentskap før saken legges frem for Stortinget i en budsjettproposisjon eller som en egen sak.

Ved fremleggelse av forslag om startbevilgning skal det i tillegg redegjøres for årlige utgifter til verdibevarende vedlikehold og tilfredsstillende drift.

4.5 Oppstart og gjennomføring av byggeprosjekter

For at Statsbygg skal starte opp arbeidene med gjennomføring av et byggeprosjekt, skal det foreligge en skriftlig bekreftelse (oppdragsbrev) fra Stortingets direktør til Statsbygg. Videre skal det utarbeides et dokument som beskriver prosjektets mål, rammer og strategier (styringsdokumentet), som skal legges til grunn for det videre arbeidet med prosjektet. Disse kravene gjelder også prosjekter der Statsbygg er gitt oppdrag med å bistå ved anskaffelse av brukerutstyr til prosjektet. Nærmere retningslinjer for budsjettbehandling av byggeprosjekter som er aktuelle for startbevilgning, vil bli gitt i de årlige budsjettrundskriv fra Finansdepartementet.

I de tilfeller hvor Stortinget selv er byggherre, skal det utarbeides tilsvarende interne dokumenter i Stortingets administrasjon.

Byggeprosjekter skal gjennomføres iht. til vedtatte planer for kvalitet, fremdrift og økonomi. Det skal normalt ikke fremmes forslag om endringer i kvalitet, areal eller funksjon som medfører økte kostnader etter at startbevilgning er gitt. Dersom endringer likevel vurderes som aktuelle, skal saken forelegges Stortingets presidentskap, med mindre det er snakk om mindre justeringer, bl.a. som følge av avklaringer i forbindelse med detaljprosjekteringen og avklaringer med leverandører mv.

4.5.1 Kutt i prosjektet

Dersom det oppstår uforutsette kostnader som innebærer at prosjektets styringsramme kan bli overskredet, skal det først vurderes om det er mulig å foreta forenklinger og reduksjoner i andre deler av prosjektet, iht. en kuttliste som skal foreligge før prosjektet settes i gang. Så lenge kostnadsrammen overholdes, kan kutt i vedtatt funksjonalitet bare skje etter en vurdering av Stortingets direktør. Større endringer i vedtatt funksjonalitet skal godkjennes av Stortingets presidentskap.

4.5.2. Bruk av usikkerhetsavsetningen i byggeprosjekter

Dersom de uforutsette kostnadene ikke kan dekkes ved kutt i andre deler av prosjektet, jf. kuttlisten, skal det tas stilling til bruk av usikkerhetsavsetningen i prosjektet (differansen mellom kostnadsrammen og styringsrammen). Usikkerhetsavsetningen kan kun benyttes til å dekke kostnader som følger av uforutsette hendelser og markedssvingninger. Den kan ikke benyttes til å dekke utgifter til standardheving eller utvidelse av prosjektet.

Usikkerhetsavsetningen disponeres iht. pkt. 4.1 av Stortingets presidentskap, som kan delegere disponeringen av deler av avsetningen i det enkelte prosjekt til Stortingets direktør eller til Statsbygg. Utløsning av midler fra usikkerhetsavsetningen i Statsbygg skal skje etter tilrådning fra Stortingets direktør.

4.5.3 Kostnader ut over usikkerhetsavsetningen i ordinære byggeprosjekter

Dersom usikkerhetsavsetningen for ordinære byggeprosjekter heller ikke forventes å strekke til, skal saken forelegges det organ som godkjente kostnadsrammen, før forpliktelser ut over kostnadsrammen pådras. Dette innebærer at Stortingets presidentskap skal legge forslag til justert kostnadsramme frem for Stortinget.

5. Endringer i reglementet

Stortingets presidentskap delegeres myndighet til å gjøre endringer i reglementet. Endringer som gjelder forholdet mellom Stortingets plenum og Stortingets presidentskap, skal godkjennes av Stortinget i plenum.

Noter:

* Inklusive avtaler om rehabilitering/oppgradering av eksisterende lokaler, avtaler med forpliktende klausuler om senere kjøp og beslutning om forlengelse av leieforhold i henhold til opsjoner.

** Beregnet ved å multiplisere årlig forventet leieforpliktelse (husleie og andre kostnader forbundet med leieavtalen) med antall år leieavtalen løper. Antall år settes lik leieavtalens varighet inkludert evt. opsjoner om forlengelse. Det tas hensyn til indeksklausler med forhåndsbestemte reguleringer i avtalen.

Stortinget.no

Merknad

Vedlegg 1 - Reglement for Stortingets bygge- og leiesaker