8.1 Innledning

Som det fremgår av kapittel 7 ovenfor, er det ikke konstitusjonelle eller anskaffelsesrettslige hindringer for at Statsbygg kan fungere som støtte for Stortinget som byggherre, eller som byggherre for Stortinget, på kommende prosjekter. Spørsmålet blir da hvordan en slik rolle for Statsbygg kan fungere i praksis, herunder samarbeidsformer.

Stortinget forvalter sine eiendommer selv, og det er ikke en del av arbeidsgruppens mandat å vurdere endringer på dette punkt.

8.2 Beskrivelse av dagens situasjon

8.2.1 Innledning

Som utgangspunkt for et mulig samarbeid med Statsbygg gis først en oversikt over Stortingets eiendommer og hvordan forvaltningen av dem er organisert. Stortingets prosjektmodell og kontraktsstrategi i byggesaker omtales også.

8.2.2 Stortingets bygningsmasse

Stortingets bygningsmasse består hovedsakelig av to bygningskompleks: stortingsbygningen med tilbygg mot Akersgata og stortingskvartalet. Stortingskvartalet består av adressene Prinsens gate 26, Akersgata 21, Tollbugata 31 samt Nedre Vollgate 18 og 20. Kompleksene er bundet sammen med arealer under Wessels plass og har adkomst til stortingsgarasjen under Eidsvolls plass.

I tillegg til dette kommer leid areal i Akersgata 18 og Prinsens gate 25, som også har adkomst via tunnel under Wessels plass. Mens Prinsens gate 26 pusses opp, er deler av administrasjonen lokalisert i leid areal i Stortingsgata 6. Seksjon for byggutvikling disponerer leid areal i Tollbugata 35. I tillegg til dette kommer 143 pendlerboliger.

Oversikt over eiendommene og lokalene som Stortinget eier eller leier:

Eid bygningsmasse

Leid areal (pr. 1.11.2017)

Pendlerboligene

Pendlerboliger sortert etter størrelse

8.2.3 Eiendomsfunksjonene i Stortingets administrasjon

Ansvar for forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling av Stortingets bygningsmasse er i dag fordelt på tre seksjoner i eiendoms-, sikkerhets- og serviceavdelingen: seksjon for eiendomsforvaltning, seksjon for eiendomsdrift og seksjon for byggutvikling.

Eiendomsområdet har de siste årene fått økt kompetanse og etablert en ny struktur for å kunne ivareta oppgavene med Stortingets eiendommer. For å styrke kompetanse og gjennomføringsevne ble det i 2013 opprettet en egen seksjon for byggutvikling med ansvar for gjennomføring av større prosjekter innenfor eiendomsområdet. Bakgrunnen for dette var blant annet oppgaver knyttet til Prinsens gate 26 og nytt post- og varemottak.

Eiendomsforvaltning var tidligere en del av ansvaret i forvaltningsavdelingen innen økonomiområdet. For å styrke arbeidet med strategisk planlegging innen eiendomsområdet ble det i 2016 opprettet en ny seksjon med ansvar for eiendomsforvaltning. Dette har medført en sterkere vektlegging av sammenhengen mellom arealforvaltning, teknisk forvaltning og strategisk planlegging. Dette ligger til grunn for de prioriteringer som gjøres for utvikling av bygningsmassen, samt mer planmessig drift og vedlikehold av Stortingets eiendommer.

8.2.4 Stortingets prosjektmodell og kontraktsstrategi i byggesaker

I ansvaret for gjennomføring av Stortingets byggeprosjekter og vedlikeholdsprosjekter inngår også fastsetting av kontraktsstrategi, herunder beslutning om kontrakts-/entrepriseform. Sistnevnte gjøres i samråd med seksjon for innkjøp.

Eiendoms-, sikkerhets- og serviceavdelingen har i 2017 videreutviklet sin prosjektmodell for byggeprosjekter. Modellen inneholder de samme hovedelementene som Stortingets generelle prosjektmodell, men den er oppdelt i flere delfaser og er tilpasset byggeprosjekter. Modellen ivaretar nå intensjoner og føringer i statlige instrukser og regelverk, den er harmonisert med Statsbyggs prosjektmodell, og den er tilpasset standardterminologi og normer i byggebransjen.

Modellen viser i tillegg til aktivitetsfaser også viktige beslutningspunkter og KS-tidspunkter. Modellen definerer også hovedroller i prosjektet. Hvilke nivåer i Stortingets organisasjon som innehar de enkelte rollene, avhenger av prosjektets karakter med hensyn til størrelse, kompleksitet og viktighet.

Ved gjennomføring av byggeprosjekter har Stortinget som hovedregel organisert prosjekter som utførelsesentrepriser. Utførelsesentrepriser kjennetegnes i hovedsak ved at byggherren har ansvaret for prosjekteringen, i motsetning til totalentrepriser, hvor det er entreprenøren som har ansvaret for prosjekteringen.

Det er ingen nedfelte føringer på hvilken kontraktsform som skal velges i Stortingets byggeprosjekter, og beslutning om entrepriseform skjer etter en konkret vurdering av hva som er mest hensiktsmessig for det enkelte prosjekt.

Norsk Standards (NS) standardkontrakter benyttes både for rådgivnings- og byggeledertjenester (NS 8401, 8401 og 8403) og for bygg- og anleggsarbeider (NS 8405, 8406 og 8407). I tillegg til standardene legges også egne kontraktsvilkår til grunn for kontrakt. Egne kontraktsvilkår samsvarer i hovedsak med kontraktsvilkår som Statsbygg bruker.

8.2.5 Samarbeid mellom Stortinget og Statsbygg så langt

Samarbeidet mellom Stortinget og statsforvaltningens sentrale eiendomsmyndighet har endret karakter over tid og må ses i lys av at en egen administrativ organisasjon gradvis er bygget opp i Stortinget.

Frem til etter andre verdenskrig var det Finansdepartementet og Statens bygningsinspektør/Riksarkitekten (forløperen til Statens bygge- og eiendomsdirektorat og senere Statsbygg) som hadde ansvaret for vedlikeholdet av stortingsbygningen. En endring skjedde en gang etter ombyggingen på 1950-tallet, men uten at arbeidsgruppen har klart å tidfeste dette nøyaktig. Når det gjaldt ombyggingen av stortingsbygningen, utarbeidet Riksarkitekten i samarbeid med Stortingets byggekomité et forslag.

På bakgrunn av den kritikk forslaget ble møtt med, særlig ut fra estetiske hensyn, besluttet presidentskapet etter forslag fra Stortingets byggekomité å utlyse en egen arkitektkonkurranse.²¹ Riksarkitekten ble også i det videre arbeidet konsultert,²² men utbyggingsarbeidene skjedde i regi av et privat arkitektfirma. Vi har ikke fått klarhet i når selve forvaltningen av stortingsbygningen ble overført til Stortingets administrasjon, men kan konstatere at Riksarkitekten så sent som i 1959 disponerte den ordinære vedlikeholdsbevilgningen for stortingsbygningen.²³

Eiendommen Prinsensgate 26 ble i 1972 kjøpt av staten v/Finansdepartementet, men stilt til disposisjon for Stortinget. Forhandlingene om kjøp av eiendommen til bruk som kontorer for Stortinget ble den gang ført av departementet i samarbeid med Statens bygge- og eiendomsdirektorat.²⁴ Til sammenligning synes det som om erverv av Akersgaten 21 i 1988 ble gjennomført av Stortinget selv.²⁵

Forvaltningsansvaret og grunnbokshjemler for Stortingets leiligheter ble overført fra Statsbygg til Stortingets administrasjon i 1996.²⁶

I 1999/2000 skjedde det en opprydding i hjemmelsforholdene for bygningene som Stortinget bruker.²⁷ I tråd med hovedregelen om at den institusjon som forvalter en eiendom, også skal ha hjemmelen i grunnboken, ble hjemlene til bygninger som Stortinget forvalter, overført vederlagsfritt fra henholdsvis staten v/Finansdepartementet og staten v/Statsbygg til staten v/Stortingets administrasjon. I tillegg ble det gjort avklaringer med Oslo kommune om eiendomsforhold.

Det var i 2013 og 2014 kontakt mellom Stortinget og Statsbygg/Kommunal- og moderniseringsdepartementet om mulig bistand fra Statsbygg i byggeprosjektet Prinsens gate 26 mv. Det resulterte i et begrenset samarbeid på enkelte områder. En tidligere prosjektdirektør i Statsbygg ble engasjert som rådgiver i prosjektet og deltar i prosjektrådet. Videre har prosjektet benyttet Statsbyggs standarddokumenter og -avtaler i de kontrakter som er inngått med leverandørene.

8.3 Om Statsbygg

8.3.1 Innledning

Utfordringene i byggeprosjektet Prinsens gate 26 mv. har gjort at det er naturlig å se hen til økt samarbeid med det kompetansemiljøet innen bygg og eiendom som Statsbygg utgjør. Som påpekt av Riksrevisjonen utvikler, planlegger og gjennomfører Statsbygg byggeprosjekter som byggherre i statlig sivil sektor og har blant annet som oppgave å gi råd til statlige byggeprosjekter om prosjektering og gjennomføring.

Presidentskapet har derfor bedt arbeidsgruppen foreslå en løsning der Statsbygg kan fungere som støtte for Stortinget som byggherre på kommende prosjekter. I tillegg til kompetanse på bygg og eiendom tilsier også sikkerhetshensyn og samordning av statlig byggevirksomhet at det er en fordel å bruke Statsbygg.

8.3.2 Generelt om Statsbygg

Statsbygg er en statlig forvaltningsbedrift underlagt Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) med det hovedformål å skaffe til veie og forvalte lokaler for statlige virksomheter i sivil sektor. Som statens sentrale kompetansemiljø innen bygg og eiendom iverksetter og gjennomfører Statsbygg Stortingets vedtatte politikk innenfor denne sektoren.

Statsbyggs virksomhet kan deles i tre hovedområder (organisert som egne avdelinger): Eiendomsforvaltning, Byggherre samt Rådgivning og utredning. Statsbyggs eiendomsforvaltning omfatter forvaltning, drift og verdibevarende vedlikehold av bygg og eiendommer som inngår i den statlige husleieordningen.

Som byggherre i statlig sivil sektor utvikler, planlegger og gjennomfører Statsbygg byggeprosjekter. Statsbygg er også rådgiver for statlige virksomheter i spørsmål om konseptvalg og arealstrategier samt lokalisering og planlegging. Statsbygg gir råd ved inngåelse av leieavtaler i markedet og sikrer og koordinerer statlige interesser i større eiendomsutviklingsprosjekter.

Hovedregelen er at Statsbygg er byggherre i statlig sivil sektor. Av alle statens leiekontrakter er om lag 1/3 forvaltet av Statsbygg, om lag 1/3 er selvforvaltende, og om lag 1/3 leies i privat marked.

KMD fastsetter mål og styringsparametere og gir føringer for Statsbyggs virksomhet, blant annet gjennom tildelingsbrevet, virksomhets- og økonomiinstruksen og etatsstyringsmøter.

8.3.3 Byggherre og rådgiver

Som byggherre har Statsbygg oppgavene med å organisere, planlegge og gjennomføre byggeprosjekter på vegne av staten. Statsbygg bygger ikke selv, men utvikler, planlegger, kvalitetssikrer, budsjetterer og styrer byggeprosjektene. Statsbygg har rollen som byggherre iht. byggherreforskriften. Byggeprosjektene omfatter både nybygg, ombygging og rehabilitering. Statsbygg skal realisere vedtatt politikk innen arkitektur, statlig arealplanlegging, kulturminnevern og miljø.

Årlig håndterer Statsbygg ca. 120 større og mindre byggeprosjekter i ulike faser. Statsbygg er blant annet byggherre for universiteter og høgskoler, politihus, tinghus, fengsler, grense- og tollstasjoner, teatre, museer, vei- og trafikkstasjoner og ambassader. Av disse blir 10–20 større prosjekter ferdigstilt hvert år. Statsbygg er Norges største byggherre og eiendomsforvalter i sivil sektor.

Statsbygg har en egen avdeling for byggherrefunksjonen. Faglig ressurssenter (organisert som en egen avdeling) er en viktig bidragsyter inn i prosjektene med blant annet bygningsteknisk/-faglig kompetanse, rom- og funksjonsprogrammering, kostnadsestimering, juridisk bistand m.m. Rådgivningsavdelingen har dessuten kompetanse på arealplanlegging som benyttes i prosjektene ved behov. Rådgivningen omfatter også bistand i kontraktsforhandlinger ved leie i markedet.

8.3.4 Prosjektmodell og kontraktsstrategi

«Prosjektmodellen» er Statsbyggs styringssystem for gjennomføring av oppdrag som kan bli, eller er, et byggeprosjekt. Prosjektmodellen skal bidra til gjentatte gode prosjektgjennomføringer ved å være et verktøy som bidrar til at Statsbygg leverer bygg som er i henhold til avtalte forventninger, mål og krav.

Prosjektmodellen skal:

• Styrke planleggingen, styringen og gjennomføringen av prosjektene

• Gi prosjektene et felles rammeverk med forutsigbare retningslinjer

• Være et hjelpemiddel og gi trygghet i det daglige prosjektarbeidet

• Sørge for erfaringsoverføring mellom prosjektene og organisasjonen

Prosjektmodellen er inndelt i faser som reflekterer livssyklusen og verdiskapingen i prosjektet. Fasene beskriver prosjektets økende modningsgrad. For å starte en fase må prosjektet gjennom en «beslutningsport». Det er formalisert krav til beslutningsunderlag i beslutningsportene. Hver fase inneholder et sett med typiske leveranser. Aktiviteter for styring og ledelse av leveransene er beskrevet i prosessene prosjekteierstyring og prosjektledelse.

Prosjektmodellen kan illustreres slik:

Gjennomføringsmodell og kontraktsstrategi utarbeides for alle Statsbyggs prosjekter. For alle prosjekter over 50 mill. kroner skal strategien fremlegges for kontraktsstrategikomiteen for godkjenning. Strategien nedfelles i prosjektets styringsdokument som godkjennes av administrerende direktør (for prosjekter over 50 mill. kroner). For prosjekter under 50 mill. kroner godkjennes styringsdokumentet av byggherredirektør.

I styringsdokumentet inngår blant annet følgende forhold: fastsetting av prosjektets mål og rammebetingelser, inkl. resultatmål, og avklaring av prosjektets kompetanse- og ressurssituasjon samt markedssituasjon. Videre følger det en drøfting av blant annet kontraktsstruktur, entrepriseform, vederlagsmodeller og valg av kontraheringsform.

8.3.5 Oppdragsgiver og finansiering av Statsbyggs prosjekter

Oppdragsdepartementet er ansvarlig for de byggeprosjekter som settes i gang på departementets område, og for å påse at ressursbruken i byggeprosjektet er effektiv mht. de forutsatte resultater.

Det er fire hovedkategorier for Statsbyggs oppdrag:

• Ordinære prosjekter utenfor husleieordningen: Dette gjelder bevilgninger til byggeprosjekter for selvforvaltende enheter som er utenfor husleieordningen, for eksempel UiO). Prosjektene får bevilgninger over statsbudsjettet der Stortinget fastsetter kostnadsrammen. For prosjekter utenfor husleieordningen vil Statsbygg ikke være eier av bygget, og dermed ikke ha ansvar for senere vedlikehold og drift.

• Ordinære prosjekter innenfor husleieordningen: Statsbygg er byggherre og står på vegne av staten som eier av bygget. Leietaker betaler husleie som dekker kapitalkostnader for investeringen og forvaltning, drift og vedlikehold. For ordinære prosjekter vil leietaker bli helt eller delvis kompensert som følge av økt husleie. For prosjekter innenfor husleieordningen vil Statsbygg forvalte bygget, og det inngås en leieavtale mellom bruker og Statsbygg.

• Kurante prosjekter innenfor husleieordningen: Statsbygg finansierer byggeprosjektene og står som eier av byggene, og selve investeringskostnaden tilbakebetales gjennom husleien. Stortinget fatter ikke vedtak om oppstart, men det forutsettes at institusjon/bruker dekker økte leieutgifter innenfor egne budsjettrammer. Ordningen omtales i Instruks for bygge og leiesaker, og er regulert gjennom rundskriv H-11/14. Kurantprosjekter over 100 mill. kroner må legges frem for regjeringen for godkjenning.

• Rådgivningsoppdrag etter standard avtale der et departement/en bruker faktureres etter påløpte kostnader etter en avtale som angir oppdragets innhold og pris.

Følgende prinsipper, som er også er nedfelt i kongelig resolusjon av 13. januar 2017 om håndtering av bygge- og leiesaker i statlig sivil sektor (jf. nærmere omtale i kapittel 6), gjelder for ansvarsdeling ved behandling og gjennomføring av statlige byggeprosjekter:

• Oppdragsdepartementet har ansvaret for departementets egen behandling av byggesaken, herunder blant annet prioritering av prosjektet og fastsettelse av samfunnsmål og effektmål. Videre er oppdragsdepartementet ansvarlig for å fremme eventuelle forslag om midler til avklaringsfasen og forprosjektfasen og eventuelt forslag om startbevilgning. Oppdragsdepartementet skal også fremme forslag om bevilgning til nødvendig brukerutstyr for regjeringen.

• Statsbygg ivaretar byggherreansvaret på vegne av staten, innenfor resultatmålene for prosjektet. Statsbygg er videre ansvarlig for å varsle oppdragsdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet om avvik i prosjektgjennomføringen som kan medføre at prosjektet ikke kan gjennomføres iht. fastsatte rammer. Ved eventuelle feil eller mangler fra Statsbyggs side har kommunal- og moderniseringsministeren det konstitusjonelle ansvaret.

• Oppdragsdepartementet behandler forslag til kostnadsrammer for prosjekter under terskelverdien for ekstern kvalitetssikring og har det overordnede ansvaret for disponeringen av usikkerhetsavsetningen i prosjektet, samt for å fremme forslag om midler til videreføring av prosjektet etter at oppstartsbevilgning er gitt.

• Finansdepartementet har ansvaret for ordningen med ekstern kvalitetssikring av store statlige investeringsprosjekter, herunder prosjekter hvor Statsbygg har byggherreansvaret, og er sammen med oppdragsdepartementet ansvarlig for ekstern kvalitetssikring av enkeltprosjekter.

• Etter at konseptvalget er tatt, skal det for prosjekter med antatt investeringskostnad på mer enn 300 millioner kroner gjennomføres en avklaringsfase. I avklaringsfasen skal oppdragsgiver, i samråd med Statsbygg, definere prosjektet nærmere, herunder ambisjons- og kostnadsnivå samt øvrige kritiske faktorer. Avklaringsfasen oppsummeres i en rapport som skal gi grunnlag for en eventuell beslutning om oppstart av forprosjektet (OFP).

• Oppdragsdepartementet skal med bakgrunn i gjennomført kostnads- og usikkerhetsanalyse beslutte et kostnadsestimat (P50) for basisprosjektet med angitt usikkerhet som grunnlag for kostnadsstyrt prosjektutvikling.

• For prosjekter over terskelverdien skal oppdragsdepartementet fremme sak for regjeringen om OFP. For prosjekter mellom 300 mill. kroner og terskelverdien skal oppdragsdepartementet fremme saken for KMD.

• Etter beslutning om videre forprosjektering skal det etableres rutiner for endringshåndtering i prosjekteringsarbeidet. Eventuelle senere forslag til større endringer i prosjektet skal legges frem for regjeringen.

• Før arbeidet med prosjektering starter opp, skal det foreligge en skriftlig bekreftelse (oppdragsbrev) fra oppdragsdepartementet til Statsbygg der departementets mål og rammer for prosjektet fremgår.

Dersom prosjekteringsarbeidene ikke kan fullføres innenfor uendret budsjettramme, eller oppdragsdepartementet ikke kan dekke prosjekteringskostnaden innen uendret budsjettramme om prosjektet ikke blir realisert, fremmes forslag om midler til gjennomføring av prosjekteringsarbeidene i den ordinære budsjettprosessen. Dersom prosjekteringsarbeidene forventes å strekke seg over flere år, må det samtidig med at det fremmes forslag om bevilgning til oppstart av forprosjektet, også bes om samtykke fra Stortinget til å pådra utgifter for neste budsjettår, normalt i form av et forslag til romertallsvedtak.

Dersom de samlede kostnadene ved forprosjektet anslås å overstige de terskelverdiene som Finansdepartementet setter for ekstern kvalitetssikring, skal forprosjektet og forslag til kostnads- og styringsramme kvalitetssikres eksternt iht. KS2-ordningen før det ev. fremmes forslag for Stortinget om bevilgning til forprosjektet.

Før forslag om startbevilgning fremmes for Stortinget, skal det gjennomføres ekstern kvalitetssikring av forprosjektets styringsunderlag og kostnadsoverslag for valgt prosjektalternativ (KS2) iht. de terskelverdiene som Finansdepartementet setter for slik kvalitetssikring. Oppdragsdepartementet har ansvaret for at byggeprosjekter legges frem for kvalitetssikring som samlede prosjekter, der både byggeprosjektet og brukerutstyret inngår, men med separate styrings- og kostnadsrammer.

8.3.6 Statsbyggs samarbeid med sammenlignbare institusjoner

Det kan være nyttig å se hen til eksisterende samarbeid som Statsbygg har med institusjoner som står i en særstilling slik Stortinget gjør. Statsbygg har for eksempel oppgaven som byggherre for såkalte selvforvaltende statlige institusjoner. Eksempler på slike er NMBU, NTNU og UiO.

Statsbygg påtar seg dessuten i enkelte tilfeller byggherreoppgaven for stiftelser/selskaper av spesiell statlig interesse. Et eksempel på dette er Nationaltheatret, som er et aksjeselskap som eies av Kulturdepartementet. For slike institusjoner kan Statsbygg utføre byggherreoppdrag der oppdragsdepartementet garanterer for forprosjektkostnader (i tilfeller der prosjektet ikke får gjennomføringsbevilgning). Byggebevilgning gis som for ordinære prosjekter utenfor husleieordningen over statsbudsjettet.

8.3.7 Tvisteløsning

Siden både oppdragsgiver og Statsbygg er del av staten som rettssubjekt, kan ikke saker bringes inn for domstolene.

I styringssystemet, og spesielt styringsdokumentet, defineres de ulike partenes roller og ansvar i prosjektene. I større prosjekter utarbeider oppdragsgiver også egne styringsdokumenter som tydeliggjør de ulike partenes roller og ansvar. Det etableres et eksternt prosjektråd som et rådgivende organ for oppdragsdepartementet. Dersom det er behov for beslutninger fra oppdragsgiver, skal dette skriftliggjøres fra oppdragsgiver. I større prosjekter deltar også KMD i eksternt prosjektråd.

Uenigheter i prosjektene løses i dialog, enten i eksterne prosjektråd eller ved egen kontakt utenom møtene. Dersom det oppstår uoverensstemmelser, følger både Statsbygg og oppdragsdepartementet egen linje, og dialogen løftes opp på høyere ledelsesnivåer. KMD kan være involvert i denne dialogen. I siste instans er det regjeringen som avgjør eventuelle konflikter.

8.4 Arbeidsgruppens vurderinger

8.4.1 Hva innebærer det at Statsbygg er byggherre for Stortinget?

Med byggherre siktes det gjerne til den som skal motta et bygg eller anlegg. I privatrettslige fremstillinger legges gjerne følgende funksjoner til byggherren:²⁸

• bestemme rammene for prosjektet

• stille med tomt

• sørge for finansieringen

• velge rådgivere og utførende

• ta stilling til uforutsette begivenheter

• godta avslutningene av oppdrag og byggearbeid

• forfølge uoppfylte krav

• sitte med «restansvaret»

Når en statlig virksomhet er byggherre, vil det alltid på et overordnet nivå være rettssubjektet «staten» som er byggherre, og det vil være staten som sitter med restansvaret, jf. også prinsippet om at staten er selvassurandør.

Omfanget av statlig virksomhet har medført en profesjonalisering av funksjoner sentralt, og i staten er viktige elementer i byggherrefunksjonen samlet hos Statsbygg for så vidt gjelder sivil sektor, jf. instruks om håndtering av bygge- og leiesaker i statlig sivil sektor som fastsetter at Statsbygg normalt er byggherre for byggeprosjekter.

Dette gjelder selv om den enhet som skal motta det ferdige bygget (og som dermed i henhold til privatrettslige definisjoner ville være vært ansett som byggherre), er en annen statlig virksomhet, for eksempel et universitet eller en kulturinstitusjon.

På bakgrunn av denne særlige oppgavedelingen innenfor rettssubjektet staten har det vært nødvendig med en nærmere fordeling av de funksjonene og det ansvaret som normalt vil være samlet hos en privat byggherre, mellom henholdsvis den statlige oppdragsgiver (normalt et departement) og Statsbygg. Disse prinsippene for intern ansvarsdeling innen staten bør også legges til grunn dersom Stortinget skal bruke Statsbygg som byggherre.

Ifølge instruks om håndtering av bygge- og leiesaker i statlig sivil sektor pkt. 4.1 ligger følgende til Statsbyggs funksjon som byggherre:

«ansvar for anbudsprosedyrer, kontraktsinngåelse og gjennomføring av fastsatte planer innenfor det bevilgede beløp»

Det følger altså av dette at Statsbygg vil overta ansvaret for å styre gjennomføringen av prosjektet, anbudsprosesser og inngå kontrakter med entreprenører. Begrepet byggherre brukes ellers om avtalepartene i entreprisekontrakter (NS 8405 flg.), og Statsbygg vil være entreprenørens kontraktsmotpart. I tillegg vil Statsbygg ha ansvaret for kontrakter med tjenesteytere (prosjekt- og byggeledelse samt prosjektering) iht. NS 8401 og 8402, rådgiverkontraktene.

Det vil i forlengelsen av dette være Statsbygg som vil ha ansvaret for å følge opp eventuelle kontraktsbrudd. I et eventuelt søksmål med bakgrunn i kontraktsmessige forhold vil staten ved Kommunal- og moderniseringsdepartementet normalt være part.

Ifølge instruks om håndtering av bygge- og leiesaker i statlig sivil sektor beholder oppdragsgivende departement ansvaret for en rekke forhold som privatrettslig anses som en del av byggherrerollen, selv om Statsbygg er byggherre. Arbeidsgruppen legger til grunn at tilsvarende vil gjelde for Stortinget. Funksjoner som ikke overføres til Statsbygg som byggherre, er:

• Utredning og kvalitetssikring av konsept, herunder gjennomføring av KS1-prosjekter over de terskelverdiene som er satt av Finansdepartementet

• Valg av konsept, dimensjonering, arealramme og kvalitativ utforming

• For prosjekter over 300 mill. kroner, gjennomføre en avklaringsfase som grunnlag for beslutning om oppstart av forprosjekt.

• Gjennomføring av KS2 for prosjekter over de terskelverdiene som er satt av Finansdepartementet

• Godkjenne kostnadsramme før fremleggelse for Stortinget i plenum

• Budsjettmessig prioritering av prosjektet, herunder fremme forslag om startbevilgning

• Utarbeide oppdragsbrev og styringsdokument

• Godkjenne endringer i prosjektet, herunder eventuelle endringer i vedtatt funksjonalitet

• Disponering av usikkerhetsavsetninger

• Fremme revidert forslag til kostnadsramme for Stortinget i plenum dersom usikkerhetsavsetningen ikke forventes å strekke til

Se ellers nærmere omtale i punkt 6.4.2 (4) ovenfor om forslag til regulering av ansvarsforholdet mellom Stortinget og Statsbygg etter modellen som gjelder forholdet mellom oppdragsgivende departement og Statsbygg.

Enkelte sider ved byggherrerollen er ikke eksplisitt regulert i instruks om håndtering av bygge- og leiesaker i statlig sivil sektor, men i praksis er det Statsbygg som ivaretar følgende oppgaver tillagt byggherre i henhold til lov og forskrifter:

• I plan- og bygningsloven brukes ikke begrepet «byggherre», men «tiltakshaver». Når Statsbygg er byggherre på vegne av staten, er det Statsbygg som står som tiltakshaver, og som dermed ivaretar pliktene som påligger tiltakshaver, herunder å være part overfor forvaltningen i saker som gjelder byggesøknader eller planforslag.

• Forskrift om sikkerhet, helse og arbeidsmiljø på bygge- eller anleggsplasser (byggherreforskriften) pålegger byggherren å sørge for at hensynet til sikkerhet, helse og arbeidsmiljø på bygge- eller anleggsplassen blir ivaretatt. Dette ansvaret ivaretas av Statsbygg som byggherre.

8.4.2 Når bør Statsbygg være byggherre for Stortinget?

Arbeidsgruppen mener at det vil være hensiktsmessig at vedlikehold og mindre byggeprosjekter, som for eksempel ombygging av en kontoretasje, fremdeles gjennomføres av Stortingets egen organisasjon for eiendomsforvaltning. Dette vil for eksempel kunne gjøre det enklere å tilpasse byggeaktivitetene til øvrig løpende virksomhet i Stortinget.

Arbeidsgruppen foreslår at følgende hovedprinsipper legges til grunn for når Statsbygg bør være byggherre for Stortinget:

• Som hovedregel er Stortinget selv byggherre for prosjekter som kan gjennomføres innenfor Stortingets løpende drifts- og investeringsbevilgninger. For 2018 er beløpet på 66 mill. kroner.

  Dette dreier seg om et antall relativt små rehabiliterings- og ombyggingsprosjekter hvor det ikke er nødvendig at kostnadsrammen legges frem for Stortinget for godkjenning, da det ikke vil være nødvendig å innhente særlige fullmakter for forpliktelse av staten i fremtidige budsjetterminer. Planleggingshorisonten vil også ofte være kortere enn for prosjekter som fremmes som egne saker i budsjettprosessen.

  I disse tilfellene foreslås det imidlertid at Stortingets administrasjon etter en konkret vurdering kan anmode Statsbygg om å påta seg byggherreoppdraget.

• For prosjekter mellom de som kan dekkes innenfor ordinære drifts- og investeringsbevilgninger, og 300 mill. kroner, foreslår arbeidsgruppen at det alltid gjøres en konkret vurdering, hvor blant annet følgende forhold tillegges vekt:

  • Prosjektets kompleksitet

  • Krav til kompetanse i byggherreorganisasjonen, herunder fordelene ved å kunne trekke på Statsbyggs samlede faglige ressurser

  • Statsbyggs kapasitet til å prioritere prosjektet sett opp mot Stortingets behov for fremdrift i prosjektet

  • Prosjektets størrelse: Jo nærmere enn beveger seg grensen på 300 mill. kroner, jo sterkere argumenter bør det foreligge for at Stortinget eventuelt selv er byggherre

• For prosjekter over 300 mill. kroner foreslås det som hovedregel at Statsbygg er byggherre. Som det fremgår av punkt 6.4.2 ovenfor, foreslås det at Stortinget ved prosjekter over 300 mill. kroner forelegges beslutning om oppstart av forprosjekt. For slike prosjekter vil det på dette tidspunktet være naturlig å ta stilling til om Statsbygg skal være byggherre, eller om hovedprinsippet mot formodning bør fravikes av særlige hensyn.

8.4.3 Statsbygg som rådgiver

Statsbygg tilbyr også rådgivningstjenester, og dette kan det i noen tilfeller være aktuelt å benytte seg av. Statsbyggs rådgiverfunksjon omtales i instruks om håndtering av bygge- og leiesaker i statlig sivil sektor. Dersom denne gjøres gjeldende for Stortinget, vil Stortinget kunne benytte rådgivningstjenester fra Statsbygg i utredningsfasen når det vurderes å anskaffe nye lokaler eller gjøre endringer i eksisterende lokaler.

Dersom Statsbygg ikke skal være byggherre for et byggeprosjekt utenfor Stortingets ordinære drifts- og investeringsbevilgninger, vurderes det som særlig aktuelt å benytte rådgivningstjenester i tidlig fase.

Statsbygg kan også gi råd og bistå i kontraktsforhandlinger ved leie i markedet.

8.4.4 Om oppdragsbrev og bruk av prosjektråd

Arbeidsgruppen har i samarbeid med Statsbygg sett på Statsbyggs gjennomføringsmodeller og hvordan disse samsvarer med Stortingets nåværende gjennomføringsmodeller. Det vil være tilnærmet uproblematisk å bruke Statsbygg som byggherre i forprosjekt- og gjennomføringsfasen uten at det er nødvendig med særskilte tilpasninger i modellene.

Det vil imidlertid være nødvendig å etablere rutiner for oppdragsbrev i ulike faser av prosjekter, og det må vurderes hvordan prosjektråd/styringsgrupper settes sammen og rapporterer for å ivareta Stortingets særskilte behov.

Arbeidsgruppen anbefaler at Stortingets administrasjon i det videre arbeidet også innhenter nærmere erfaringer fra virksomheter som har erfaringer med samarbeid med Statsbygg, for eksempel fra universitetssektoren. Universitetene ligner på Stortinget i den forstand at de selv forvalter egen eiendomsmasse, men benytter Statsbygg som byggherre.

Detaljene rundt oppdragsbrev og prosjektråd osv. bør avklares i en dialog med Statsbygg og KMD før Stortinget iverksetter bruk av Statsbygg.