9.1 Tilskudd til økologisk landbruk (Til oriente­ring)

9.1.1 Sammendrag

I St.meld. nr. 19 (1999-2000) Om norsk landbruk og matproduksjon, er det nedfelt en målsetting om at 10 pst. av landets totale jordbruksareal skal omlegges til økologisk landbruk i løpet av en tiårsperiode, forutsatt at det er grunnlag for dette i markedet. En handlings­plan for økologisk produksjon og omsetning er utarbeidet. Reglene for tilskuddsordningen til økologisk landbruk forvaltes av Statens landbruksforvaltning (SLF). Vedtak om produksjonstilskudd fattes av kommunene. Det kan gis et særlig tilskudd (omleggingstilskudd) til foretak som legger om arealer til økologisk drift og driver dette i minst fem år etter omleggingen.

Som et ledd i revisjonen av regnskapet for 2003 har Riksrevisjonen gjennomgått deler av SLFs forvaltning av tilskudd til økologisk landbruk på kap. 1150 post 50.11 og post 77.

- Omleggings-, areal- og husdyrtilskudd

Formålet med omleggings-, areal- og husdyrtilskudd er å stimulere til økt omlegging til økologisk landbruk. Av SLFs rapport Produksjon og omsetning av økologiske landbruksprodukter fra 2003 framgår det at tendensen fremdeles går mot et mer husdyrbasert slutt­produkt fra økologisk landbruk enn fra landbruket for øvrig.

Riksrevisjonen ba SLF om å redegjøre for på hvilken måte utfordringer knyttet til målsettingen om arealandel og ønsket arealfordeling mellom ulike økologiske produksjoner er tatt hensyn til i avtaler eller søkt løst ved endringer i regelverk for tilskuddsforvaltningen.

SLF viste til at avtalepartene ved jordbruksforhand­lingene har vært enige om at tilskuddsordningene skal utgjøre en stabil basis, som skal kompensere for høyere kostnader ved økologisk produksjon og gi en generell stimulans til omlegging. Utfordringene knyttet til arealfordeling er derfor ikke søkt løst i omleggings-, areal- og husdyrtilskuddsordningene, men ved at det legges til grunn at markedet på sikt vil gi en balanse mellom tilbud og etterspørsel.

Riksrevisjonens kontroll av omleggingstilskudd har vist at SLF ikke har etablert rapporteringsrutiner i forhold til kravet om tilbakebetaling av tilskuddet dersom forutsetningen ikke overholdes. SLF har heller ikke oversikt over omfanget av tilbakebetalinger. Dersom det tidligere er utbetalt omleggingstilskudd for et areal, kan det ikke gis nytt tilskudd til det samme arealet før det er gått ti år. SLF har ikke kjennskap til om kommunene som vedtaksinstans har avvist søknader med henvisning til tiårsregelen.

- Vedtaksmyndighet for forvaltning av utviklingsmidler og forskningsmidler

Styringsgruppen for økologisk landbruk er ansvarlig for strategier og utviklingstiltak i henhold til Hand­lingsplan for økologisk produksjon og omsetning.

Av bevilgningen på post 77.13 Tilskudd til forsøks­ringer og forskning er 8 mill. kroner øremerket forsk­ning innenfor økologisk landbruk. Forskningsmidlene forvaltes av Styret for forskningsmidler over jord­bruksavtalen. SLF er sekretariat for både styringsgruppen for økologisk landbruk og styret for forsk­ningsmidler og har ifølge tildelingsbrev fra Landbruksdepartementet ansvar for å forvalte og rapportere bevilgningene til formålene nevnt ovenfor. Forvaltningen av utviklingsmidlene og forskningsmidlene er innrettet slik at det er styringsgruppen og styret som fatter vedtak om bruk av midlene.

Riksrevisjonen ba SLF om å redegjøre for på hvilken måte de ivaretar ansvaret som er gitt i tildelingsbrevet når midlene disponeres av organer utenfor statsforvaltningen. SLF har opplyst at de oppfatter det slik at Landbruksdepartementet har gitt ovennevnte styrer visse delegerte fullmakter vedrørende bruken av midlene. Spørsmålet om hvorvidt dette er organer utenfor statsforvaltningen vil bli tatt opp i det pågående arbeidet med implementering av nytt revidert økonomiregelverk. Felles for begge styrer er at Landbruksdepartementet har ledelsen for dem. Forvaltningen og tilhørende resultatansvar er derfor ikke fullt ut delegert fra departementet til SLF.

Ovennevnte forhold ble tatt opp med Landbruks­departementet. Riksrevisjonen ba departementet spesielt

• – begrunne hvorfor bruk av omleggingstilskuddsordningen til å løse utfordringer knyttet til arealforde­ling kommer i konflikt med målet om å tilstrebe stabile rammevilkår for primærprodusentene

• – vurdere hvorfor det ikke synes å være etablert rapporteringsrutiner for å følge opp etterlevelsen av regelen om minst fem års økologisk drift og tiårsregelen for omleggingstilskudd

• – gi uttalelse om SLFs fortolkning av at forvaltningen av tilskuddsmidler er delegert til styringsgruppen for økologisk landbruk og styret for forsk­ningsmidler

Departementet ble bedt om å redegjøre for årsaken til at det spesielt for melk og kjøtt har vært vanskelig å få produktene fram til forbruker som økologisk merket vare.

Departementet uttaler:

Når det gjelder omleggings-, areal og husdyrtilskudd har det vært arbeidet med å finne fram til et tilskuddssystem som gir de nødvendige incitamenter for omlegging til økologisk drift, og som på best mulig måte bidrar til en ønsket arealfordeling og til at økologiske produkter kommer ut på markedet.

Omleggingstilskuddet (som er et engangstilskudd), er ikke et egnet redskap for å oppnå ønsket produk­sjonsfordeling. De årlige tilskuddene til de økologiske produsentene (areal- og husdyrtilskudd) har derimot en innretning som både søker å løse de arealutfordringene Riksrevisjonen skisserer, og å sikre at omlagte arealer resulterer i produkter på markedet.

Til spørsmålet om rapporteringsrutiner mv. opplyser departementet at nytten av rapportering på dette området er begrenset sett i forhold til kostnadene knyttet til å etablere egne rapporteringsrutiner. Kontrollbehovet vil imidlertid bli vurdert nærmere i forbindelse med gjennomgangen av regelverket for alle tilskuddsordningene.

Når det gjelder vedtaksmyndighet for forvaltningen av utviklingsmidler og forskningsmidler, er departementet i hovedsak enig i SLFs fortolkning når det gjelder delegering. De nevnte styrene er neppe å anse som organer utenfor statsforvaltningen, men som statlig oppnevnte styrer. Departementet ser imidlertid behovet for bedre klargjøring av oppgaver og ansvar, og vil ta dette med i det pågående arbeidet med å iverksette det reviderte økonomiregelverket.

Andelen økologisk produksjon som når forbrukeren, kan og bør bli vesentlig høyere enn i dag.

Årsakene til at det er spesielle utfordringer knyttet til melk og kjøttsektoren, er flere og komplekse. Lave produksjonsvolumer og ujevne leveranser er generelt sett et stort hinder for at næringsmiddelindustrien og dagligvarekjedene vil satse fullt ut på norskprodusert økologisk mat.

At lave andeler økologisk melk og kjøtt når ut til butikkene, har også sammenheng med at tilbudet foreløpig har vært svært begrenset og til dels ujevnt.

Riksrevisjonen uttaler:

Riksrevisjonen vil understreke viktigheten av at målsettingene knyttet til økologisk landbruk blir fulgt opp på en tilfredsstillende måte.

Landbruksdepartementet har følgende kommentar:

"(…) vil en økning i antall økologiske melk- og kjøtt­produsenter antagelig være det viktigste bidraget til å løse de logistikk- og kostnadsmessige utfordringene, noe som understreker betydningen av å ha en balansert innsats rettet mot utvikling av både produksjon og marked.

(…)

Med grunnlag i det som er redegjort for mener departementet at målsettingene knyttet til økologisk landbruk blir fulgt opp på en tilfredsstillende måte.

(...)"

9.1.2 Komiteens merknader

- Omleggings-, areal- og husdyrtilskudd

Komiteen viser til at ordningen med tilskudd til økologisk landbruk forvaltes av Statens landbruksforvaltning (SLF). Formålet med omleggings-, areal- og husdyrtilskudd er å stimulere til omlegging til økologisk landbruk. Ordningen skal kompensere for høyere utgifter ved økologisk produksjon. Utfordringene knyt­tet til arealfordeling forutsettes følgelig løst ved at markedet på sikt vil gi balanse mellom tilbud og etterspørsel.

Komiteen viser til Riksrevisjonens påpeking av at Statens landbruksforvaltning ikke har etablert rappor­teringsrutiner i forhold til kravet om tilbake­betaling av tilskuddet dersom forutsetningene ikke overholdes og at Statens landbruksforvaltning ikke synes å ha oversikt over omfanget av tilbakebetalinger.

Komiteen forutsetter at det iverksettes tiltak for å etablere tilfredsstillende rapporteringsrutiner innenfor økonomiregelverkets krav om at kontroll skal tilpasses den enkelte tilskuddsordning og ha et rimelig omfang i forhold til nytten og kostnadene ved kontrollen.

- Vedtaksmyndighet for forvaltning av utviklings- og forskningsmidler

Komiteen har videre merket seg Riksrevisjonens gjennomgang av reglene for tilskuddsordningen til forsøksringer og øremerket forskning innen økologisk landbruk og stiller spørsmål ved forvaltningsmodellen. Etter det opplyste forvaltes forskningsmidlene av Styret for forskningsmidler over jordbruksavtalen. SLF er sekretariat både for styringsgruppen for økologisk landbruk og styret for forskningsmidler og har ifølge tildelingsbrev fra Landbruksdepartementet ansvaret for forvaltning og rapportering av midlene.

Komiteen har merket seg at departementet ser behov for en bedre klargjøring av oppgaver og ansvar, og sier seg tilfreds med at saken vil bli fulgt opp i for­bindelse med det pågående arbeid med å iverksette det reviderte økonomireglementet.