Dokument nr. l (2004-2005) - Granskningsutvalget for økonomistyring i Hæren

Jeg viser til mine to brev til kontroll- og konstitusjonskomiteen av 25. februar 2005 med oversendelse av kopi av Forsvarsstabens brev med vedlegg av henholdsvis 18. november og 9. desember 2003 tif Forsvarsdepartementet, departementets svarbrev av 8. januar 2004, samt rapporten fra granskningsutvalget for økonomistyring i Hæren.

Vedlagte oversendes til orientering kopi av brev av 2. mars 2005 fra Forsvarsstaben til Forsvarsdepartementet med kommentarer til granskningsutvalgets rapport.

Vedlegg 11.1: Brev fra Forsvarsdepartementet v/statsråden til kontroll- og konstitusjonskomiteen, datert 4. mars 2005

Forsvarsstabens kommentarer til "Rapport til Generalinspektøren for Hæren fra granskningsutvalget for økonomistyring i Hæren"

1 Bakgrunn og hensikt

Forsvarssjefens årsrapport 2004 (FÅR) ble oversendt til Forsvarsdepartementet (FD) 15 feb 2004. Vedlegg C til FAR, som beskriver årsakssammenhengene til merforbruket i Forsvarets militære organisasjon (FMO) i 2004, ble avgradert 17 feb 04 og lagt ut på internett (www.mil.no).

Granskningsutvalget for økonomistyring i Hæren, nedsatt av Generalinspektøren for Hæren, leverte sin rapport til GIH 24 feb 04. Denne rapporten ble avgradert 1 mar 04 og lagt ut på Hærens internettsider.

Nedenfor følger Forsvarsstabens (FST) vurdering av og kommentarer til granskningsutvalgets rapport til GIH. Granskningsutvalget poengterer selv at utvalgets tallanslag er beheftet med usikkerhet. FST anser det derfor ikke som hensiktsmessig å kommentere alle detaljer i utvalgsrapporten, med gir en overordnet vurdering samt kommentarer til enkelte konkrete forhold.

2 Vurdering

2.1 Overordnet vurdering av rapporten

FST understreker at konklusjonene i granskningsutvalgets rapport til GIH i hovedsak er de samme som i FÅR. GIH stiller seg fortsatt bak Forsvarssjefens årsrapport. Utvalgsrapporten avviker fra FÅR innen to hovedområder, der FST er uenig med granskningsutvalget;

• – Beskrivelsen av sammensetningen av merforbruket i Hæren, der utvalgsrapporten pkt 1,7.3 og 9 konkluderer med at merforbruk som kan tilskrives "feil- og underbudsjettering samt forserte utbetalinger" ikke er en del av "det egentlige merforbruket".

• FST viser til "Reglement for økonomistyring i staten/Bestemmelser om økonomistyring i staten" fastsatt 12 des 03, som entydig klarlegger virksomhetens ansvar for at budsjettmessige rammer ikke overskrides og at alle virksomheter skal etablere interne kontrollsystemer for å sikre dette. Dette ansvaret er nedfelt i FDs iverksettingsbrev for 2004 og videreført i FSJs virksomhetsplan 2004 som et oppdrag til FSJs underlagte sjefer, deriblant GIH, om at enhver sjef har ansvar for å holde virksomheten innen tildelt budsjett. Granskningsutvalget viser her en overraskende liten innsikt i grunnleggende premisser nedfelt i økonomireglement, iverksettingsbrev og virksomhetsplan.

• FST fastholder at merforbruk som kan tilskrives "feil- og underbudsjettering samt forserte utbetalinger" iht overordnede bestemmelser og gitte føringer er en del av merforbruket som GIH har ansvaret for.

• – Utvalgsrapportens fokus på årsaker knyttet til "støttesystemet for regnskap og styring"", dvs lønns- og regnskapssystemet i rapportens pkt l, og 8.3.

• FST viser til FÅR vedlegg C, som gir en beskrivelse av utfordringene relatert til styring og økonomiforvaltning og som Utvalgsrapportens beskrivelse til en viss grad er sammenfallende med. FST fastholder imidlertid sin konklusjon i vedlegg C pkt 9.2 om at hovedproblemene i Hæren relatert til økonomistyring er evnen til å ha korrekte personell- og organisasjonsdata, klare ansvars- og myndighetsforhold samt oversikt over Hærens samlede økonomiske forpliktelser. Dvs at årsaken er evnen til å utnytte lønns- og regnskapssystemet mer enn selve systemet.

Utvalgsrapporten beskriver ikke vesentlige styringsmessige forhold som GIH som kapitteleier de facto har ansvar for; at tiltak for å tilpasse virksomheten til budsjettet iverksettes, at personell- og organisasjonsdata er korrekt, at antallet bestillere/attestanter/anvisere reguleres for å sikre en hensiktsmessig styring og kontroll, at oversikt over samlet forpliktelsesbilde etableres mv.

Videre går granskningsutvalget i liten grad inn på hva GIH og underlagte sjefer kunne eller burde ha gjort for å bedre økonomistyringen, eksempelvis:

• – Hvorfor prioriterte ikke GIH å følge opp omorganiseringen i Hæren (Operasjon Jupiter) med å få forvaltningsmessige forhold på plass (ansvar- og myndighetsforhold, datakvalitet etc)?

• – Hvorfor styrket ikke GIH økonomistyringsfunksjonen i HST og Hærens styrker (HSTY)? GIH har f eks funnet muligheter for å etablere prosjektorganisasjoner som Jupiter og deretter Venus og til innleie av informasjonsmedarbeider. Tilsvarende kunne HST blitt styrket med prosjektstillinger. Tvert imot synes GIH å ha nedprioritert dette i HST ved at oberststillingene som S j Planavdeling og Sj Driftsavdeling ble slått sammen til en stilling samtidig som en ny stilling som kommunikasjonssjef ble etablert i HST.

• – Hvorfor iverksatte ikke GIH tiltak på bakgrunn av FSJs beslutningsnotat nr 5 (l jul 04), der FSJ presiserte at virksomheten skulle tilpasses budsjettet? Videre ble det gitt oppdrag om at kunde og leverandør skulle avklare eventuelle misforhold mellom FLOs leveranser og kundens betalingsevne og iverksette nødvendige tiltak.

Utvalgsrapporten oppsummerer i pkt l sine tilrådninger. Mange av disse er allerede beskrevet i FÅR vedlegg C pkt 9.4. FST vil realitetsbehandle alle anbefalte tiltak.

Utvalgsrapporten gir en brukbar oversikt over forhold relatert til økonomistyringen i Hæren, men troverdigheten reduseres fordi det er faktafeil og påstander som ikke er dokumentert, (eksempelvis er det feil at FD trakk inn 270 mill kr ila 2004 - dette er korrigert i den avgraderte versjonen). Det er også eksempler på informasjon som er oversendt fra FST for å korrigere faktiske feil som ikke er tatt til følge. Ved behov kan dette redegjøres for.

2.2 Kommentarer til enkelte områder

2.2.1 Budsjett og styringsdialog (utvalgsrapportens pkt 6)

Prosessen som beskrives i pkt 6.1 ble først benyttet for 2005-budsjettet, FSJs budsjettforslag for 2004 ble utarbeidet i tidligere Forsvarets overkommando, før RST ble redusert, og framsendt FD 9 mai 03. Uten å ta stilling til tallgrunnlaget i pkt 6.2 er FST enig i at GIH, som øvrige kapitteleiere, har" hatt en meget anstrengt budsjettsituasjon.

2.2.2 Forholdet til Kap 1792 (utvalgsrapportens pkt 7)

Kostnadene beskrevet i utvalgsrapportens pkt 7.2. l og 7.2.2 er i samsvar med FÅR, Vedlegg B Økonomi.

I pkt 7.2.4 henviser utvalgsrapporten til "Retningslinjer for økonomiforvaltning i Forsvaret" (REØF) hva gjelder finansiering av merkostnader relatert til internasjonale operasjoner. I FÅR Vedlegg B Økonomi er disse kostnadene akseptert som forklaringer til merforbruket i Hæren. FST er enig i at deler av kostnadene (bl a deployeringsutgifter og etterforsyning av materiell til deployert styrke) er innen kriteriene for belastning av kap 1792. Det er imidlertid Hæren seiv som har postert kostnadene på kap 1731 Hæren, og forholdet er ikke tatt opp med FST eller Fellesoperativt hovedkvarter. Hæren har således ansvaret for merforbruket. FST er enig med granskningsutvalget i at det er betydelige utfordringer relatert til kap 1792. For å bedre situasjonen ble "Direktiv for budsjettering og utgiftsføring på kapittel 1792 - Norske styrker i utlandet" iverksatt med virkning fra 1 jan 05 (ref 2004-12-17 2004/ 085364/469).

2.2.3 Ansvars- og myndighetsforhold - intern kontroll

Som nevnt i pkt 2. l går granskningsutvalget i liten grad inn på hvordan GIH og underlagte ledd kunne forbedret økonomiforvaltningen. FST/POD/Prosess administrativ kontroll (PÅK) gjennomførte administrativ kontroll ved Hærens styrker (HSTY) 12-14 jan 05, og konkluderer med at det foreligger et større forbedringspotensiale. Siden rapporten frå PÅK, som ble oversendt Sjef HSTY med kopi til GIH og Riksrevisjonen 7 feb 05, ikke er gjenspeilet i utvalgsrapporten., listes noen eksempler/momenter:

• – PAK har avdekket at HSTY ikke kjente til at personelldata må legges inn i flere systemer for å sikre korrekt avlønning før ultimo 2004, og at det først i november ble etablert rutiner for informasjonsutveksling mellom G-1 (personellansvarlig) og G-8 (økonomiansvarlig) i HSTY.

• – Ifm prosjekt Jupiter ble det besluttet å opprette en virksomhetskontroller (VK) i samtlige bataljoner/Regionale støttefunksjoner (RSF) for å sikre tilfredsstillende økonomisk styring og kontroll. PÅK har avdekket at det er behov for å gjennomgå dette for å sikre at personer som har rollen som VK også har denne rollen i lønns- og regnskapssystemet.

• – Det er klarlagt at det under PAKs kontroll ikke forelå føringer eller direktiv fra HSTY stab for hvilke kontroller/rapporteringer den enkelte budsjettansvarlige skal foreta jevnlig, f eks kontroll/rapportering av inngåtte forpliktelser overfor FLO/eksterne leverandører, mottatte/ ikke betalte fakturaer, at husleietrekk tilbakeføres til korrekt avdeling, at lønnsbelastninger har blitt belastet korrekt wbs-element osv.

• – Stillingsbeskrivelser er et viktig styringsredskap fordi disse definerer ansvar og myndighet. PÅK har dokumentert at gyldige stillingsbeskrivelser for personell ved HSTY ofte ikke reflekterer stillingsinnehavere arbeidsoppgaver og ansvar i praksis.

• – Det å utøve bestillings- og attestasjons- eller anvisningsmyndighet er et stort personlig ansvar, som betinger kjennskap til gjeldende lovverk, avtaleverk, regelverk osv. Ifm Sjef FSTs inspeksjon ved HSTY 24 nov 04 ble HSTY pålagt å sørge for å redusere antall attestanter og anvisere til et riktig og forsvarlig minimum. Ved PAKs kontroll var dette arbeidet ikke påbegynt. PÅK har fått opplyst at det ved HSTY er 619 ansatte som innehar attestasjonsmyndighet, og derigjennom rollen som attestant i lønns- og regnskapssystemet, og 175 ansatte som innehar anvisningsmyndighet, og derigjennom rollen som anviser. HSTY kunne ikke fremlegge oversikt over hvilke ansatte som har bestillingsmyndighet, og som dermed har myndighet til å forplikte HSTY til fremtidige utbetalinger. Stikkprøvemessig gjennomgang av regnskapet viste at det er en rekke ansatte ved HSTY som bestiller, og derigjennom forplikter Forsvaret, uten at de synes å ha noen formell bestillingsmyndighet.

• – I PAKs rapport er det påvist et potensiale for å kutte utgifter uten at slike tiltak vil ha innvirkning på avdelingens primærdrift, og det er eksempel på forskuddsbetaling av tjenester så sent som ultimo des 04.

Sj HSTY er bedt om å gi sin redegjørelse for de forhold som er avdekket innen 25 mar 05, med kopi til Riksrevisjonen.

2.2.4 Kritikken av nytt lønns- og regnskapssystem (FIF v 1)

Jfr pkt 2.1 ovenfor og FÅR Vedlegg C. FST er enig i at det har vært betydelige utfordringer med implementering og bruk av nytt lønns- og regnskapssystem. FST er ikke enig i granskningsutvalgets formuleringer om at de tekniske systemene gjennom store deler av året har "ledet til villedende informasjon" og derfor er en av hovedårsakene til sviktende økonomistyring (pkt l s 7). Hva gjelder "utilstrekkelig fokus på løpende oppdateringer i Forsvarets HR-applikasjon ORG 3/P3 ved personellbevegelser" påpekes at det er GIH som har ansvaret for at data i personell- og organisasjonssystemene er korrekte. FST har prioritert og gitt føringer for dette arbeidet bl a gjennom etableringen av "Prosjekt regnskap" høsten 2004.

Nedbemanningen av økonomi-/regnskapspersonell er et gjennomgående tema. FST understreker at nytt lønns- og regnskapssystem krever en annen kompetanse enn gamle systemer og at dette har vært en utfordring i hele FMO. Ifm implementeringen av lønns- og regnskapssystemet ble FMO nedbemannet med 215 stillinger, og Hærens andel var 39 stillinger.

I tillegg er det en rekke faktafeil og opplysninger uten helhetlig forklaring. Ved behov kan dette konkretiseres.

2.2.5 Horisontal samhandel (HS)

Horisontal samhandel er beskrevet i FÅR vedlegg C. Utvalgsrapporten målbærer utfordringene fra kundesiden, og er slik sett ikke objektiv. Etter FSTs vurdering har ikke granskningsutvalget grunnlag for å hevde at Hæren har kommet lengre enn øvrige forsvarsgrener når det gjelder HS (pkt 8.2.5.3). Hva gjelder fakturering indikeres at det er gitt føringer om å avvente til elektronisk løsning var klar (pkt 8.5.2). Dette er ikke korrekt, jfr FÅR Vedlegg C pkt 6 7; FSJ besluttet 26 mar 04 at fakturering skulle gjennomføres akonto for 1. kvartal og deretter månedsvis fram til årsavslutning.

3 Konklusjon

Utvalgsrapporten gir en brukbar oversikt over forhold relatert til økonomistyringen i Hæren, men troverdigheten som en uhildet, objektiv rapport reduseres fordi det er faktafeil og påstander som ikke er dokumentert. Videre indikerer granskingsutvalgets vurdering av sammensetningen av merforbruket en mang­lende innsikt i grunnleggende premisser nedfelt i økonomireglement, iverksettingsbrev og virksomhetsplan.

Konklusjonene i granskningsutvalgets rapport til GIH er i hovedsak de samme som i Forsvarssjefens årsrapport 04. GIH stiller seg fortsatt bak FÅR, og GIH har allerede iverksatt en rekke tiltak for å bedre økonomistyringen.

Utvalgsrapporten avviker fra FÅR innen to hovedområder, der FST er uenig med granskningsutvalget. FST fastholder at merforbruk som kan tilskrives "feil- og underbudsjettering samt forserte utbetalinger" iht overordnede bestemmelser og gitte føringer er en del av merforbruket som GIH har ansvaret for. Videre fastholder FST sin konklusjon i FÅR vedlegg C pkt 9.2 om at hovedproblemene i Hæren relatert til økonomistyring er evnen til å ha korrekte personell- og organisasjonsdata, klare ansvars- og myndighetsforhold samt oversikt over Hærens samlede økonomiske forpliktelser. Dvs at årsaken er evnen til å utnytte lønns- og regnskapssystemet mer enn selve systemet.

Utvalgsrapporten beskriver ikke vesentlige styringsmessige forhold som GIH som kapitteleier de facto har ansvar for; at tiltak for å tilpasse virksomheten til budsjettet iverksettes, at personell- og organisasjonsdata er korrekt, at antallet bestillere/attestanter/anvisere reguleres for å sikre en hensiktsmessig styring og kontroll, at oversikt over samlet forpliktelsesbilde etableres mv. Videre går granskningsutvalget i liten grad inn på hva GIH og underlagte sjefer kunne eller burde ha gjort for å bedre økonomistyringen.

Granskningsutvalgets foreslåtte tiltak vil bli realitetsbehandlet i oppfølgingen av tiltak beskrevet i FÅR vedlegg C pkt 9.4.