Riksrevisjonens dokument nr. 1 (2004-2005) - Antegnelser til statsregnskapet for 2003

Det vises til brev fra kontroll- og konstitusjonskomiteen av 24. januar 2005 vedrørende statsregnskapet for 2003. Nedenfor følger Forsvarsdepartementets svar på komiteens spørsmål.

1. INNLEDNING

Forsvarsdepartementet og Forsvarets militære organisasjon selv har etablert og iverksatt en lang rekke tiltak med bakgrunn i de forhold Riksrevisjonen har påpekt gjennom sin revisjon av regnskap 2003. Det vises i denne sammenheng også til brev til kontroll- og konstitusjonskomiteen fra Forsvarsdepartementet av 3. desember 2004, der det er redegjort for tiltak med sikte på å rette opp de feil og mangler Riksrevisjonen har påpekt. Forsvarsdepartementet ser allerede flere positive effekter av tiltakene, men må avvente Riksrevisjonens vurdering av regnskapet for 2004 før konklusjoner kan trekkes.

Hovedtyngden i Riksrevisjonens kritikk mot 2003-regnskapet og hovedgrunnlaget for underkjennelse av regnskapet var mangel på sporbarhet og mangelfulle avstemminger. Ved innføring av nytt regnskapssystem i november 2003 ble grunnlaget lagt for at Forsvarets militære organisasjon fra og med 2004 kan tilfredsstille minimumskrav i Reglement for økonomistyring i staten relatert til eksternregnskapet, bl.a. gjennom etablering av bedre sporbarhet og bedre funksjonalitet for avstemming. Overforbruket i 2004 gir derfor i seg selv ikke grunnlag for å trekke konklusjoner om effekten av de ovennevnte tiltakene knyttet til regnskapet for 2003. Overforbruket gir heller ikke grunnlag for å konkludere med om de feil og mangler Riksrevisjonen påpekte, når det gjaldt regnskapet for 2003, vil fremkomme også i 2004. Det vil imidlertid være naturlig å komme tilbake til også dette i sammenheng med Riksrevisjonens endelige gjennomgang av regnskapet for 2004.

2. ETTERSLEP FRA 2003

Komiteen ber om å få opplyst om det bebudede overforbruket i 2004 skyldes etterslep fra 2003. Forsvarsdepartementet er på det nåværende tidspunkt ikke kjent med opplysninger som tyder på en slik sammenheng. Et regnskap vil svært sjelden gå fullstendig i balanse ved årsslutt. Normalt vil derfor de enkelte budsjettkapittel ansvarlige starte et nytt år med noe større eller noe mindre beløp enn de i utgangspunktet har planlagt for. Årsplanene skal korrigeres tidlig i året i forhold til dette. Dette er en del av det ordinære budsjett- og oppfølgingsansvaret som er pålagt etatssjefen (i dette tilfelle forsvarssjefen) og den enkelte "kapitteleier"/forsvarsgren eller lignende. På denne bakgrunn er det ikke grunnlag for å hevde at overforbruket i 2004 skyldes etterslep fra 2003.

Riksrevisjonen har i flere år kritisert at det har blitt stående uoppgjorte balansekonti ved årsavslutning. Det nye regnskapssystemet ga en bedre oversikt over balansekontoen for internfakturering, som ved inngangen til 2004 var på ca. 220 mill. kroner. På bakgrunn av dette ble kontoen oppgjort i løpet av 2004. Avslutningen av denne praksis er i tråd med økonomiregelverket og ivaretar Riksrevisjonens antegnelser. Som det fremgår av det ovenstående, er ikke Forsvarsdepartementet kjent med opplysninger som tyder på at overforbruket i 2004 skyldes at dette mellomværende er gjort opp.

3. OPPDATERT STATUS

Nedenfor følger oppdatert status for de hovedområdene Forsvarsdepartementet besvarte i brevet av 3. desember 2004. Når det gjelder svarene relatert til inntekter, anskaffelser og Program Golf vises det til de svar som er gitt i brev av 3. desember 2004.

3.1 Økonomistyring

Det har i flere år vært en prioritert oppgave for Forsvaret å få på plass tilstrekkelige styringsverktøy slik at Reglement for økonomistyring i staten kan overholdes. Dette ivaretas nå bl.a. gjennom implementeringen av det første leveranseprosjektet (LP 1) i Program Golf, som gjør at Forsvarets militære organisasjon kan tilfredsstille de fastsatte minimumskrav (funksjonelle krav) i økonomiregelverket. LP i hadde som hovedmål å sette Forsvaret i stand til, innen 1. januar 2004, å tilfredsstille krav til statlige etaters regnskapsføring, økonomistyring og virksomhetsstyring. I tillegg skal LP i sette Forsvarets militære organisasjon i stand til realisere gevinster, samt etablere en stabil plattform for et fremtidig felles, integrert forvaltningssystem for planlegging, bruk og styring av de samlede ressurser.

Forsvarets samlede regnskap, som pr. 1. august 2003 omfattet mer enn 80 regnskapsførende enheter, har tidligere heller ikke vært dokumentert avstemt. Det er viktig å understreke at de gamle regnskapssystemene ikke gjorde det mulig å tilfredsstille økonomiregelverket, og at det således var helt nødvendig å innføre et nytt system.

Forsvarsdepartementet hadde fått dispensasjon fra Finansdepartementet til å benytte gammelt regnskapssystem ut 2002.

LP 1 var og vil fortsatt være et viktig verktøy i arbeidet med omstillingen og nedbemanningsmålene for Forsvaret, men ikke minst et viktig verktøy for riktig og rettidig regnskapsføring. Målsettingen er at Forsvarets militære organisasjon etter implementeringen av et fremtidig LP 2 også skal tilfredsstille økonomiregelverkets krav til internregnskapet. LP 2 skal levere ett fullstendig system for understøttelse av internregnskap med konsolidering, budsjettering og økonomioppfølging. Stortinget er varslet om at Forsvarsdepartementet tar sikte på å fremme en sak om LP 2 i løpet av 2005. LP 2 ventes innført tidligst i 2006 med full effekt tidligst i 2007.

Gjennom omleggingen av Forsvaret og bedret økonomistyring har Forsvaret lykkes med å dreie ressursinnsats fra drift til investering, og fra støttevirksomhet til operativ virksomhet. I inneværende omstillingsperiode er det beløpet som er brukt på investeringer i forsvarssektoren, økt fra 6,4 milliarder kroner i 2000 til 9,3 milliarder kroner i 2004. Dette har latt seg gjennomføre fordi de vedtatte økonomisk-administrative hovedmålene er under realisering, slik at omprioriteringer av økonomiske ressurser har vært mulig. At Forsvaret lykkes med å nå omstillingsmål satt av Stortinget er i seg selv en indikasjon på at Forsvaret klarer å styre og vri ressursene mot prioritert aktivitet. Dette har medført at Forsvarets stridsevne og kampkraft er betydelig bedret.

Som omtalt i brev til Stortingets forsvarskomité av 21. januar 2005 tas det for øvrig sikte på å fremme en sak til Stortinget om de overskridelser som er avdekket i Forsvarets regnskap for 2004, og de konsekvenser som må trekkes for 2005-budsjettet.

Økonomistyring innenfor store investeringsprosjekter er styrket ved at disse nå systematisk blir gjenstand for ekstern kvalitetssikring. Denne kvalitetssikringen medfører at beslutningsgrunnlaget for prosjektene i vesentlig grad forbedres slik at risikoen, bl.a. for estimatusikkerhet og uforutsette faktorer, reduseres. I tillegg iverksatte Forsvarsdepartementet sommeren 2004 tiltak innenfor investeringsområdet slik at det overordnede ansvaret og arbeid med investeringsporteføljen nå ivaretas av Forsvarsdepartementet. Totalt sett bidrar disse tiltakene til bedre styring og kontroll med Forsvarets investeringer, og derigjennom bedret økonomistyring.

3.2 Inkassosaker og utestående forfalte regninger

Det var i februar 2004 registrert 670 inkassosaker (1,5 mill. kroner). I oktober 2004 var dette tallet betydelig redusert til 173 saker (0,1 mill. kroner), og i desember 2004 var dette ytterligere redusert til 40 registrerte saker (0,07 mill. kroner).

Det var ved begynnelsen av 2004 registrert 12 000 utestående forfalte regninger. I oktober 2004 var dette tallet redusert til 3 000. Status ved utgangen av 2004 var en ytterligere reduksjon til ca. 2 600 utestående forfalte regninger som til sammen utgjorde ca. 129 mill. kroner. 129 mill. kroner er ikke betydelig sett i lys av det totale forsvarsbudsjettet på ca. 30 milliarder kroner. Også dette beløpet omfatter, på samme måte som beløpet angitt i Forsvarsdepartementets brev av 3. desember, fakturaer som må behandles nærmere fordi det kan være fakturaer Forsvaret bestrider riktigheten av. Forsvaret mottar, som andre virksomheter, mangelfulle eller ufullstendige regninger som krever innhenting av tilleggsinformasjon og avklaringer i forhold til faktura utsteder.

3.3 Lønnsutbetalinger

Lønnsutbetalingene har vært kvalitetssikret gjennom hele 2004. Dette er et utfordrende og komplisert arbeid og en kontinuerlig prosess som følge av alle personell- og organisasjonsendringene i den pågående omstillingsprosessen. Hovedregelen er at endringene i personell- og organisasjonsdata skal registreres fort og uten tilbakevirkende kraft. Dette er tatt med som eget punkt i Forsvarsjefens virksomhetsplan.

Den omfattende omstillingen av Forsvaret gjør det krevende å holde stamdata à jour, med den følge at registreringer i enkelte tilfeller må foretas med tilbakevirkende kraft. Det er utviklet egne datarapporter, 1evert gjennom program Golf, som overvåker hvilke registreringer som er foretatt med tilbakevirkende kraft. Dette gjør at Forsvarets militære organisasjon er i stand til å kontrollere i hvilken grad disse registreringene har effekt på regnskapet og danner grunnlaget for eventuelle korreksjoner.

Foreløpige beregninger for status ved overgangen desember 2004/januar 2005 viser at det er ca. 300 forekomster som belaster feil i regnskapet. Antallet var tidligere i 2004 oppe i ca. 1 500. Alle feil og avvik mellom personell- og organisasjonssystemet følges opp for å heve kvaliteten ytterligere.

3.4 Lager

Forsvarsdepartementets retningslinjer for materiellforvaltning i Forsvaret ble utgitt 17. desember 2004 med virkning for hele forsvarssektoren fra 20. desember 2004. I tillegg vil Forsvarssjefens direktiv for materiellforvaltning i Forsvaret iverksettes fra 1. februar 2005. Disse erstatter det tidligere Tjenestereglement for Forsvaret klasse 7. For oppfølging av bestemmelsene vil alle lagre i Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO) følges opp med månedlig rapportering på egenkontroll og visitasjonsprotokoll, og kvartalsvis på lagertelling.

For ytterligere å fokusere på området, gjennomførte sjef Forsvarstaben høsten 2004 en rundreise til 70 av de 71 driftsenhetene i Forsvarets militære organisasjon, hvor oppfølging innenfor lagerområdet var et av hovedfokusområdene.

3.5 Forsvarsbygg

Forsvarsbygg og Forsvarets militære organisasjon har jobbet intensivt med å få på plass husleieavtalene. I 2003 manglet det avtaler for 15 % av utleieobjektene. Det foreligger nå husleieavtaler for utleieobjektene mellom Forsvarsbygg og Forsvarets militære organisasjon. Dette er langsiktige avtaler som ikke er begrenset til det enkelte budsjettår. Avtalene kan sies opp med tre måneders oppsigelsestid. Forsvarsbygg har startet opp et oppdaterings- og revisjonsarbeid for noen av avtalene for å gjennomgå grunnlaget med bakgrunn i de planlagte utrangeringer av eiendom, bygg og anlegg som skal gjennomføres i 2005.

4. AVSLUTNING

Forsvarets militære organisasjon har fra og med 2004 etablert et økonomisystem som legger til rette for at Forsvaret tilfredsstiller minimumskrav i økonomiregelverket knyttet til eksternregnskapet. I tillegg har det også lagt grunnlaget for å få på plass ytterligere styringsverktøy gjennom neste fase i Program Golf som Stortinget vil få seg forelagt i 2005. Dette er ikke minst avgjørende for at Forsvarets militære organisasjon kan anskaffe nødvendig teknisk understøttelse slik at Reglement for økonomistyring i staten, når neste leveranseprosjekt i Program Golf er tatt i bruk, kan overholdes også når det gjelder internregnskapet.

Innføringen av det nye lønns- og regnskapssystemet i november 2003, samt opprettelsen av Forsvarets regnskapsadministrasjon i Bergen og Forsvarets lønnsadministrasjon i Harstad medførte en rekke overgangsproblemer som Riksrevisjonen har påpekt gjennom sin revisjon av regnskapet for 2003. Forsvarets militære organisasjon og Forsvarsdepartementet har identifisert og iverksatt en rekke tiltak for å løse de oppståtte problemene. Tiltakene har vært rettet både mot systemet og mot forbedring av prosesser og rutiner i organisasjonen.

Oppfølging av og kontroll med de konkrete tiltak som har vært iverksatt og gjennomført i 2004, vil videreføres i 2005. Forsvarsdepartementet og Forsvarstaben vil løpende følge opp dette arbeidet, for å se til at det gir den ønskede og tilstrekkelige effekt I tillegg vil departementet, i dialog med Forsvarstaben, jevnlig vurdere behovet for eventuelt å iverksette ytterligere tiltak.

Prosessen med å utvikle Forsvarets økonomisystem slik at det tilfredsstiller de ulike krav i statens økonomiregelverk strekker seg over flere år. Fase 1 anses nå i hovedsak gjennomført og planlegging av fase 2 pågår. Resultatet vil gjennom hele prosessen bli et stadig bedre samlet grunnlag for økonomistyring av Forsvaret.