Riksrevisjonens Dokument nr. 1 (2004-2005) - antegnelser til statsregnskapet for 2003

Det vises til brev fra kontroll- og konstitusjonskomiteen av 22. november 2004 vedrørende statsregnskapet for 2003. Nedenfor følger Forsvarsdepartementets (FDs) svar på komiteens spørsmål.

1. ØKONOMISTYRING

Spørsmål:

"Statsråden har ved en rekke anledninger både i media og overfor Stortinget, gitt uttrykk for at økonomistyringen i Forsvaret er under kontroll. I svar til Riksrevisjonen går departementet imidlertid langt i å innrømme og akseptere alvorlige feil og svakheter.

Komiteen ber statsråden utdype og begrunne sine tidligere uttalelser."

Svar:

Forsvarets regnskap for 2003

FD vektlegger åpenhet overfor så vel Riksrevisjonen (Rr) som Stortinget om de utfordringer og problemer som er knyttet til Forsvarets regnskap. Hovedårsaken til at regnskapet for 2003 ikke ble godkjent var de vanskelighetene som oppstod i forbindelse med innføringen av det nye lønns- og regnskapssystemet dette året. For første gang skulle alle Forsvarets underregnskaper avstemmes under ett. Dette skapte overgangs-problemer. Innfasingen av et nytt system i 2003 var imidlertid nødvendig for å tilfreds-stille funksjonelle krav i Reglementet for økonomistyring i staten fra 1. januar 2004. Leveranseprosjekt 1 i Program Golf har imøtekommet dette. I tillegg har Forsvaret etablert en ny lønnsadministrasjon i Harstad og en ny regnskapsadministrasjon i Bergen. Også dette bidro til overgangsproblemene, selv om det var riktige og nødvendige tiltak.

FD ser alvorlig på at Rr ikke har funnet å kunne godkjenne Forsvarets regnskap for 2003. Departementet har derfor iverksatt omfattende tiltak rettet inn mot de enkelte punkter som Rr har tatt opp. I tillegg har FD funnet det nødvendig å iverksette syv ekstraordinære tiltak. Dette er tiltak som skal bedre kompetansen i Forsvarets organisasjon, bedre kontrollen med oppfølgingen av iverksatte tiltak og ansvarliggjøre den enkelte sjef. Tiltakene er gjengitt i Dokument nr. 1 (2004-2005).

Selv om Rr ikke har godkjent Forsvarets regnskap for 2003, og selv om Rr har påpekt alvorlige regnskapsmangler, vil FD hevde at den generelle ressurs- og økonomistyringen i forsvarssektoren er betydelig forbedret.

Økonomistyring

FDs økonomistyring i forsvarssektoren er blitt vesentlig bedret de siste årene. Blant annet er milepælene for de meget krevende omstillingsmålene for Forsvaret nådd, innenfor de tidsfrister Stortinget har satt for moderniseringen. Dette hadde ikke vært mulig uten god økonomistyring.

I budsjettet for neste år legges det blant annet opp til en reduksjon av driftsutgiftene på ca. 2 1/4 mrd. kroner i forhold til et alternativ uten omlegging, jf. St.prp. nr. 1 (2004-2005) om statsbudsjettet for 2005. Dette er en kvart milliard kroner mer enn målet som ble fastsatt i langtidsplanen for 2002-2005, jf. Innst. S. nr. 342 (2000-2001) til St.prp. nr. 45 (2000-2001).

I inneværende omstillingsperiode er også investeringsandelen av de årlige forsvarsbudsjettene økt betydelig. I 2000 utgjorde andelen 25 % (7,4 mrd. 2005-kroner), mens den i 2005 vil være 30 % (9,2 mrd. 2005-kroner). Dette har latt seg gjennomføre fordi de vedtatte økonomisk-administrative hovedmålene er realisert, slik at omprioriteringer av økonomiske ressurser har vært mulig.

Utover dette vil FD fremheve følgende tiltak:

• – Innføringen av Program Golf leveranseprosjekt 1 (LP 1) har lagt grunnlaget for at Forsvaret skal kunne innfri funksjonelle krav i statens økonomiregelverk fra og med regnskapsåret 2004.

• – Omfanget av midler som årlig foreslås omdisponert på forsvarsbudsjettet, jf. omgrupperingsproposisjonene til Stortinget, har de siste årene gått ned. I 2000 var netto endring i forhold til vedtatt budsjett 1,3 %, mens den i 2004 bare er 0,18 %. Dette skyldes bedre økonomistyring og balansering av budsjettene.

• – FD har, gjennom bedre økonomi- og investeringsstyring, lykkes i å unngå store overføringer av midler fra et budsjettår til det neste. Overføringene fra 2001 til 2002 var på i underkant av 1,8 mrd. kroner (6,5 % av omgruppert budsjett), mens overføringen fra 2003 til 2004 var på ca. 400 mill. kroner (1,4 % av omgruppert budsjett). De siste årene har utviklingen derfor vært svært positiv.

• – FD har overfor Forsvarets militære organisasjon (FMO) presisert at alle enheter må ivareta planlagt aktivitet innenfor tildelte budsjettrammer. Ved eventuelt merforbruk vil den enkelte enhet selv måtte omdisponere egne midler for å holde aktiviteten i samsvar med planlagte målsettinger. På dette området fører FD en tilnærmet "nulltoleransepolitikk".

• – Sentrumsregjeringen innførte i 2000 en særskilt ordning med kvalitetssikring av alle større statlige investeringsprosjekter med en anslått kostnad over 500 mill. kroner. Kvalitetssikringen utføres av eksterne firmaer som Finansdepartementet har inngått rammeavtale med. Erfaringene med ordningen er positive. Kvalitetssikringen har bidratt til et forbedret beslutningsgrunnlag både for departementet, regjeringen og Stortinget, og derigjennom redusert risikoen og bedret økonomikontrollen i store investeringsprosjekter.

FD vil i tillegg understreke at den strategiske styringen av forsvarssektoren er styrket, blant annet gjennom etableringen av det integrerte Forsvarsdepartement fra 1. august 2003, jf. Innst. S. nr. 342 (2000-2001) til St.prp. nr. 45 (2000-2001) om omleggingen av Forsvaret i 2002-2005, og Innst. S. nr. 232 (2001-2002) til St.prp. nr. 55 (2001-2002) gjennomføringsproposisjonen.

Gjennom omleggingen av Forsvaret og bedret økonomistyring har man lykkes med å dreie ressursinnsats fra drift til investeringer, og fra støttevirksomhet til operativ virksomhet. Dette har medført at Forsvarets stridsevne og kampkraft er betydelig bedret.

2. INKASSOSAKER M.V.

Spørsmål:

"Ifølge Riksrevisjonen hadde Forsvaret pr. ultimo mars 2004 registrert over 600 inkassosaker, over 2000 inkassovarsler og mellom 7500 og 10000 ubehandlede purringer.

Komiteen ber om å få oversendt en oppstilling som viser hvilke beløp som er påløpt i inkassosalærer, morarenter og øvrige kostnader på grunn av for sen betaling av regninger."

Svar:

Det var i februar 2004 registrert 670 saker (1,5 mill. kroner) som medfører morarenter, mens antallet i oktober 2004 var 173 slike saker (0,1 mill. kroner). Inkassosalærer er inkludert i beløpene. Antallet inkassosaker må ses i sammenheng med at Forsvaret i snitt behandler ca. 20 000 fakturaer pr. måned. Pr. 2. november 2004 var det postert 4,8 mill. kroner i morarenter. Trenden er nedadgående. Arbeidet med å redusere antallet inkassosaker har vært høyt prioritert. Blant annet har forsvarssjefen (FSJ) nedsatt en egen "inkassogruppe" med nettopp dette som formål.

Pr. 2. november 2004 var det postert 130 mill. kroner i utestående forfalte regninger, eller ca. 3 000 fakturaer. Dette er en betydelig nedgang fra 12 000 fakturaer, som var status ved begynnelsen av året. Av de posterte 130 mill. kroner utgjør 77 mill. kroner utestående regninger til Forsvarsbygg (FB), som Forsvarsstaben (FST) foretar særskilt oppfølging og avstemming av. Det understrekes at tallene også omfatter fakturaer som, på vanlig måte, må behandles nærmere. Forsvaret mottar undertiden, som andre virksomheter, mangelfulle eller ufullstendige regninger som krever innhenting av tilleggsinformasjon, avklaring i forhold til fakturautsteder m.v.

Den positive utviklingen er blant annet et resultat av bedret kompetanse og verktøy på området. Implementeringen av et nytt regnskapssystem gjennom første leveranse fra Program Golf har gjort at man har bedre oversikt over de ubetalte fakturaene, og dermed bedre muligheter til å følge opp og redusere antallet.

3. LØNNSUTBETALINGER

Spørsmål:

"Riksrevisjonen viser til at det for november og desember 2003 ikke lot seg bekrefte at det var utbetalt korrekt lønn til de ansatte og at personinformasjon med plassering av ansatte i riktig stilling ikke var oppdatert.

Komiteen ber om å få opplyst om forholdene nå er brakt i orden og om eventuelle feilutbetalinger er rettet opp. Videre ber komiteen om statsrådens bekreftelse på at lønnsutbetalingssystemet nå fungerer etter forutsetningene."

Svar:

FST har opplyst at alle identifiserte og kjente feil fra 2003 er saksbehandlet og trekkerklæring for de fleste av disse er sendt ut. Selv om det nye lønnsutbetalingssystemet i hovedsak fungerer som det skal, og Forsvarets personell i det alt vesentlige får riktig lønn til riktig tid, har det også i 2004 vært utfordringer knyttet til lønnsutbetalingene.

Feilposteringer i Forsvarets lønnsregnskap er i første rekke knyttet til mangler ved de faste dataene, stamdata (tilknytning til kontoplan, organisasjonsstruktur og lignende) i systemene for organisasjons- og personellforvaltning, som leverer data til økonomisystemet (SAP). Dette kan føre til at lønnbelastningen treffer feil ansvarssted/kapittel.

Manglene i stamdata skyldes blant annet at det, i forbindelse med omstillingen av Forsvaret, i perioden fra 1. november 2003 og frem til sommeren 2004, har funnet sted store endringer i Forsvarets organisasjon. Gamle avdelinger/stillinger er nedlagt, og nye avdelinger/stillinger er opprettet. Dette har blant annet medført at mange tilsatte har fått nye stillinger. Forsvarets personell bytter dessuten jobb og arbeidssted relativt hyppig. Treårsrotasjon er ofte normalt. Å sikre at alle data til enhver tid er korrekte er derfor krevende. Ikke alle endringer som har funnet sted er blitt rettidig oppdatert i personell- og organisasjonssystemene. Dette kan føre til at feil data blir overført til SAP, og at lønnskostnaden ikke treffer rett ansvarssted. Dette var trolig viktigste årsak til at Forsvarets regnskap for 2003 ikke ble godkjent.

Det arbeides løpende og målrettet med å korrigere de feil som oppstår og med å forbedre prosessene som skal sikre at personell- og organisasjonsdataene til enhver tid er korrekte. FST har på denne bakgrunn satt ned et eget delprosjekt i Program Golf, som jobber kun med disse problemene. I tillegg er bemanningen ved Forsvarets lønnsadministrasjon (FLA) ytterligere styrket med fire tilsatte for spesielt å korrigere feil relatert til overenskomstlønte. Tiltakene skal i sum i bidra til at personellet er plassert i riktig stilling, at korrekt avlønning finner sted, at feilutbetalinger korrigeres, og at urettmessig utbetalte tillegg og godtgjørelser blir innkrevd.

Arbeidet er krevende, og det vil også i årene etter 2004 være behov for å korrigere feil, øke personellets kompetanse, og tilpasse de nye systemene til de utfordringer som vil kunne oppstå.

4. INNTEKTER

Spørsmål:

"Riksrevisjonen har påpekt at det ikke har vært mulig å få bekreftet at alle inntekter er postert i Forsvarets regnskap for 2003.

Komiteen ber om statsrådens kommentarer til dette."

Svar:

For å kunne dokumentere at inntektene i regnskapet er fullstendige ble det i 1. kvartal 2004 iverksatt manuelle rutiner som skal sikre sporbarheten på utgående fakturaer, jf. Dokument nr. 1 (2004-2005). Dette planlegges i fremtiden ivaretatt elektronisk i Program Golf Leveranseprosjekt 2 (LP 2). Ny funksjonalitet, som planlegges implementert i LP 2, skal være avklart før prosjektet igangsettes. Sporbarhet, også når det gjelder inntektssiden, er en viktig del av dette, og helt nødvendig for å kunne avlegge riktig regnskap.

FD har i St.prp. nr. 1 (2004-2005) om statsbudsjettet for 2005 informert om at LP 2 planlegges lagt frem for Stortinget som et kategori 1-prosjekt for godkjenning så snart de nødvendige beslutningsdokumenter er utarbeidet, og har vært gjenstand for ekstern kvalitetssikring. Stortinget har gitt sin tilslutning til dette, jf. Budsjett-innst. S. nr. 7 (2004-2005).

5. ANSKAFFELSER

Spørsmål:

"Riksrevisjonen viser til at det fortsatt er store mang­ler i rutinene ved anskaffelser og at Forsvaret ikke har kunnet legge fram noen samlet oversikt over gjennomførte anskaffelser i 2003 med fordeling mellom ulike anskaffelsestyper.

Komiteen ber statsråden redegjøre for hvilke tiltak som er iverksatt for å sikre at regelverket for offentlige anskaffelser blir fulgt."

Svar:

FD har innført et nytt regelverk for anskaffelser, Anskaffelsesregelverk for Forsvaret (ARF), med virkning fra 1. september 2004. Dette er det viktigste tiltaket for å forbedre anskaffelsesvirksomheten i Forsvaret.

Målsettingene med ARF er:

• – Å ta i bruk et oppdatert regelverk.

• – Å presisere regelverkets rolle i forhold til lov om offentlige anskaffelser m.v. i selve regelverket (men også i følgeskriv).

• – Elektronisk tilgjengelighet.

• – Å gjennomføre opplæring av personellet, samtidig som man innfører slik opplæring i de etablerte utdanningsveier i Forsvaret.

Prosjektet som har arbeidet med ARF har gjennomført opplæring i løpet av 2004. Hovedinnsatsen har vært rettet mot tilsatte i Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO) - både merkantilt personell og prosjektmedarbeidere. Det er i løpet av perioden april til september 2004 gjennomført følgende kursopplegg:

• – Seks to-dagerskurs for merkantile medarbeidere, hvor det har deltatt ca. 70 personer.

• – Seks dagskurs for prosjektmedarbeidere, hvor det har deltatt ca. 87 personer.

De samme kursene har også dekket opplæringsbehov hos en del avdelinger utenfor FLO, som for eksempel Program Golf og Forsvarets forskningsinstitutt.

I tillegg til dette har ARF-prosjektet i løpet av 2003 og 2004 undervist i det nye regelverket ved Forsvarets skolesenter, Forsvarets stabsskole og Forsvarets forvaltningsskole. Det har vært holdt spesialiserte ARF-kurs for lokale innkjøpere og ledere, basert på Direktiv for forvaltning og videre utvikling av felles prosjektstyringssystem for Forsvaret - PRINSIX.

Opplæring av nye innkjøpere, "vedlikeholdsopplæring" og utdanning knyttet til PRINSIX er planlagt gjennomført ved Forsvarets forvaltningsskole i tiden fremover. I tillegg vil Sjøkrigsskolens bachelor-utdanning i logistikk omfatte innkjøp og kontraktsanskaffelser.

I bestemmelsene om virkeområdet for ARF er det klart presisert hvordan Forsvaret skal forholde seg til regelverket for offentlige anskaffelser. Forsvaret er, som alle statlige og kommunale etater, underlagt lov om offentlige anskaffelser (LOA) med tilhørende forskrift (FOA). Dette regelverket skal benyttes som hovedregel. ARF har i tillegg en utfyllende virkning, noe som blant annet innebærer at Forsvaret har strengere krav til anskaffelsesprotokoll.

FD vil understreke at Forsvarets investeringer, i motsetning til øvrige offentlige anskaffelser, i stor grad er unntatt fra EØS-regelverket om anbud. LOA § 3 unntar anskaffelser som faller inn under bestemmelsene i EØS-avtalens artikkel 123, som gjelder medlemslandenes adgang til å treffe tiltak knyttet til produksjon av eller handel med våpen, ammunisjon og krigsmateriell, samt andre varer som er uunnværlige for forsvarsformål.

6. LAGER

Spørsmål:

"Komiteen har merket seg Riksrevisjonens påpeking om at det ikke har skjedd vesentlige endringer på tross av at oversikt over lagerbeholdning m.v. var et vesentlig punkt under Stortingets behandling av statsregnskapene for 2001 og 2002. For eksempel var i følge Riksrevisjonen, ikke revisjon av materiellbeholdningene ved Forsvarets hurtig reaksjonsstyrke og dens underavdelinger gjennomførbare på grunn av mangel på materiellister.

Komiteen ber om statsrådens kommentarer til Riksrevisjonens anførsler samt opplyst om situasjonen nå er brakt i orden."

Svar:

Rr har i Dokument nr. 1 (2004-2005) påpekt at egenkontrollplaner og dokumentasjon av eventuelle tellinger i 2003 mangler. Omfanget av tellinger fremgår heller ikke. Visitasjonsprotokollen, som skal fungere som sjefens styringsverktøy, er i mange tilfeller ikke opprettet eller ført etter intensjonene.

Egenkontroll er den kvalitative og kvantitative kontroll enhver sjef har et ansvar for å føre med det materiell vedkommende forvalter, og med regnskapsføringen av dette, jf. Tjenestereglement for Forsvaret (TfF) klasse 7. Visitasjonsprotokoller skal dokumentere enhver gjennomført telling i forbindelse med egenkontroll, eller ved skifte av ansvarshavende.

FLOs avdelinger er pålagt å gjennomføre egenkontroll iht. TfF klasse 7. Det ble i 2003 iverksatt kurs i forvaltning og kontroll med materiell ved all utdanning av befal, herunder avdelingssjefer og påtroppende avdelingssjefer. FST og FLO følger utviklingen nøye, og vil kontrollere at rutiner for gjennomføring av egenkontroller og føring av visitasjonsprotokoller er gjennomført ved alle FLOs materiell-regnskapsførende avdelinger.

Forsvarets øverste ledelse ved sjef FST gjennomfører høsten 2004 inspeksjoner for å kontrollere alle Forsvarets driftsenheter. I den forbindelse informeres det om betydningen og viktigheten av å implementere rutiner for kontroll med forsyning og beholdninger. Pr. 25. november var 90 % av samtlige enheter besøkt. Fagpersonell med spisskompetanse innenfor materiellforvaltning har deltatt som veiledere spesielt for den enkelte driftsenhet underlagt FLO, slik at regnskapsorden og rutiner blir implementert og kontrollert som forutsatt.

FD vil, innen 1. januar 2005, utgi Retningslinjer for materiellforvaltning i Forsvaret (tidligere benevnt Overordnet direktiv), jf. Dokument nr. 1 (2004-2005). Med utgangspunkt i disse retningslinjene har Forsvaret arbeidet med revisjon av TfF kl 7 - Materiellforvaltning. Utkast til Forsvarssjefens direktiv for materiellforvaltning i Forsvaret vil bli sendt på intern høring i Forsvaret i løpet av desember 2004. Implementering er planlagt 1. februar 2005. Direktivet vil omfatte hele forsvarssektoren. Etter implementeringen vil FST og FLO starte arbeidet med å tilpasse direktivet mot Program Golf og det kommende felles integrerte forvaltningssystem (FIF). Samtidig har FD igangsatt et arbeid med å gjennomgå Forsvarssjefens logistikkdirektiv.

Rr viser i Dokument nr. 1 (2004-2005) til manglende revisjon av materiellbeholdningen ved Forsvarets hurtige reaksjonsstyrker. Dette gjelder blant annet Hærens reaksjonsstyrker, Nasjonalt støtteelement og Intelligence, Surveillance, Target Acquisition and Reconnaissance (ISTAR). Regnskapsføring og kontroll med materiell til og fra utenlandsmisjoner er nå gitt større fokus. Forsvarets innsatsstyrke - Hæren (FIST-H) har nedlagt et betydelig arbeid for å komme à jour, og har nå sentralisert materiellregnskapsføringen.

7. FORSVARSBYGG

Spørsmål:

"Av Forsvarsbyggs regnskaper for 2003 går det blant annet frem at det mangler signerte husleieavtaler for 15 % av utleieobjektene.

Komiteen ber opplyst om forholdet er brakt i orden eller om det fortsatt finnes leieforhold hvor formalitetene ikke er på plass."

Svar:

Forsvarsbygg har intensivert arbeidet på området. Fremdeles mangler enkelte signerte husleieavtaler, men omfanget er redusert fra 15 til ca. 2 % av utleieobjektene, tilsvarende en husleie på ca. 18 mill. kroner av totalt 830 mill. kroner. Av dette beløpet er det avtaler for ca. 13 mill. kroner som Forsvarsbygg (FB) oppgir at det ikke er sammenfallende oppfatninger om mellom leietager og utleier. Nærmere forhandlinger er derfor nødvendig. FB er i dialog med FMO om dette, i første rekke FLO.

8. PROGRAM GOLF

Spørsmål:

"I sine antegnelser uttaler Riksrevisjonen at det er "kritikkverdig at program Golf Leveranseprosjekt 1 ikke har levert et system som tilfredsstiller kravene til økonomiregelverket i staten". Det fremgår ikke om denne uttalelsen dreier seg om effekten av Leveranseprosjekt 1 i program Golf etter at det reelt tok effekt, dvs. i 2004 eller om uttalelsen kun dreier seg om mang­lende resultater av prosjektet i revisjonsåret 2003.

Komiteen ber om statsrådens kommentar til dette."

Svar:

Program Golf har vært drøftet i Stortinget ved flere anledninger, jf. blant annet Stortingets behandling av Innst. S. nr. 126 (2003-2004) til Dokument nr. 3:07 (2002-2003). I den forbindelse understreket jeg følgende under debatten 11. mars 2004:

"Formålet med det første leveranseprosjektet i program Golf er å levere et system som setter Forsvaret i stand til å avlegge regnskap til statsregnskapet i henhold til statens økonomireglement. Dette har også vært hovedgrunnen til at denne leveransen ble prioritert først i Golf, i leveranseprosjekt nr. 1. De neste leveransene vil understøtte andre deler av forvaltningssystemet i Forsvaret, områder som riksrevisjonen også har hatt anmerkninger til. Gjennomføring av leveranseprosjekt nr. 1 har derfor fokusert på å legge til rette for at Forsvaret oppfyller de funksjonelle kravene i økonomireglementet, og avleverer regnskap til statsregnskapet fra og med budsjettåret 2004."

"Leveranseprosjekt nr. 1, med innføring av bl.a. nytt regnskapssystem, er det første og viktigste trinnet. Det vil ikke bety at det trinnet løser alle problemer i forhold til Riksrevisjonens anmerkninger når det gjelder Forsvaret - det var jeg inne på i innlegget i en tidligere debatt i dag - men det er det viktigste prosjektet for å få til hovedmålet, nemlig å kunne tilfredsstille kravene som er til Forsvarets regnskap, bl.a. statens regnskapsreglement. De neste leveranseprosjektene som kommer, vil også være med på å tilfredsstille de merknader Riksrevisjonen har hatt til Forsvarets regnskap."

FD vil presisere at målsettingen med LP 1 var å etablere en regnskaps- og lønnsløsning som legger til rette for at Forsvaret kunne oppfylle de funksjonelle krav i statens økonomiregelverk, og avlevere regnskap til statsregnskapet i henhold til dette fra og med budsjettåret 2004.

Rr bekrefter i brev av 17. november 2004 til FD at uttalelsene om Forsvarets regnskap i antegnelsene til statsregnskapet 2003, jf. Dokument nr. 1 (2004-2005), kun gjelder det avlagte regnskap for 2003. Dette gjelder også referansen til Program Golf LP 1.

Rr bekrefter også i brevet at de tidligere er gjort kjent med at LP 1 ikke var ment å skulle dekke alle funksjonelle krav i økonomireglementet innen utgangen av 2003.