1.1 Proposisjonens hovedinnhold

I proposisjonen foreslår departementet enkelte endringer i straffeloven 1902 og straffeprosessloven.

Straffeloven 1902 § 33 foreslås endret slik at den hjemler elektronisk kontroll i forbindelse med dom på kontaktforbud. Formålet er særlig å gi bedre beskyttelse til personer som utsettes for vold og trusler om vold fra nåværende eller tidligere samlivspartner, men elektronisk kontroll vil kunne ilegges alle som blir idømt kontaktforbud. Det foreslås også et nytt kapittel i straffeprosessloven om sletting av opplysninger som er registrert i forbindelse med elektronisk kontroll.

Det foreslås videre en endring av saksbehandlingsreglene i straffeprosessloven om besøksforbud. Departementet foreslår å oppheve ordningen med obligatorisk rettslig overprøving av påtalemyndighetens beslutninger om besøksforbud som ikke omfatter forbud mot å oppholde seg i eget hjem.

1.2 Elektronisk kontroll ved kontaktforbud

Straffeloven hjemler kontaktforbud (tidligere oppholdsforbud), mens straffeprosessloven gir regler om besøksforbud. Plasseringen i henholdsvis straffeloven og straffeprosessloven av hjemlene for forbud som innholdsmessig er like, gjenspeiler at dom på kontaktforbud etter straffeloven er en straffereaksjon som forutsetter at det er begått en straffbar handling, mens besøksforbud er et straffeprosessuelt virkemiddel og ikke betinget av at noen straffbar handling er begått.

Vilkåret for å ilegge kontaktforbud etter straffeloven er at det er grunn til å tro at vedkommende ellers vil begå en straffbar handling overfor en annen person, forfølge en annen person, eller på annet vis krenke en annens fred. Forbudet innebærer at en person forbys å oppholde seg på et bestemt sted, forfølge, besøke eller på annet vis kontakte en annen person. Kontaktforbud kan også omfatte forbud mot å oppholde seg i eget hjem.

Kontaktforbud er en type rettighetstap og idømmes av retten som del av straffutmålingen, gjerne etter påstand fra påtalemyndigheten. Forbudet ilegges for en bestemt tid inntil fem år, eventuelt på ubestemt tid når særlige grunner tilsier det. Fastsettelsen av varigheten innenfor denne rammen er opp til rettens skjønn. Etter tre år kan rettighetstapet prøves på ny av tingretten. Forbud mot opphold i eget hjem kan likevel bare ilegges for en bestemt tid inntil ett år.

Brudd på kontaktforbud kan straffes som forseelse etter straffeloven. Strafferammen er bøter eller fengsel inntil seks måneder eller begge deler, likevel fengsel inntil to år dersom vedkommende tidligere er straffet for en slik forseelse.

Straffeloven har ikke i dag noen hjemmel for elektronisk kontroll som del av straffereaksjonen. Derimot ble straffegjennomføringsloven endret ved at en nå åpner for elektronisk kontroll som alternativ til soning.

I høringsnotatet foreslo departementet å endre straffeloven 1902 § 33 slik at elektronisk merking kan ilegges sammen med kontaktforbud.

Departementet viderefører forslaget fra høringsnotatet om å åpne for elektronisk kontroll ved kontaktforbud, og viser til at et klart flertall av de høringsinstansene som har avgitt realitetsuttalelse, er positive til forslaget. Til tross for de usikkerhetsmomentene ordningen er beheftet med, synes de fleste høringsinstansene å være enig med departementet i at tiltaket er et skritt i riktig retning i kampen mot vold i nære relasjoner og i arbeidet med å øke beskyttelsen av personer som utsettes for slik vold eller trusler om vold.

Ileggelse av elektronisk kontroll ved kontaktforbud innebærer et betydelig inngrep overfor den som ilegges slik kontroll. Sammen med reglene i straffegjennomføringsloven om elektronisk kontroll som ledd i soning utenfor fengsel, representerer ordningen noe nytt i norsk strafferett. Elektronisk kontroll innebærer at den som skal kontrolleres, må bære en fotbøyle, og personen vil også måtte sørge for vedlikehold (opplading) av det tekniske utstyret. Slik teknologien er i dag, må batteriene lades hvert døgn. Den som skal kontrolleres, må også kunne motta beskjeder og samtaler fra alarmsentralen og forholde seg til ordrer fra politiet. Slik kontroll bør derfor ikke tas i bruk uten at tungtveiende hensyn taler for det.

Når departementet velger å foreslå en hjemmel for elektronisk kontroll ved kontaktforbud, er dette resultatet av en avveining hvor det er lagt størst vekt på interessene til den som kontaktforbudet skal beskytte. Departementet mener at elektronisk kontroll vil kunne bedre sikkerheten for den voldsutsatte. Hvor mye bedre sikkerheten vil bli, er det vanskelig å si noe sikkert om på forhånd.

Det er først og fremst tidsaspektet som utgjør den største forskjellen mellom mobil voldsalarm og omvendt voldsalarm. Mobil voldsalarm utløses som regel først når den som er ilagt et besøks- eller kontaktforbud befinner seg i umiddelbar nærhet av fornærmede, slik at politiet regelmessig vil ha liten tid til å handle. Med omvendt voldsalarm varsles politiet så snart gjerningspersonen beveger seg inn i det området forbudet gjelder for. Elektronisk kontroll vil også gi politiet bedre oversikt over situasjonen.

Elektronisk kontroll vil ikke kunne erstatte den nåværende ordningen med voldsalarm. Voldsalarmen vil blant annet fortsatt ha en funksjon når den fornærmede beveger seg utenfor det området kontaktforbudet gjelder for. Intensjonen om å flytte byrden fra den fornærmede til gjerningspersonen kan følgelig ikke oppnås fullt ut. Elektronisk kontroll vil likevel føre til at gjerningspersonen i større grad må bære byrdene som følge av sin tidligere atferd.

Videre mener departementet – som flertallet av høringsinstansene – at de teknologiske begrensningene ikke bør føre til at man unnlater å prøve ut en ordning med elektronisk kontroll. Departementet vurderer det slik at det bare er gjennom en lovendring med etterfølgende evaluering at man kan prøve ut om elektronisk kontroll er et egnet middel for å bedre beskyttelsen for den fornærmede.

Det store antall registrerte brudd på besøksforbud kan tyde på at dagens sanksjonssystem ikke virker avskrekkende. Departementet har håp om at innføring av elektronisk kontroll ved kontaktforbud skal ha en forebyggende effekt ved å redusere antall brudd både på ilagte besøksforbud og kontaktforbud.

Departementet har vurdert forholdet til Den europeiske menneskerttighetskonvensjon (EMK). Et forslag om at elektronisk kontroll skal kunne ilegges som del av straffutmålingen i forbindelse med domfellelse av en kompetent domstol, vil etter departementets vurdering ikke komme i konflikt med EMK.

En begrenset kontroll foreslås lovfestet ved at det i straffeloven § 33 sies uttrykkelig at kontrollen bare kan omfatte registrering av opplysninger om at den domfelte beveger seg innenfor områder omfattet av kontaktforbudet, og om uteblitte signaler fra kontrollutstyret. Forslaget åpner dermed ikke for en kontinuerlig overvåking av domfelte. Slik overvåking vil tvert om være i strid med loven.

I høringsnotatet drøftet departementet om det også burde åpnes for elektronisk merking ved brudd på besøksforbud ilagt med hjemmel i straffeprosessloven. Departementet kom til at det ikke burde foreslås noen slik hjemmel. Med den teknologien som er tilgjengelig i dag, kan elektronisk kontroll i forbindelse med straffeprosessuelt besøksforbud være problematisk i forhold til EMK. Departementet ser ikke bort fra at spørsmålet kan komme i et annet lys på et senere tidspunkt.

Departementet viderefører forslaget i høringsnotatet om at elektronisk kontroll skal kunne ilegges sammen med et kontaktforbud etter straffeloven § 33. Elektronisk kontroll vil altså ikke kunne idømmes alene eller uavhengig av et kontaktforbud.

Departementet foreslår at elektronisk kontroll kan ilegges sammen med rettighetstap etter straffeloven 1902, som er en av de alminnelige straffer som regnes opp i straffeloven 1902. Departementet har på bakgrunn av høringen kommet til at elektronisk kontroll bare bør kunne ilegges dersom det anses nødvendig for at kontaktforbudet skal bli overholdt.

Departementet foreslår også lovfestet at domfelte plikter å yte den bistand og å følge de instruksjoner som gis av politiet, og som er nødvendig for gjennomføring av kontrollen. Hva som er nødvendig for å gjennomføre kontrollen, vil representere en skranke for hva slags pålegg politiet kan gi, og hva slags bistand domfelte må yte.

Departementet mener fortsatt at pålegg om elektronisk kontroll bør kunne ilegges for inntil fem år. På samme måte som ved vanlig kontaktforbud, vil det kunne være behov for elektronisk kontroll i inntil fem år i de mest alvorlige tilfellene. Fordi pålegg om elektronisk kontroll er så vidt inngripende for den som ilegges kontrollen, bør imidlertid kontrollen kunne prøves hyppigere enn selve kontaktforbudet. Departementet antar at en adgang til å få prøvd kontrollen på ny hver sjette måned er passende. Det er lagt vekt på at et pålegg om elektronisk kontroll innebærer daglige forpliktelser.

Departementet mener videre det er behov for å knytte konsekvenser til manglende medvirkning fra den domfeltes side til den elektroniske kontrollen. Departementet foreslår derfor at straffeloven § 342, som blant annet rammer den som bryter besøks- eller kontaktforbud, endres ved at det i første ledd første punktum føyes til en ny bokstav d som rammer den som forsettlig eller grovt uaktsomt hindrer at elektronisk kontroll kan iverksettes, eller hindrer pågående kontroll. At domfelte unnlater å møte hos politiet eller fysisk motsetter seg at fotbøylen monteres, er eksempler på hindring av iverksettelse. Manglende lading av batterier og opphold på steder uten dekning kan anses som hindring av pågående kontroll.

Forsett er hovedskyldformen i strafferetten. For å sikre at bestemmelsen om straff for den som hindrer elektronisk kontroll blir en reell straffetrussel for dem som motarbeider kontrollen, mener departementet at det er nødvendig også å strafflegge grovt uaktsomme overtredelser. Departementet antar at forsett ville kunne være så vanskelig å føre bevis for at selv systematiske unnlatelser av eksempelvis å lade batteriene, ikke ville kunne føre til domfellelse eller påtaleavgjørelser som forutsetter at straffskyld anses bevist.

Høringsnotatet hadde ikke med forslag til regler om behandling og sletting av informasjon innsamlet som ledd i den elektroniske kontrollen. Departementet er enig med høringsinstansene at det er behov for dette og foreslår å lovfeste at påtalemyndigheten skal sørge for at opplysninger som registreres i forbindelse med elektronisk kontroll, snarest mulig tilintetgjøres i den utstrekning de er uten betydning for forebyggelsen eller etterforskningen av straffbare forhold. Utover forslaget om plikt til å slette opplysninger, vil det også være nødvendig å gi retningslinjer for gjennomføringen av ordningen, herunder til hvilke formål opplysningene kan brukes, hvem som skal ha tilgang til opplysningene, og hvor lenge de skal oppbevares. Det foreslås derfor en forskriftshjemmel i straffeloven for å gi regler om gjennomføring og behandling av personopplysninger.

1.3 Saksbehandlingsreglene for besøksforbud

Etter gjeldende rett er det obligatorisk rettslig overprøving av besøksforbud. Dette gjelder både for vanlige besøksforbud og besøksforbud i eget hjem.

Etter straffeprosessloven har påtalemyndigheten kompetanse til å beslutte besøksforbud i første hånd. Deretter skal påtalemyndigheten snarest råd og så vidt mulig innen fem dager etter at en beslutning om å ilegge en person besøksforbud er forkynt, bringe beslutningen inn for retten.

I 2007 ble forslag om at ordningen med obligatorisk rettslig overprøving burde oppheves sendt på høring.

Høringen i 2007 tilsier etter departementets oppfatning at saksbehandlingsreglene for besøksforbud bør endres slik at rettslig prøving heretter ikke skal være obligatorisk for alle besøksforbud. Departementet foreslår derfor å endre straffeprosessloven § 222 a.

Departementet legger etter høringen til grunn at de fleste besøksforbudene som ilegges av påtalemyndigheten, opprettholdes av retten, og at mange av dem som blir ilagt besøksforbud, unnlater å møte i retten. Dette tyder på at behovet for obligatorisk rettslig overprøving er begrenset. Det er først og fremst effektivitetshensyn som taler for en lovendring. Hvor stor effektivitetsgevinsten vil være, er det vanskelig å beregne. For det første fører verken politiet, påtalemyndigheten eller domstolene tall for den samlede tidsbruken forbundet med rettslig overprøving i disse sakene. Oppfatningen blant høringsinstansene av hvor mye tid som medgår til rettslig overprøving, er da også delt. For det annet avhenger effektivitetsgevinsten av hvor mange av dem som ilegges besøksforbud, som vil velge å be om rettslig overprøving. Selv om det på denne bakgrunn er usikkert hvor stor effektivitetsgevinsten vil være, mener departementet at det er riktig og viktig å bidra til å redusere arbeidsmengden for politi, påtalemyndighet og domstoler der hvor det er mulig, slik at behandlingen av straffesaker blir mer effektiv.

Som i høringsbrevet foreslår departementet ingen endring i saksbehandlingsreglene for besøksforbud i eget hjem. Mange høringsinstanser har sagt seg enige med departementet i at slike besøksforbud er så vidt inngripende at de alltid bør prøves av retten. Departementet kan ikke se at det vil være særlig problematisk med ulike saksbehandlingsregler for ulike typer besøksforbud. Rettstekniske hensyn kan dessuten uansett ikke være avgjørende.

Et stort flertall av høringsinstansene mener at den som er ilagt besøksforbud, ikke selv skal måtte bringe besøksforbudet inn for retten. Departementet er enig i dette. Det kan tenkes at den som er ilagt et forbud, er uenig i beslutningen og gjerne hadde sett at retten prøvde det, men som av ulike årsaker verken har tid eller ork til selv å ta skritt for rettslig prøving. Overtredelse av besøksforbud er dessuten straffbart. Retten til rettslig overprøving bør derfor formuleres slik at terskelen for å bringe saken inn for retten blir lav. Forslaget er formulert slik at den som forbudet er rettet mot, straks eller senere kan kreve brakt inn for retten spørsmålet om besøksforbudet skal opprettholdes.

Etter straffeprosessloven skal den forbudet er rettet mot, og den det skal beskytte, underrettes om påtalemyndighetens beslutning ved en kopi av beslutningen.

Departementet foreslår en tilføyelse om at en beslutning om å ilegge besøksforbud, skal forkynnes for den forbudet er rettet mot.

1.4 Endring i straffeprosessloven § 183 (forskriftshjemmelen for regler om politiarrest)

I 2002 ble straffeprosessloven § 183 første ledd første punktum om fristen til å fremstille en pågrepet person for varetektsfengsling, endret. I tillegg ble Kongen gitt hjemmel til å gi nærmere regler om bruken av politiarrest. I medhold av denne hjemmelen ble det gitt forskrift om bruk av politiarrest, der det blant annet er gitt regler om elektronisk overvåking av cellene.

I forbindelse med installeringen av det tekniske utstyret og kontakten med Datatilsynet i den forbindelse, ga tilsynet overfor Politidirektoratet uttrykk for at hjemmelen for elektronisk overvåking av cellene ikke var klar nok, idet straffeprosessloven § 183 ikke uttrykkelig nevner elektronisk overvåking.

I høringsnotat fra juli 2007 om endringer i politiloven, straffeprosessloven og forvaltningsloven, foreslo departementet å endre forskriftshjemmelen i straffeprosessloven § 183 første ledd fjerde punktum for uttrykkelig å få frem at elektronisk overvåking kan reguleres i forskrift om bruk av politiarrest. Departementet vurderte det slik at forskriftshjemmelen i og for seg var tilstrekkelig, men sa seg enig med Datatilsynet i at det likevel kunne være hensiktsmessig å nevne uttrykkelig at det i forskriften kan gis regler om elektronisk overvåking. Departementet uttalte videre at endringen var å anse som en presiserende tilføyelse som ikke innebar noen realitetsendring.

Departementet foreslår at forskriftshjemmelen i straffeprosessloven § 183 første ledd fjerde punktum endres ved at ordene "herunder om elektronisk overvåking" føyes til. For å klargjøre forskriftshjemmelen ytterligere, foreslår departementet i tillegg at det presiseres i ordlyden at forskriftshjemmelen også omfatter regler om forholdene i politiarrest. Også dette er ment som en klargjøring av gjeldende rett.

1.5 Økonomiske og administrative konsekvenser

1.5.1 Elektronisk kontroll ved kontaktforbud

Det anslås at utgifter knyttet til utvikling av utstyr samt implementering av systemet beløper seg til ca. 24 mill. kroner første driftsår. Økonomiske konsekvenser utover første driftsår vil være avhengig av antall personer som omfattes av ordningen, og er derfor vanskelig å estimere. De økte utgiftene vil dekkes innenfor eksisterende budsjettrammer.

1.5.2 Endringer i saksbehandlingsreglene for besøksforbud

Departementet legger til grunn at en endring av saksbehandlingsreglene for besøksforbud i samsvar med forslaget, antas å føre til visse besparelser for politi/påtalemyndighet og domstoler fordi antallet rettsmøter for behandling av besøksforbud forventes å bli noe redusert. Dette baserer seg på en antakelse om at enkelte av dem som ilegges besøksforbud, vil unnlate å kreve rettslig overprøving av forbudet. Hvor store besparelsene blir, er det imidlertid ikke mulig å beregne nærmere fordi de som ilegges besøksforbud fortsatt vil ha et ubetinget krav på rettslig overprøving. Som det framgår av høringsuttalelsen fra Domstoladministrasjonen, antas det at besparelsen for domstolene kan innebære et halvt årsverk. For politi og påtalemyndighet kan færre saker i retten innebære spart tid som følge av at det blir færre rettsmøter. På den annen side legges det opp til at politiet skal avhøre den forbudet retter seg mot i større utstrekning enn i dag.